Komitologie: „Das neue System ist schlechter“

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV Media network.

In der EU werden kontroverse Entscheidungen oft hinter verschlossenen Türen ohne Mitwirkung der EU-Institutionen gefällt. Intransparente Ausschüsse bestimmen über 96 Prozent des EU-Rechts, so Lobbyprofi Daniel Guéguen von PACT Euroean Affairs. Foto: Thor

Standpunkt von Daniel GuéguenFundamentale Fragen der europäischen Politik, die in einem intransparenten Ausschusssystem geregelt werden. Basisrechtsakte, die zu Rahmenvorgaben verkommen. Machtkonzentration bei der EU-Kommission. Der Jurist und Ökonom Daniel Guéguen sieht in dieser Verbürokratisierung der EU nicht nur eine massive Herausforderung für Interessensvertreter.

Zur Person

Daniel Guéguen (63), Jurist und Ökonom, über 35 Jahre im EU-Lobbygeschäft für die Zuckerindustrie tätig. 1994-1996 Generalsekretär der landwirtschaftlichen Dachorganisation COPA-COGECA. Seit 1997: Gründer der Beratungsfirma CLAN Public Affairs, des Presseportals Europolitics (aktuell Vize-President) und des European Training Institutes. Seit 2012: Gründer und Chairman von PACT European Affairs, einem weiteren Beratungsunternehmen für Interessenvertreter. Autor von 15 Büchern. Aktuellstes Werk: "Reshaping European Lobbying"

Durch die zahlreichen Institute, die er mitbegründet hat, und seinen Publikationen möchte Guéguen Interessenvertretern helfen, sich im Dickicht der EU-Rechtsetzung zurechtzufinden. Eines seiner Spezialthemen ist die "sekundäre Rechtsetzung". Mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages sei die Situation unübersichtlicher und komplizierter geworden.
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Der Vertrag von Lissabon ist an seiner Mission gescheitert, die EU zu vereinfachen. Ehemals weitgehend transparent, ausgewogen und einheitlich, ist der gemeinschaftliche Entscheidungsprozess nun komplexer, undurchsichtiger, unsystematischer und juristischer geworden.

Die "Komitologie" gibt es nicht mehr: Eine schlechte Nachricht

Diese Verschlechterung betrifft einerseits primäre Rechtsetzungakte (Basisrechtsakte, Rahmen-Richtlinien), die meistens hinter verschlossenen Türen in "Trilogen" ausgehandelt werden, bei denen nur einige wenige Vertreter der drei Institutionen anwesend sind.

Insbesondere gilt sie aber für die "sekundäre Rechtsetzung". Vor dem Vertrag von Lissabon sprach man noch von "Komitologie": der Begriff war allgemein bekannt und wurde als Oberbegriff für "Vorgänge, die die Verabschiedung technischer Regelungen ermöglichen" verstanden. Dieses System war zwar damals bereits komplex, hatte aber durchaus eine Logik: Die Kommission schlug Regelungen vor, denen Komitees aus nationalen Experten zustimmen mussten. Im Fall einer Meinungsabweichung des Ausschusses übernahm der Ministerrat wieder das Ruder. Dieses System ist mit dem Vertrag von Lissabon abhanden gekommen.

Vereinfacht dargestellt gründet das neue System auf zwei Säulen: den delegierten Rechtsakten einerseits, die Basisrechtsakte abändern oder ergänzen (man könnte sagen, dass dies strategische Maßnahmen sind) und den Durchführungsrechtsakten andererseits, die eher individuell und technischer Natur sind. In diesem System ist der Begriff "Komitologie" nicht mehr aktuell, denn delegierte Rechtsakte werden – wie man in Zukunft sehen wird – ohne die Einbeziehung nationaler Expertenausschüsse angenommen. Man muss deshalb heute vielmehr von "sekundärer Rechtsetzung" als von "Komitologie" sprechen. Es lebe die Vereinfachung!

Delegierte Rechtsakte: Die Kommission schlägt vor UND nimmt an

Das neue System gibt der Kommission die Macht, delegierte Rechtsakte sowohl vorzuschlagen ALS AUCH anzunehmen. Sie kann konsultieren wen sie mag und wann sie mag – oder es ganz lassen. Der Rechtsetzungsprozess findet vom Vorschlag bis zur Annahme intern in der Kommission statt, und somit sehen sich Interessenvertreter mit einer gefährlichen Intransparenz konfrontiert, sodass sie nie sicher sein können, rechtzeitig informiert zu sein. Kein Berufsverband und keine NGO ist davor gefeit, im offiziellen Amtsblatt der EU einen verabschiedeten delegierten Rechtsakt zu finden, über dessen Annahme vorher nichts bekannt gewesen war. Nach der Annahme haben das Parlament und der Ministerrat zwar ein Vetorecht, doch dabei handelt es sich vielmehr um eine virtuelle Macht, da die Fristen für ein Veto kurz und die Mehrheitsbestimmungen anspruchsvoll sind.

Durchführungsrechtsakte: Nur eine zweifache qualifizierte Mehrheit kann die Kommission stoppen

Die Durchführungsrechtsakte gehen auf die alte Komitologie zurück, da Vorschläge nach wie vor einer Zustimmung nationaler Expertenausschüsse bedürfen. Allerdings hat sich auch hier das Machtgleichgewicht, das einst zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten herrschte, zu Gunsten der Kommission verschoben.

Im neuen System ist es immer noch die Kommission, die Regelungsvorschläge unterbreitet, die anschließend dem zuständigen Prüfausschuss vorgelegt werden. Im Fall einer Meinungsverschiedenheit zwischen der Kommission und einem Prüfausschuss wird der Vorgang (je nach individuell bestimmten Modalitäten) an einen Berufungsausschuss überwiesen, der sich ebenfalls aus nationalen Experten zusammensetzt. Um einen Vorschlag der Kommission zu blockieren muss der Berufungsausschuss eine qualifizierte Mehrheit gegen sie aufbringen. In der Praxis ist das jedoch eine "mission impossible", zumal die Kommission nicht zögert, dem zuständigen Prüfausschuss einen textgleichen Vorschlag ein zweites Mal vorzulegen, nachdem sie damit im Berufungsausschuss bereits gestoppt wurde (wie der Orphacol-Fall zeigt, der momentan vor dem Gerichtshof der EU verhandelt wird)!

Die wahren Problem gleiten von der primären in die sekundäre Rechtsetzung ab

Der Vertrag von Lissabon ändert am Mitentscheidungsverfahren zwar nur den Namen (man muss nun vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sprechen – es lebe, noch einmal, die Vereinfachung!). Aber mit dieser Stabilität im Gesetzgebungsverfahren gehen neue Praktiken einher (Triloge), mit denen Gesetzesvorschläge zwar schnell angenommen werden, aber nicht sehr präzise ausfallen. 80 Prozent der Basisrechtsate werden so mittlerweise in erster Lesung verabschiedet, doch dabei handelt es sich um bloße Rahmenvorgaben, die alle kontroversen Aspekte sowie technische und strategische Entscheidungen an die sekundäre Rechtsetzung abschieben.

Die Komitologie war schon vor dem Vertrag von Lissabon überaus wichtig, als 96 Prozent des gemeinschaftlichen Besitzstandes über sie verabschiedet wurde. Nach dem Vertrag von Lissabon ist die sekundäre Rechtsetzung aber noch zentraler geworden – und zwar nicht aus quantitativer, sondern qualitiativer Sicht, da delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte nunmehr fundamentale Fragen aller europäischen Politikfelder betreffen.

Transparenz und Lobbying: Sich anpassen und mobilisieren

Es ist nutzlos, über die Transparenz des europäischen Entscheidungsprozesses zu sprechen, da sie vor allem bei delegierten Rechtsakten nicht mehr existiert. Das gleiche gilt für die Triloge in der primären Rechtsetzung. Wie soll man sich informieren? Wie kann man nicht-öffentliche Vorschläge erlangen? Alle Interessenvertreter sehen sich mit diesen Fragen konfrontiert, und in der Tat müssen sie ihre klassischen Monitoring-Methoden überdenken, da diese meist nur die primäre Gesetzgebung abdecken.

Das Abgleiten der europäischen Regelungen hin zur sekundären Rechtsetzung ist eine Herausforderung, die für alle Interessenvertreter wichtig ist, da sich ihre Berufsausübung noch weiter erschweren wird. Tatsächlich müssen sie ihre (oft exzellenten) technischen, politikfeldspezifischen Kompetenzen durch juristische Kenntnisse ergänzen, um die neuen Prozesse und Vorgänge zu beherrschen. Viele werden dabei herausfinden, dass sich das Lobbying bei delegierten Rechtsakten oder Durchführungsrechtsakten in vielerlei Hinsicht von der klassischen EU-Interessenvertretung unterscheidet: Es ist viel gezielter, in Raum und Zeit konzentrierter und weitaus anspruchsvoller.

Links

PACT European Affairs: Manifesto on EU Secondary Legislation

Daniel Guéguen/Vicky Marissen: Handbook on EU Secondary Legislation

Daniel Guéguen: Komitologie – die Europäische Macht in Beschlag

Daniel Guéguen: Reshaping European Lobbying

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