Weniger Abgeordnete – aber wie soll es gehen?

Die deutsche Legislative soll in Zukunft mit weniger Abgeordneten funktionieren. [FELIPE TRUEBA/EPA]

Dies ist ein Artikel von EURACTIVs Medienpartner Der Tagesspiegel.

Das Parlament soll wieder kleiner werden. Doch vor allem die Koalitionsfraktionen tun sich schwer damit. Ein Überblick zum Stand der Reform.

Infratest dimap 848. Insa 807. Emnid 848. Forsa 784. Forschungsgruppe Wahlen 814. So viele Sitze hätte ein neuer Bundestag je nach Umfrage, wäre am Sonntag schon Wahl gewesen – abzulesen im Online-Tool „mandatsrechner.de“. Die Zahlen, die sich aus den Umfragen der verschiedenen Institute im Januar ergeben, schaffen zusätzlichen Handlungsdruck für die Fraktionen. Denn viel Zeit bleibt nicht mehr, um das Wahlrecht noch zu rechtzeitig ändern, damit solche Mega-Größen vermieden werden können. Ein Gesetzgebungsverfahren dauert Wochen, soll es einigermaßen regulär sein. Käme noch ein Neuzuschnitt der Wahlkreise hinzu, würde es noch ambitionierter. Im März oder April beginnen jedoch die ersten Vorbereitungen für die nächste reguläre Wahl im Herbst 2021. Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) erwartet, dass die Fraktionen noch vor Ende Januar Ergebnisse vorlegen.

Warum ist der Bundestag so groß?

Aktuell sitzen 709 Abgeordnete im großen Rund, das sind 111 mehr als die gesetzliche Mindestzahl von 598. Diese wurde vor zwei Jahrzehnten festgelegt, weil man darin eine arbeitsfähige Größe sah. Zuvor waren es seit der Einheit 656 Mandate gewesen. Wegen Überhang- und Ausgleichsmandaten wuchs der Bundestag zuletzt aber immer stärker. Das ist leicht zu erklären, denn das bestehende Wahlrecht besitzt einen Vergrößerungsautomatismus ohne jede Deckelung. Der Grund ist die Garantie des Direktmandats für Wahlkreissieger, die nach Mehrheitswahl bestimmt werden. Das Parteienverhältnis im Parlament wird dagegen per Zweitstimme nach Verhältniswahl ermittelt. Wenn nun Parteien mehr Direktmandate gewinnen, als ihnen nach dem Parteienproporz an Sitzen zusteht, dann entstehen die Überhänge – die durch zusätzliche Mandate ausgeglichen werden müssen. Mit der Ausfächerung des Parteiensystems – im Bundestag sind derzeit sieben Parteien in sechs Fraktionen vertreten – ist das Problem größer geworden, weil ja schon mit recht geringen Werten um die 30 Prozent und darunter Direktmandate möglich sind. Dass 2017 vor allem die Union Wahlkreissieger stellte (insgesamt in 231 Wahlkreisen), die SPD deutlich weniger als früher und die anderen Parteien kaum, verschärft die Sache noch. 46 Überhangmandate gab es 2017, den Ausgleichsbedarf lösten die 36 Überhänge der CDU aus. Das Ergebnis waren 65 Ausgleichsmandate. Hätten die sieben Überhänge der CSU den Ausgleich bewirkt, wäre man bei einer ähnlich hohen Bundestagsgröße gelandet – ein Sonderproblem. Die drei Überhangmandate der SPD waren dagegen unproblematisch.

Wohin tendiert die Reformdebatte?

Lösungsmöglichkeiten gäbe es einige, aber die Bundestagsfraktionen haben noch nicht zusammengefunden. Insbesondere die Union tut sich schwer, hat sie doch sehr viele Direktmandate – bei denen man, direkt oder indirekt, ansetzen müsste. Eine Arbeitsgruppe aller Parteien um Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) suchte nach einem Kompromiss, aber ging im April vorigen Jahres ergebnislos auseinander. Seither sind die Fraktionsführungen an der Arbeit. Lange schien es so, also ob eine Rückkehr zur arbeitsfähigen Größe das Ziel sei. Schließlich sei es kein Pluspunkt, wenn der Wirtschaftsausschuss des Bundestags (49 Mitglieder) fast so groß sei wie der ganze saarländische Landtag (51 Abgeordnete), wie ein MdB einmal unkte. Seit einiger Zeit hat sich jedoch eine andere Sprachregelung in die Äußerungen vieler Bundestagspolitiker eingeschlichen: Man müsse verhindern, dass das Parlament noch größer werde als jetzt. Vor allem in den Koalitionsfraktionen wird so argumentiert. Bundestagsvizepräsident Thomas Oppermann (SPD) hat schon vor dem Jahreswechsel die gebremsten Ambitionen deutlich gemacht: „Wir brauchen auf jeden Fall eine Regelung, die ein weiteres Wachstum des Bundestags ausschließt und die schrittweise dazu führt, dass das Parlament wieder zu seiner gesetzlich vorgeschriebenen Größe zurückkehrt.“ Eine schrittweise Herangehensweise hat auch Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) vorgeschlagen. Es geht also erst einmal darum, zur nächsten Wahl die Größe irgendwie unter 700 Mandaten zu halten.

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Wozu raten FDP, Linke und Grüne?

Der Entwurf von FDP, Linken und Grünen vom Herbst sieht vor, die Zahl der Wahlkreise auf 250 zu verringern, was zu weniger Direktmandaten führt. Damit allein aber die ist die Normalgröße von 598 Sitzen nicht sicher zu erreichen, dafür müssten nochmals 50 Wahlkreise abgeschafft werden. Zu viel, jedenfalls im ersten Schritt. Daher wird die Mindestgröße auf 630 Sitze angehoben, um der Entstehung von Überhangsituationen entgegenzuwirken. Durch eine Vereinfachung bei der Mandatszuteilung gelingt eine weitere Dämpfung von Überhängen – allerdings auf Kosten der Landeslistenmandate der Partei, die Überhänge hat. Das könnte in der aktuellen Konstellation dazu führen, dass die CDU in zwei oder drei Ländern (Hamburg, Bremen, eventuell Brandenburg) gar keine Abgeordneten mehr hätte. Insgesamt garantiert diese Lösung nicht, dass man bei deutlich weniger als 700 Sitzen landet – sie macht das nur wahrscheinlicher.

Was will die SPD?

Das ist immer noch unklar. Ein Teil der SPD-Fraktion um Oppermann neigt dazu, das Drei-Fraktionen-Modell zu übernehmen. Nach dem Motto: Besser das als gar nichts. Ein anderer Teil ist jedoch gegen die Reduzierung der Wahlkreiszahl. Eine Rolle spielt auch die Rücksicht auf die Koalitionspartner: Sich gegen CDU und CSU zu entscheiden, würde das Regierungsbündnis belasten.

Was schlägt die CSU vor?

Das Drei-Fraktionen-Modell lehnt die Union bisher ab. Die CSU hat zuletzt einen Vorschlag gemacht, der an der Wahlkreiszahl sowie am Wahl- und Zuteilungsverfahren praktisch nichts ändert, aber eine Obergrenze einführt – mehr oder weniger nahe an 700 Mandaten. Wären es 690 Sitze und das Wahlergebnis läge darüber, sollen die überschüssigen Sitze (aktuell wären das also 19) proportional auf die Parteien verteilt und von deren Sitzzahl wieder abgezogen werden. Da es bei der Direktmandatsgarantie bleibt, könnte das der CSU nutzen, wenn sie Überhänge hat – denn es gibt dann bei ihr nichts abzuziehen (oder es geht im Zweifelsfall auf Kosten der CDU, wenn innerhalb der Fraktion abgezogen wird).

Wohin steuert die CDU?

In der CDU wiederum, addiert man Andeutungen aus der Partei- und Fraktionsführung, scheint man derzeit auf ein ähnliches Modell aus zu sein, wie es Bundestagspräsident Schäuble schon vor einem Dreivierteljahr vorgeschlagen hat, ohne dafür große Zustimmung quer durch die Fraktionen zu bekommen. Demnach würde die Zahl der Wahlkreise nur moderat verringert, auf 270 etwa, die Vereinfachung der Sitzzuteilung aus dem Drei-Fraktionen-Vorschlag würde übernommen, allerdings ergänzt um eine Landeslistengarantie, damit alle Länder vertreten wären, und es würden nicht alle Überhänge ausgeglichen.

Dabei wird auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2012 verwiesen, in dem bis zu 15 unausgeglichene Überhänge als tolerabel bezeichnet wurden. Allerdings nur beiläufig, in einem „obiter dictum“, wie Juristen das nennen. Nicht ausgeglichene Überhänge würden allerdings den Parteienproporz verzerren – die Oppositionsparteien weisen das Ansinnen daher zurück, auch aus der SPD ist keine Zustimmung zu hören.

Der Politikwissenschaftler Robert Vehrkamp von der Bertelsmann-Stiftung argumentiert, dass die Wahlrechtsreform von 2013 die Karlsruher Überlegung ohnehin hinfällig gemacht habe. Mit dem Vollausgleich von Überhängen sei „die Systemeigenschaft unseres Wahlrechts als Verhältniswahlrecht noch einmal massiv gestärkt“ worden. „Das würde mit großer Wahrscheinlichkeit auch eine erneute Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Überhangmandaten nicht unberührt lassen“, sagte er dem Tagesspiegel. Sich auf die beiläufige Gerichtsäußerung von 2012 zu verlassen, ist aus seiner Sicht verfassungsrechtlich ein Risiko.

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Kann man Überhänge kappen?

Vehrkamp gehört, wie der renommierte Staatsrechtler Hans Meyer, zu den Verfechtern einer anderen Lösung: die Nichtzuteilung von Direktmandaten im Fall von Überhängen. Er spricht von „qualifizierter Mehrheitsregel“ – Direktmandate müssten stets durch Zweitstimmen gedeckt sein. Letztlich läuft das auf eine Kappung hinaus, bei der üblicherweise die Wahlkreissieger mit den schwächsten Erststimmenergebnissen das Mandat nicht bekommen. Es würde dann automatisch an die zweitplatzierten Bewerber fallen. Damit verhindert Vehrkamp einen Nachteil der Kappungslösung: Sie kann zu „verwaisten“ Wahlkreisen führen, also ohne Abgeordnete. führt zu Eine Kappungslösung haben die Grünen vor einigen Jahren erwogen, dann aber Abstand davon genommen. Die Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen, Britta Haßelmann, äußerte nun aber Sympathie für den Vehrkamp-Vorschlag. Ein Kappungsmodell favorisiert auch die AfD und beruft sich dabei auf Meyer. Einen Gesetzentwurf dazu legte sie aber nicht vor.

Umstritten ist, ob Kappungsmodelle verfassungskonform sind. Denn es findet ja in den Wahlkreisen weiterhin Mehrheitswahl statt, und die Nichtzuerkennung eines eigentlich garantierten Direktmandats könnte das Gebot der Unmittelbarkeit der Wahl verletzen.

Hinzu kommt, dass mögliche „Kappungskandidaten“ vor der Wahl erkennbar sind – denn in der Verbindung von Umfragedaten und Erfahrungswerten aus früheren Wahlen lässt sich schnell eingrenzen, wo die schwachen Direktmandatsgewinner einer Partei mutmaßlich antreten. Das verändert den Wahlkampf in diesen Wahlkreisen natürlich, weil deren Gegner mit der möglichen Chancenlosigkeit dieser Bewerber Wahlkampf machen könnten. In CDU und CSU wird die Kappung bisher abgelehnt.

Gibt es einen weiteren Weg?

Ein dritter Weg ist im Bundestag diskutiert worden und wird im Drei-Fraktionen-Entwurf als mögliche Alternativlösung angedeutet: ein Modell, das ohne Mehrheitswahl samt Direktmandatsgarantie auskommt und stattdessen mit einer Reihung der Erstimmenergebnisse arbeitet. Der Politologe Joachim Behnke von der Zeppelin-Universität in Friedrichshafen, einer der Vertreter dieses Ansatzes, spricht auch von „Rangplatzorientiertung“. Die Erststimmenreihung gibt es schon im baden-württembergischen Wahlrecht. Das kennt keine Landeslisten, neben den direkt gewählten Abgeordneten ziehen jene Bewerber in den Landtag ein, die in den Wahlkreisen nach Prozentergebnissen am besten abschnitten. So entsteht am Wahlabend sozusagen eine Wahlkreisliste, und zwar bei allen Parteien.

Neben Behnkes Vorschlag, das näher am Kappungsmodell ist, in dem fast alle Bundestagssitze über diese Reihung besetzt würden und nur kleine Bundeslisten vorgesehen sind, gibt es auch das Zwei-Listen-Modell (vom Autor dieses Beitrags vor drei Jahren im Tagesspiegel erstmals vorgestellt). Es sieht vor, jeweils etwa die Hälfte der Mandate per Erstimmenreihung (eben mittels einer Wahlkreisbestenliste, die sich in jeder Partei aus den Wahlkreisergebnissen ihrer Kandidaten ergibt) und über eine Landesliste zu vergeben. Das vergrößert die Möglichkeit, auch nicht direkt kandidierende Bewerber aufzustellen, und verhindert, dass in der Regel jene Kandidaten das Nachsehen haben, die in Wahlkreisen antreten, in denen ihre Partei schwächer ist. Sie haben die Chance, sich übereinen guten Landeslistenplatz zu qualifizieren.

In beiden Modellen geht es nicht mehr darum, wer den Wahlkreis gewinnt, sondern für alle Bewerber darum, möglichst viele Stimmen zu sammeln. Das bedeutet, dass damit alle Parteien quasi Direktmandate hätten, wenn auch anderer Art als heute. Beide Vorschläge garantieren, wie auch das Kappungsmodell, eine feste Größe von 598 Mandaten und den Parteienproporz. Die Zahl der Wahlkreise müsste nicht verringert werden.

Der Nachteil bei Erstimmenreihung: Es käme immer wieder dazu, dass einige Wahlkreise – ein bis zwei Dutzend – ganz ohne Vertreter dastünden. Laut Behnke ließe sich das durch eine nachträgliche Gewichtung korrigieren, andererseits könnten solche „verwaisten“ Wahlkreise auch aus den Nachbarwahlkreisen betreut werden.

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