Im gegenwärtigen Krisenmanagement dominieren die Regierungen das Geschehen. Dennoch haben nationale Parlamente Möglichkeiten der Einflussnahme – nutzen sie aber sehr unterschiedlich. Ein ÖGfE-Policy Brief von Oliver Höing und Christine Neuhold.
Die gegenwärtige Eurokrise wird in der öffentlichen Debatte oft als eine Finanz- und Schuldenkrise dargestellt. Es geht dabei leicht unter, dass die Krise ihre tiefergehenden Ursachen vor allen Dingen in einer unzureichenden Effektivität und Legitimation europäischer Institutionen hat. Effektivität und Legitimation stehen dabei in einem deutlichen Spannungsverhältnis zueinander.
Europäische Institutionen sind auch heute noch, trotz aller Reformbemühungen, nicht in der Lage, effektiv auf übermäßige Haushaltsdefizite in EU Mitgliedsstaaten zu reagieren. Auch verfügen sie über keine ausreichende demokratische Legitimation, um umfangreiche finanzielle Hilfen für kriselnde Mitgliedstaaten bereitzustellen.
Die Europäische Union bleibt ein Verbund von Staaten, der sich größtenteils aus den Beiträgen seiner Mitglieder finanziert und über keine eigenen finanziellen Ressourcen verfügt. Somit musste das Krisenmanagement von Anfang an zwischen souveränen Nationalstaaten koordiniert werden.
Die "Vergipfelung" der Krisenpolitik
Die Folge ist, wie der Präsident des Europäischen Parlamentes, Martin Schulz, es ausdrückt, eine "Vergipfelung" der Krisenpolitik, welche demokratische Institutionen auf nationaler und europäischer Ebene sehr leicht umgeht.
Obwohl einige Parlamente, wie beispielsweise der österreichische Nationalrat, in Sitzungen des EU-Hauptausschusses die Gipfeltreffen regelmäßig vorbereiten und teilweise Handlungsempfehlungen für ihre Regierungen aussprechen, ist deren Einfluss faktisch sehr begrenzt.
Das "demokratische Defizit" der Europäischen Union hat sich deshalb seit dem Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrise noch einmal verschärft. Dies ist durchaus paradox, da der als „Vertrag der Parlamente“ gefeierte Lissabonner Vertrag seit 2009 die Rolle der Parlamente in der EU ursprünglich deutlich gestärkt hatte.
Rettungspolitik in der juristischen Grauzone
Vor allen Dingen die Erforderlichkeit einer schnellen Reaktion auf Turbulenzen auf den internationalen Finanzmärkten erschwert eine umfängliche Einbindung nationaler Volksvertretungen. Unter dem Druck der Märkte haben die europäischen Staats- und Regierungschefs seit Ausbruch der Griechenland-Krise 2010 vor allen Dingen auf zahlreichen Gipfeltreffen Maßnahmen verabschiedet, die von ihren Parlamenten später lediglich abgesegnet werden konnten.
Sogenannte Rettungsschirme wie die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) oder aber auch der europäische Fiskalvertrag sind dabei außerhalb des EU Rechtsrahmens etabliert worden.
Die EU ist zunehmend mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass nicht alle Mitgliedsstaaten alle Rettungsmaßnahmen im gleichen Umfang mittragen wollten. So entstehen intergouvernementale Verträge, welche von den Regierungen innerstaatlich wie Außenpolitik behandelt werden – mit der Konsequenz, dass Parlamente mit erheblich schwächeren Beteiligungsrechten ausgestattet sind, da Außenpolitik klassischerweise immer noch eine Domäne der Exekutiven darstellt.
Möglichkeiten zur Einflussnahme
Man muss sich jedoch vor Augen halten, dass EU-Rettungsschirme oder der Fiskalvertrag nicht nur einmalig auf europäischen Gipfeln beschlossen und anschließend einmalig von nationalen Parlamenten ratifiziert werden.
Im Gegenteil: im Rahmen der EU-Rettungsschirme wird sowohl über Rettungspakete für kriselnde Staaten als auch über einzelne finanziellen Tranchen aus eben diesen Rettungspaketen regelmäßig politisch entschieden.
Auch ermöglicht der Fiskalvertrag den nationalen Parlamenten fortan gemeinsam mit dem Europäischen Parlament über die künftige Haushaltspolitik in Europa zu diskutieren (Fiskalvertrag, Art. 13). Und auch das Europäische Semester – ein jährlich wiederkehrender Zyklus zur besseren Koordination der Haushaltspolitiken der Mitgliedsstaaten – erlaubt es nationalen Parlamenten frühzeitig auf die Gestaltung ihrer nationalen Haushaltsentwürfe Einfluss zu nehmen.
Die Ausgestaltung dieser Beteiligungsmöglichkeiten zeigt jedoch eine erhebliche Varianz in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Während der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages – insbesondere auch aufgrund entsprechender Urteile des Bundesverfassungsgerichtes – für jede Tranche eines Rettungspaktes seine Zustimmung geben muss, sind einige Parlamente nicht einmal in die Entscheidung über ein Rettungspaket eingebunden.
In den meisten Fällen, so auch in Österreich, sind Regierungen lediglich verpflichtet, das Parlament regelmäßig über Aktivitäten innerhalb des Rettungsschirmes zu unterrichten.
Darüber hinaus erfordert die gemeinsame Diskussion über die künftige Haushaltspolitik in Europa, wie es der Fiskalvertrag vorsieht, ein erhebliches Maß an interparlamentarischer Kooperation. Dieses verhältnismäßig neue Instrument der Einflussnahme nationaler Parlamente hängt allerdings stark von den finanziellen und zeitlichen Ressourcen der einzelnen Parlamentarier ab und wird bisher auch unterschiedlich stark genutzt.
Darüber hinaus betrachten viele Parlamente das Europäische Semester als einen eher administrativen Vorgang. Nur wenige Kammern ziehen bisher in Betracht, ihre parlamentarischen Beratungsverfahren zu ändern, um bereits im Vorfeld Einfluss auf die Ausgestaltung ihrer Haushaltsentwürfe zu nehmen.
Festzuhalten bleibt deshalb, dass Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die europäische Wirtschafts- und Finanzpolitik von nationalen Parlamenten bisher sehr unterschiedlich genutzt werden.
Hauptaufgaben von nationalen Parlamenten
Unabhängig von der Nutzung formaler Einflussmöglichkeiten kommt nationalen Parlamenten eine allerdings noch viel entscheidender Rolle zu: primär nationale Parlamente können die gegenwärtige EU Krisenpolitik öffentlich diskutieren und den Wählern erklären.
Nur dies erlaubt es den Bürgern, sich ein ausgewogenes Bild über die Arbeit der Parlamentarier zu machen und mit diesem Wissen Wahlentscheidungen zu treffen.
Auch wenn zu Recht beklagt wird, dass die Rolle nationaler Parlamente im gegenwärtigen Krisenmanagement marginalisiert wurde, können nationale Parlamente sehr wohl auf die langfristigen Linien der Europapolitik Einfluss nehmen.
Sie mögen in Krisenzeiten ihren Regierungen häufig die Letztentscheidung über konkrete Krisenmaßnahmen anvertrauen müssen. Sie sind jedoch das einzige Bindeglied zwischen Wählern und Regierung, welches die europäische Rettungspolitik transparent und damit auch ein Stück weit demokratischer machen kann.
Die Autoren
Oliver Höing ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean Monnet Lehrstuhl der Universität zu Köln. Seit 2010 promoviert der Politikwissenschaftler zum Thema "Nationale Parlamente in der Finanz- und Wirtschaftskrise".
Dr. Christine Neuhold ist Associate Professor of European Governance (Europäisches Regieren) an der Universität Maastricht. Sie ist Direktorin des Forschungs-Masters für Europäische Studien und Koordinatorin eines internationalen Netzwerkes zur inter-institutionellen Kooperation.
Link
EURACTIV.de bringt diesen Beitrag gekürzt. In voller Länge finden Sie den englischsprachigen Originalartikel mit dem Titel "National parliaments in the financial crisis / Between opportunity structures and action-constraints" hier.