EU-Instrumente gegen Machtmissbrauch in Mitgliedsländern

Ungarns Regierungschef Viktor Orbán ist im Parlament knapp mit einem Gesetz gegen die Flüchtlingsquote der Europäischen Union gescheitert. Foto: dpa

Interview mit Arnaud Van Waeyenberge (ULB)Wenn EU-Länder rechtsstaatlich fragwürdige Gesetze verabschieden, hat die EU gewisse Druckmittel, um europäische Werte durchzusetzen. Das Beispiel Ungarn zeigt aber, dass die Wirkung der EU-Instrumente begrenzt ist. Der belgische Europarechtsexperte Arnaud Van Waeyenberge erläutert im Gespräch mit EURACTIV.de die Bandbreite möglicher EU-Sanktionen.

Zur Person

" /Arnaud Van Waeyenberge ist stellvertretender Direkter des Centre Perelman de philosophie du droit an der Université libre de Bruxelles (ULB) in Belgien. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen unter anderem das Europa?ische Verfassungsrecht und die Europäische Governance. Van Waeyenberge ist zudem Vizepräsident der "Association internationale de méthodologie juridique" (AIMJ).
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EURACTIV.de: Der ungarische Premierminister Viktor Orbán hat mit Fidesz seit mehr als zwei Jahren die absolute Mehrheit. Viele ihrer Gesetzesänderungen wurden heftig kritisiert. Orbán wird vorgeworfen, die Demokratie in Ungarn zu untergraben. Wie kann die EU eingreifen und sich in die nationale Politik Ungarns einmischen?

WAEYENBERGE: Das ist für die EU ein heikles Thema. Es steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der alten Spannung zwischen der Souveränität der Mitgliedstaaten und dem europäischen Projekt. Zweifellos ist Ungarn das beste Beispiel für einen Staat mit einem "double discours", einer gewissen Doppelzüngigkeit: Einerseits versichert Orbán dem Europäischen Parlament, dass er die EU und die europäischen Werte unterstützt. Wenn er sich seinen ungarischen Wählern zuwendet, zeigt er sich dagegen klar nationalistisch und pro-ungarisch. Da ist keine Rede mehr von der europäischen Dimension und den entsprechenden Werten. Die EU muss also reagieren. Aber sie stößt auf Schwierigkeiten hinsichtlich ihres Handlungsspielraumes, da jeder Staat insbesondere in Verfassungsdingen empfindlich reagiert. Diese Spannung hat, wegen dem Vorrang des EU-Rechts, auch schon mehrmals zu Streitigkeiten mit den Verfassungsgerichten in Deutschland, Frankreich, Dänemark usw. geführt. Aus diesen Erfahrungen heraus hat die EU Ungarn gegenüber zunächst eine abwartende Haltung eingenommen, beginnt aber nach und nach, von ihren juristischen und politischen Instrumenten Gebrauch zu machen.

EURACTIV.de:
Welche Instrumente sind das?

WAEYENBERGE: Ich würde sagen, es gibt drei. Zunächst der rein politische Weg. Das Parlament kann zum Beispiel Empfehlungen aussprechen und um Stellungnahmen und weitere Erklärungen bitten. In Zusammenhang mit Ungarn hat es diese Möglichkeit genutzt und Orbán musste sich erklären.

Wahlkampfhilfe anstatt Zwangsmittel

EURACTIV.de: Wie effektiv ist dieses Instrument?

WAEYENBERGE: Nicht so sehr, da Orbán eben diesen "double discours" hat und dem Parlament gegenüber behauptet, es müsse sich keine Sorgen machen. Die Schwierigkeit besteht darin, dass das Parlament Ungarn nicht zwingen kann, seine Politik zu ändern. Es kann nur Empfehlungen aussprechen oder politischen Druck ausüben. Außerdem scheint sich Orbán von den parlamentarischen Attacken nicht besonders beeindrucken zu lassen.

EURACTIV.de: Sollte man den Handlungsspielraum des Parlaments erweitern?

WAEYENBERGE: Ich denke, dass sich die Kritik des Parlaments in diesem Fall sogar zu Orbáns Gunsten auswirkt. Er greift sie auf, wenn er nach Budapest geht und sagt "seht ihr, ich habe Europa widerstanden und unsere Souveränität verteidigt". Je mehr Druck ihm das Parlament macht, desto mehr kann er eben diesen als Argument im Wahlkampf nutzen. Und die Ungarn halten seine Taten für mutig und den ungarischen Interessen zuträglich. Von daher bin ich nicht überzeugt davon, dass das Parlament der Flexibilisierung der Politik von Orbán in diesem Fall besonders förderlich ist.

Vertragsverletzungsverfahren

EURACTIV.de: Welche Alternativen gibt es? Sie haben vorhin von drei Instrumenten gesprochen.

WAEYENBERGE: Ja, es gibt zwei weitere Wege. Das eine ist ein klassisches Instrument, das sich bei genau identifizierbaren Problemen eignet: das Vertragsverletzungsverfahren. Als Hüterin über die Verträge überprüft die Kommission, ob das Unionsrecht in den verschiedenen Mitgliedstaaten ordnungsgemäß angewendet wird. Sie erstellt Berichte und holt von den verschiedenen nationalen Verwaltungen zusätzliche Informationen ein, um die Konformität der nationalen Gesetzgebung mit dem Unionsrecht sicherzustellen. Denn letzteres hat Vorrang vor dem nationalen Recht. Tritt bei der Anwendung des Unionsrechts ein Problem auf, fordert die Kommission den Staat auf, sich dazu zu äußern. Ist sie mit dieser Stellungnahme nicht zufrieden, hat sie die Möglichkeit – ist aber nicht verpflichtet – den Gerichtshof der EU anzurufen, der den Staat verurteilen kann. Man nennt das Vertragsverletzungsklage. Der Gerichtshof kann dann feststellen, ob eine Vertragsverletzung vorliegt oder nicht. In unserem Fall hat die Kommission von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und drei Probleme identifiziert, Stellungnahmen eingefordert und daraufhin mit Ungarn verhandelt, um die Situation zu verbessern. Zu den drei Punkten, die die Aufmerksamkeit der Kommission erregt haben, zählen das Gesetz über den Datenschutz, die ungarische Zentralbank und der verfrühte Ruhestand der Richter ab 62 statt 70 Jahren.

Klagen vor dem Gerichtshof


EURACTIV.de: Wie geht die EU weiter vor, nachdem die ungarische Regierung nur in einem der drei Punkte auf sie zugegangen ist?

WAEYENBERGE: Ungarn hat entschieden, das Zentralbankgesetz der europäischen Gesetzgebung entsprechend zu verändern. Da es sich bei den anderen beiden Punkten nicht kooperationswillig gezeigt hat, hat die Kommission den Gerichtshof angerufen. Wir warten gespannt auf dessen Urteil.

EURACTIV.de: Mit welchen Sanktionen müsste Ungarn rechnen?

WAEYENBERGE: Es gibt dreierlei. Erstens, wenn ein Gesetzesverstoß vorliegt, stellt der Gerichtshof eine Vertragsverletzung fest. Dessen Urteil würde dann Maßnahmen beinhalten, die Ungarn ergreifen muss, um diese zu beheben. Außerdem kann die Sache zusätzlich auf eine finanzielle Sanktion hinauslaufen. Und der Gerichtshof kann, unabhängig oder zusätzlich zur finanziellen Sanktion, Zwangsgelder verhängen. Diese Maßnahmen machen das Verfahren noch effektiver, da die Verurteilung nicht mehr nur symbolisch ist.

Euractiv.de: Welches politische Gewicht hat das Vertragsverletzungsverfahren?

WAEYENBERGE: Meiner Meinung nach kein besonderes, weil der Gerichtshof alle europäischen Staaten regelmäßig verurteilt. Das Verfahren läuft also Gefahr, relativ unbemerkt zu bleiben. Die finanzielle Sanktion scheint mir aber – gerade zu Zeiten der Haushaltseinsparungen – schon um einiges effektiver zu sein. Anders ist es allerdings mit dem dritten Instrument der EU. Das könnte öffentlich wesentlich mehr Aufmerksamkeit erregen: der berühmte Artikel 7 des EUV.

Artikel 7

EURACTIV.de: Was passiert, wenn er angewendet wird?

WAEYENBERGE: Der Artikel 7 bezieht sich nicht auf einzelne Vertragsverletzungsfälle, die im nationalen, europa?ischen oder internationalen Zuständigkeitsbereich liegen, sondern auf Verstöße größerer Dimension, die ein systematisches Problem darstellen. Mit diesem Artikel werden die Alarmglocken geläutet. Das heißt, der Rat kann feststellen, "dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht". Er hat die nötige Kompetenz, um der ungarischen Regierung zu zeigen, dass eine schwere Verletzung vorliegt, die es umgehend zu beenden gilt. Die Strafe ist in diesem Fall nicht juristisch, sondern rein politisch. Das ist eine Kontrolle a priori. Wenn der Staat dann nichts tut und die schwerwiegende Verletzung bestehen bleibt, erlaubt der Artikel 7 dem Europäischen Rat, unter bestimmten Bedingungen, eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung festzustellen. Wenn er das getan hat, kann der Rat entscheiden, dem Mitgliedstaat bestimmte Rechte zu entziehen. Ungarn könnte so, sollte der Artikel angewendet werden, zum Beispiel seine Stimmrechte im Rat verlieren.

EURACTIV.de:
Ist das wahrscheinlich?

WAEYENBERGE: Schwer zu sagen, da der Artikel in seiner jetzigen Form noch nie angewendet wurde. Eine Affäre mit Österreich unter Haider hatte 2000 ähnlich begonnen, aber die Verfahren sind, nach einer Reform mit Lissabon, nicht wirklich vergleichbar. Obwohl man Parallelen finden kann, was die Art der Verletzung der europäischen Werte angeht. Es gab damals einfach noch keine so klare Vorgehensweise wie heute.

EURACTIV.de: Wie stellt man fest, dass Werte verletzt werden?

WAEYENBERGE: Das ist schwierig, da Werte ein sehr vages Konzept sind. Einige stützen sich trotzdem auf einen inhaltlichen Konsens und der Rat sowie der Europäische Rat leiten ein solches Verfahren nur ein, wenn die Verletzungen der Werte offensichtlich genug ist, jede Diskussion über den genauen Umfang und die Definition wollen sie vermeiden. Die Verletzung muss eindeutig genug sein und ein gewisses Ausmaß annehmen, was in Ungarn mit der Verfassung und einigen neuen Gesetzen meiner Meinung nach der Fall ist.

Strategie dauerhafter Machtkonzentration

EURACTIV.de: Bei welchen Gesetzen sehen Sie eine Gefahr?

WAEYENBERGE: Bei vielen. Hand an die richterliche Gewalt zu legen halte ich zum Beispiel für sehr bedenklich. Das entsprechende Gesetz betrifft über 200 Richter, die plötzlich in den Ruhestand versetzt werden. Ungarn ist ein kleines Land, das ist ein richtiger "big bang".

EURACTIV.de:
Wie will Orbán all die Richter ersetzen?

WAEYENBERGE: Das wird nach und nach passieren. Sie werden auf Lebenszeit ernannt.

EURACTIV.de: Und das gibt Orbán wieder die Freiheit, ihm nahestehende Personen mit den Ämtern zu betrauen?

WAEYENBERGE: Genau. Da sie auf Lebenszeit ernannt werden, kann sich Orbán damit dauerhaft seinen Einfluss auf das juristische System sichern. Er macht etwas sehr Strategisches, das in mehreren Bereichen zu beobachten ist. So hat er auch die Macht, zum Beispiel Direktoren in verschiedenen Verwaltungen oder Schlüsselposten in der Zentralbank zu ernennen, und das auf zwölf Jahre. Selbst wenn Fidesz die nächsten Wahlen verliert, behält die Partei einen bedeutenden Einfluss in der Exekutive und der Judikative. Er wird seine Amtszeit indirekt weiterführen, auch entgegen der Wahlergebnisse. Einzeln betrachtet lassen sich all diese Dinge vielleicht noch erklären, aber zusammengenommen? Alles geht ständig in dieselbe Richtung, alles konzentriert die Macht in Orbáns Händen. Das ist eine wahre Strategie.

Widerspruch zur Demokratieidee

EURACTIV.de: Viktor Orbán handelt Ihrer Ansicht nach also auf undemokratische Art und Weise, sogar in den Bereichen, in denen er nicht gegen Unionsrecht verstößt und obwohl er demokratisch gewählt wird?

WAEYENBERGE: Ja, und ich habe den Eindruck, dass man sich dessen gar nicht wirklich bewusst ist. Es passiert nicht oft in Europa, dass nach und nach eine ganze Verfassung abgeändert wird – dem politischen Programm einer einzigen Partei entsprechend. Während alle anderen Parteien dagegen waren und das gezeigt haben, indem sie entweder im Parlament gegen die Gesetze gestimmt haben oder erst gar nicht zur Abstimmung erschienen sind. Orbáns Praxis steht im Widerspruch zur Demokratieidee, obwohl demokratische Verfahren zur Anwendung kommen. Ja, Fidesz ist vom Volk gewählt. Aber wenn man eine Zwei-Drittel Mehrheit hat, geht damit auch eine besondere Verantwortung einher. Vorsicht ist geboten. Man muss ein Minimum an Konsens suchen, statt Minderheiten zu übergehen und die Institutionen den Interessen einer einzigen Partei entsprechend zu verändern. Auch wenn das nirgends geschrieben steht, ist es dem demokratischen Projekt und der Idee des Rechtsstaates inhärent. Orbán befindet sich in einer dominanten Position, was nicht tragisch ist, das Schlimme ist, dass er sie missbraucht. Er nutzt sie zu sehr und das auf perfide Art und Weise. Seine parlamentarische Mehrheit ist eigentlich gar keine, weil er der unumstrittene Chef ist. Was die Verfassung betrifft, bin ich auf einen sehr interessanten Punkt gestoßen: Offenbar heißt die Präambel der "Verfassung" jetzt "nationales Glaubensbekenntnis", was sich klar auf die Nation und das Christentum bezieht. Und der Begriff "Ungarische Republik" ist zugunsten von "Ungarn" verschwunden. Hier wird auf das Große Ungarn und die ungarischen Minderheiten außerhalb des Landes angespielt. Man mag das total nebensächlich finden, aber es steckt eine politische Idee dahinter.

EURACTIV.de: Ist die EU sich dessen bewusst?

WAEYENBERGE: Sicherlich, aber das Thema ist politisch sehr heikel, weil es den wertvollsten Teil der Souveränität berührt, die Verfassung. Und man sollte im Hinterkopf behalten, dass diese Leute demokratisch gewählt worden und nicht etwa durch Gewalt oder einen Putsch an die Macht gekommen sind. Es ist wirklich unangenehm, dem Wahlergebnis zu widersprechen. Problematisch ist, dass die Bevölkerung sich der Situation nicht bewusst zu sein scheint. Ich denke, dass der Aufstand vor allem von den Ungarn selbst kommen muss, mit den europäischen Institutionen als Unterstützung. Man kann den ungarischen Bürgern nur empfehlen, mittels eines Vorabentscheidungsersuchens Druck auf die ungarischen Institutionen auszuüben. Aber ein Aufstand der Ungarn bedingt wiederum freie Medien, die mit dem Mediengesetz auch nicht selbstverständlich sind.

EURACTIV.de:
Was könnte die EU tun, um die Pressefreiheit zu garantieren und so zumindest dazu beizutragen, dass sich die Bevölkerung der Situation bewusst wird?

WAEYENBERGE: Es gibt zwei Möglichkeiten. Wenn die ungarische Gesetzgebung dem Unionsrecht widerspricht, stehen ihr alle Instrumente zur Verfügung, über die wir eben angesprochen haben. Ansonsten kann die Kommission auch immer die atypischen Instrumente anwenden, also Empfehlungen, Leitlinien, Stellungnahmen, um politischen Druck zu erzeugen. Oder, wenn sie wirklich strategisch handelt, dann kann die Kommission eine neue Richtlinie vorschlagen, die noch klarer alle Rechten und Pflichten eines Mitgliedstaates gegenüber den Medien festlegt. Der Prozess ist langwierig, aber möglich.

Das Interview führte Daniela Heimpel auf Französisch. Übersetzung: Daniela Heimpel.

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