Die Krise der EU als politischer Dreisatz

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Atemlos von einem Gipfel zum nächsten (hier Italiens Noch-Regierungschef Mario Monti mit Bundeskanzlerin Angela Merkel): Was haben die EU-Bürger noch mitzureden? Foto: Rat

Standpunkt von Petra Bendel: „Je mehr Europa, desto mehr Demokratie“Gerade im Protest gegen den Umgang mit der Krise wird deutlich, wie vehement viele EU-Bürger mehr Demokratie einfordern. Die Politologin Petra Bendel pocht in ihrem ausführlichen Beitrag für EURACTIV.de darauf, dass nicht nur Demokratie ein Wert der Europäischen Union ist, sondern auch sozialer Wohlstand und Gerechtigkeit.

Die Autorin

" /PD Dr. Petra Bendel ist Politikwissenschaftlerin und Geschäftsführerin des Zentralinstituts für Regionenforschung, Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg

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Die aktuelle Krise der Europäischen Union ist nicht nur eine Krise der Wirtschaft und der Finanzen. Sie ist zu einer schier unerträglichen sozialen Krise ausgeartet, trifft sie doch mit ihrer brutalen Sparpolitik jene Bürger, die für ihren Ausbruch wahrlich am wenigsten können. Die Euro-Mitgliedsstaaten kürzen ihre Apparate zusammen, entlassen Staatsdiener, streichen Unterstützungsleistungen, erhöhen Steuern und kürzen Renten. Damit ist jene Funktion in Frage gestellt, die für die meisten Europäer in dem Auftrag unserer Staaten besteht, eine einigermaßen gerechte Einkommensverteilung, einen annähernd adäquaten Lebensstandard und staatsbürgerliche Teilhaberechte für möglichst große Teile der Bevölkerung zu garantieren.

Frust und Angst

Nicht von ungefähr frustrieren und beängstigen diese Einschränkungen wohlfahrtsstaatlicher Funktionen große Teile der europäischen Bevölkerungen, besonders die gut ausgebildeten, jungen Menschen. Sie lassen die europäischen wie nationalen Institutionen und deren politische Entscheidungen ineffizient, vor allem aber weniger vertrauens- und glaubwürdig erscheinen. Die Währungsunion, womöglich aber sogar die gesamte EU mit ihren Institutionen werde, so heißt es in einigen Kommentaren, als "Chimäre", ja, als "Betrug" wahrgenommen.

Politische Krise

So geht mit der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise auch und gerade eine politische Krise einher. Sie wurzelt in den beiden Urkonflikten europäischer Einigung: in den miteinander verflochtenen Fragen "Wie viel Europa?" und "Wessen Europa?"

Hinter der momentan wahrgenommenen mangelnden Effizienz politischen Handelns nämlich verbergen sich verschleppte Probleme demokratischer Repräsentation und Partizipation. Was aber nicht gelöst und nicht verarbeitet wird, drängt just in Krisen an die Oberfläche.

Was im politischen Alltagsgeschäft mit allerlei Lebenslügen, mit Beschwichtigungen und mit der Verschiebung politischer Zuständigkeiten verklebt und verpflastert werden mag, reißt in Krisenmomenten auf, verlangt nach Klärung oder sucht sich alternative, nicht notwendigerweise demokratische Wege.

1. Wie viel Europa?

Zunächst beschwört die Krise wieder den bereits in der Wiege der europäischen Integration liegenden Konflikt darüber herauf, wie viel oder wie wenig "Europa" wir wollen – einen Konflikt über die Reichweite unseres Vertrauens ineinander und unserer Solidarität miteinander.

Bekanntermaßen lag schon den Vorgängerinnen der EU nie ein "Masterplan" zugrunde. Jenseits der anfänglichen Verständigung auf Frieden, Freiheit und Wohlstand verfolgten Nationalstaaten, individuelle und kollektive Akteure mit der europäischen Einigung ganz unterschiedliche Ziele und Ideale. Krisen der europäischen Einigung waren regelmäßig Krisen unterschiedlicher Ideen oder, im politikwissenschaftlichen Jargon, unterschiedlicher Finalität, letztlich Krisen des Widerstreits von "mehr" oder "weniger" Europa, eines "Mehr" oder "Weniger" an nationalen oder supranationalen Kompetenzen.

Integration der Wirtschafts- und Haushaltspolitik "durch die Hintertür"

Positiv ausgedrückt, lässt sich zwischen diesen beiden Polen dem Entstehungsprozess einer Europäischen Union ein erhebliches Maß an Flexibilität bescheinigen. Als Ergebnis zeigt sich, dass das den Mitgliedsstaaten verbliebene oder an die Gemeinschaft abgetretene Maß an Souveränität je nach Politikfeld unterschiedlich stark ausgeprägt ist. So gilt zwar gerade der Binnenmarkt als Herzstück der supranationalen Integration und so wurde die Währungspolitik für diejenigen Länder vergemeinschaftet, deren Währung der Euro ist, doch zählt just die Wirtschafts- und Finanzpolitik mitsamt ihrer NichtbeistandsKlausel eben nicht zu den gemeinsam geregelten Politikfeldern, hinkte also die politische Kompetenz der starken wirtschaftlichen Verflechtung hinterher.

Zumindest für die Euro-Länder haben die Regierungen inzwischen eine noch stärkere Kooperation in der Finanz- und Haushaltspolitik vorangetrieben. Die Zeichen stehen wohl auf eine weitere (womöglich zwischen Euro-Zone und Nicht-Euro-Ländern unterscheidende) Vergemeinschaftung: So darf sich etwa die Europäische Kommission bereits zu Beginn der Haushaltsverfahren zu den nationalen Haushalten äußern, um eine übermäßige Verschuldung bereits im Keim zu ersticken. So erhebt sich die Europäische Zentralbank zu einer Triebfeder weiterer Integration, indem Sie unter Umgehung der No-Bailout-Klausel "gleichsam durch die Hintertür den Haftungsverbund zwischen den Mitgliedstaaten vertieft". (Scheller 2012).

Diese schleichend sich zusammenschweißende Finanz- und Haushaltspolitik mag einerseits zu einer effizienteren Kontrolle der Haushaltsdisziplin beitragen. Sie verschärft aber andererseits die Probleme der demokratischen Legitimation, indem sie, wie wir argumentieren werden, die ohnehin defizitären demokratischen Verfahren allmählich entkernt.

2. Wessen Europa?

"Mehr Europa" kann den EU-Bürgern nicht länger und nicht alleine als Projekt der Exekutiven und Eliten aufgesetzt oder untergejubelt werden. Denn nicht erst seit der Krise haben die Unionsbürger klargemacht, dass sie die verschlungenen Pfade durch die europäischen Ebenen und Institutionen nicht mehr zu durchschauen vermögen und ihnen auch nicht mehr ohne weiteres folgen wollen.

Verständlich: Denn ohne klares gemeinsames Ziel hat sich auf dem Weg zu einer Europäischen Union eine ganze Menge an Unterholz angehäuft, das zu einem für viele undurchschaubaren Dickicht angewachsen ist.

Das Projekt eines Vertrags über eine Verfassung für Europa, das dieses Gehölz klarer, nachvollziehbarer und, in einer Art nachgeholten "Verfassungssprungs" auch demokratischer und identifikatorischer gestalten wollte, scheiterte paradoxerweise am Widerstand der Unionsbürger.

Trotz eines entschieden partizipativ gestalteten Verfahrens gelang es den beteiligten überzeugten Europäern vor sieben Jahren nicht, den Funken überspringen zu lassen. Obschon der nachfolgende Vertrag von Lissabon dem Demokratieproblem mit einer der Selbstverpflichtung zu mehr Offenheit und Bürgernähe ein eigenes Kapitel (Titel II EUV) widmete, gelang es nur in Maßen, diese auch wirklich umzusetzen.

Schwer verständlich blieb der Text von Lissabon, exekutivlastig die darin gestärkte Rolle des Europäischen Rats, elitenlastig das Verfahren seiner Verabschiedung. Zurückgekehrt zum politischen Alltagsgeschäft (oder, im Jargon von Kommissionspräsident José Manuel Barroso, zum "Europa der Projekte", in den Worten des Binnenmarktkommissars Michel Barnier, zum "Klein-Klein der Institutionen"), hoffte die Europäische Union nunmehr, sich über faktische Politikergebnisse zu legitimieren.

Dieser Versuch brach mit der aktuellen Krise nun erst recht in sich zusammen: ökonomisch, sozial und politisch. Das Vertrauen der Bürger in die EU ist ein Stück weit gesunken.

Europa der Exekutiven?

Im Gegensatz zu einer – spätestens seit den 1990er Jahren immer wieder eingeforderten – stärkeren Legitimierung der EU über die Parlamente und durch die Bürger verstärkt derzeit ausgerechnet die Eurogruppe mit ihren multiplizierten Gipfeltreffen und die EU mit einem hoch aktiven Europäischen Rat noch den Eindruck, wir würden ganz überwiegend von Exekutiven regiert – von Regierungen, die ihrerseits eigentlich von Wirtschaftseliten und Rating-Agenturen getrieben werden.

Währenddessen scheinen, ganz im Stile einer "Postdemokratie", die demokratisch legitimierten Institutionen mit dem Argument eines drohenden Wirtschaftskollapses entleert, scheint das Königsrecht der Parlamente, das Budgetrecht, unterminiert zu werden.

Nur noch Claqueure 

Parlamente werden, selbst wenn sich die Abgeordneten noch so redlich bemühen mögen, dann zu Claqueuren der Exekutiven, wenn sie die längst getroffenen und dann eilends wieder revidierten Entscheidungen "aus Brüssel" ex post zu bestätigen haben. Und die Bürger der Europäischen Union, selbst wenn sie überwiegend Pro-Europäer sind, geben zu über 60 Prozent an, ihre Stimme werde in der EU nicht gehört.

Die in der Theorie zweigliedrig – national und supranational – legitimierte Struktur unseres Mehrebenensystems ist also nicht auf dem Stand. Die Krise öffnet das Gelegenheitsfenster für institutionelle Lösungsvorschläge, die nicht erst seit der Krise auf den Tischen und in den Schubladen liegen.

Institutionenreformen auf nationaler Ebene

Auf der nationalen Ebene besteht also zunächst einmal Handlungsbedarf bei den (durch Lissabon immerhin in ihren Informationsrechten gestärkten) nationalen Parlamenten. Für die Bundesrepublik Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht mit seinen Auflagen bezüglich der Übertragung von Hoheitsrechten unter Verweis auf Art. 146 GG Barrieren für eine weitere Vergemeinschaftung auf Kosten der nationalen Parlamentskompetenzen aufgestellt. Hier gilt die Grenze für den Fall, dass der "materielle Identitätskern der Verfassung" berührt werde.

Dem Bundestag müssten, so auch die Entscheidung zum Euro-Stabilisierungsmechanismusgesetz am 7. September 2011, "Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben". Mit seinem Urteil zu den Informationsrechten des Deutschen Bundestages im Juni dieses Jahres klärte das Gericht, dass ein weiterer Schritt in Richtung Europa die demokratische Legitimation gefährde, wenn der Bundestag in seinen originären Kompetenzen hintergangen werde.

Ob also eine europäische Wirtschaftsregierung, wie sie derzeit von vielen eingefordert wird, demokratisch legitimiert wäre, darf getrost bezweifelt werden. Hier klinkt sich die unter anderem von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble angestoßene Debatte über weitere Schritte im europäischen Integrationsprozess ein. Die Möglichkeit einer nationalen Volksabstimmung über Art. 29 GG bei einer Neugliederung des Bundesgebiets wäre ein Weg, der Aushöhlung demokratischer Verfahren auf plebiszitärem Weg Einhalt zu gebieten.

Ähnliche Debatten finden wir, wie in Frankreich, auch in anderen europäischen Ländern, die noch nicht über Referenden für den Fall einer weiteren Kompetenzübertragung an die EU verfügen.

Vorschläge für "mehr Demokratie" auf der EU-Ebene

Auf supranationaler Ebene läge nach den bislang vorliegenden Vorschlägen zu einer Reform der Institutionen, nennen wir sie die Variante Herman Van Rompuy (oder auch Variante Barroso, Viviane Reding, Angela Merkel, Schäuble und etlicher anderer), die Lösung in einem Umbau und einer Stärkung des institutionellen Gerüstes, allen voran des direkt legitimierten Europäischen Parlaments mit Initiativrecht und Anbau einer zweiten Kammer, die dann von den indirekt legitimierten Vertretern der Mitgliedsstaaten zu bewohnen wäre.

Da aber selbst bei einer solchen Ausweitung der Wahlfunktion das Parlament und gegebenenfalls der Rat, nicht aber die Kommission in ihren Entscheidungen beeinflusst werden, steht zur Debatte, die Mitglieder der Kommission durch die Mehrheiten im Europäischen Parlament zu bestimmen und den Kommissionspräsidenten durch Parlamentswahl zu legitimieren.

Diskutiert wird ebenfalls der Ausbau der Kommission zu einer regelrechten europäischen Regierung, die der Kommissionspräsident aus nationalen, demokratisch legitimierten Listen zusammenstellen kann. "Das sind", kommentiert Thomas Kirchner von der Süddeutschen Zeitung, "Ideen von größter Tragweite, und es erstaunt, mit welch scheinbarer Selbstverständlichkeit, ja Leichtigkeit sie ins Spiel gebracht werden. Als wären sie nach all den Nothilfen und Rettungsschirmen nur ein weiteres Mittel der Krisenbekämpfung. In Wahrheit geht es um nicht weniger als eine Revolution.“

Wie eine Revolution anzetteln?

Doch wie ist eine solche Revolution anzuzetteln und von wem? Ein mögliches Szenario bestünde in einer neuerlichen Einberufung eines Verfassungskonvents, der in Form einer gewählten verfassunggebenden Versammlung dann den Weg dafür ebnen würde, aus den Mitgliedsstaaten mehr Kompetenzen nach Brüssel zu übertragen.

Ähnlich wie ein gesamteuropäischer Verfassungskonvent könnte dann parallel oder nacheinander eine nationale Versammlung in der Art einer Bundesversammlung auch eine neue deutsche Handlungsbasis schaffen. Nur: Wer getraute sich angesichts der Krise, dafür die politische Führung zu übernehmen? Auf welche Grundlage stieße eine solche "Revolution" bei den europäischen Bürgern? Schließlich haben wir soeben daran erinnert, dass selbst Jahre vor der Krise mit Europa kein Staat zu machen war.

3. Welches Europa?

Wenn der Philosoph Jürgen Habermas fordert, die überfällige Kontroverse über Sinn und Zweck einer – aus meiner Sicht nicht notwendigerweise! – stärker supranationalen EU, ja, eines neuen Verfassungsprozesses in der breiten Öffentlichkeit auszutragen, dann ist die gerade jetzt entbrannte Debatte über und um eine stärkere Demokratisierung ein gutes Zeichen, ein Zeichen lebendiger politische Kultur und einer (Wieder-)Aneignung von Politik.

Gerade im Protest gegen den Umgang mit der Krise wird deutlich, wie vehement viele Bürger in den am meisten betroffenen Staaten "mehr Demokratie" einfordern. Eine beredte Sprache sprechen Plakate wie "Democracia real ya" ("Echte Demokratie jetzt"), gesehen an der Madrider Puerta del Sol. Mit einem solchen partizipativen, einem normativ-idealtypischen Konzept von Demokratie wird gefordert, dass sich Politik nicht primär oder zumindest nicht allein um effizientes Verwaltungshandeln drehen soll, sondern um Rechte, um Ideen und Werte.

Allmählich entsteht eine europäische Öffentlichkeit

Wenn in allen Mitgliedsstaaten über dieselben Themen, nämlich über die Zukunft des Euro, der Euro-Zone, der Europäischen Union, über die Zukunft der Demokratie debattiert wird, dann entsteht womöglich allmählich eine europäische Öffentlichkeit, die bislang erst rudimentär vorhanden ist.

Diese kann mit der Zeit wachsen, sich transnational vernetzen, miteinander debattieren. Sie ist sicherlich aufgefordert zu debattieren, wo genau sie "mehr" und wo sie "weniger" Europa will, wer also eine für uns alle verbindliche Allokation von Werten vornehmen soll und womöglich für wie lange.

Wenn es aber um (Teilhabe-)Rechte, um Ideen und Werte gehen soll, dann haben wir auch darüber zu debattieren, für welche Werte und für welche Inhalte dies den gelten soll. Hier liegt das Gelegenheitsfenster, der Debatte eine neue, eine weitere Richtung zu geben. Demokratie ist ganz zweifellos ein Wert der Europäischen Union. Sozialer Wohlstand und Gerechtigkeit sind es auch. Erinnern wir uns daran!


Links zum Thema, ausgewählt von der Autorin Petra Bendel:

Bonse, Eric 2012: „Das letzte Wort in der EU haben die Finanzmärkte“, Cicero online, 6. Juli 2012, http://www.cicero.de/weltbuehne/eu-krise-das-letzte-wort-haben-die-finanzmaerkte/51146, zuletzt: 25.07.2012.

Brantner, Franziska 2012: Weniger kann mehr sein, Böll-Stiftung – Dossier über Europas Zukunft, 26. Juni, www.boell.de/weltweit/europanordamerika/europa-nordamerika-weniger-kann-mehr-sein-14968.html, zuletzt: 24.07.2012.

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Voßkuhle, Andreas 2012: Über die Demokratie in Europa, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 2012, 23.3.2012, Schuldenkrise und Demokratie in Europa, www.bpb.de/apuz/12601/ueber-die-demokratie-in-europa, zuletzt: 20.07.2012.

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