Instrumentalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe?

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Die EU-Kommission veröffentlichte ihre Vorschläge zur Modernisierung des europäischen Markts für öffentliche Aufträge in einem so genannten Grünbuch. Darin stellt EU-Binnenmarktkommissar Barnier seine Vorstellungen zur Novellierung der Vergaberegeln im öf

CEP-AnalyseDie EU-Kommission will Instrumentarien und Methoden des öffentlichen Auftragswesens reformieren, um die Vergabeverfahren besser zu gestalten und öffentliche Gelder effizienter einzusetzen. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Der Ermessensspielraum öffentlicher Auftraggeber darf nicht so groß werden, dass diese sachfremde Ziele verfolgen können.

Die Autoren

Dr. Jessica Koch und Matthias Kullas sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die öffentliche Nachfrage nach Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträgen wird durch die Vergabe öffentlicher Aufträge ("Beschaffung") gedeckt. Auf die öffentliche Auftragsvergabe entfallen laut Kommission etwa 17 Prozent des EU-BIP.

Die EU-Vergabevorschriften verpflichten öffentliche Auftraggeber ab einem bestimmten Vergabevolumen, dessen Höhe vom jeweiligen Sektor abhängt, zu europaweiten Vergabeverfahren. Dies soll transparente, diskriminierungsfreie und auf Wettbewerb ausgerichtete Abläufe gewährleisten. Die zentralen EU-Vergabevorschriften sind: die Richtlinie zur Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge und die Richtlinie zur Koordinierung der Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung und der Postdienste.

Die Kommission will "vorhandene Instrumentarien und Methoden" reformieren, um öffentliche Gelder effizienter einzusetzen, mit der Auftragsvergabe "politische Ziele", insbesondere die Innovationsförderung, durchzusetzen, die grenzüberschreitende Beteiligung an EU-weit durchgeführten Vergabeverfahren zu erleichtern, den Zugang europäischer Unternehmen zu Auftragsmärkten in Drittländern zu verbessern, Korruption und "Günstlingswirtschaft" zu verhindern und zu bekämpfen.

Die Kommission erwägt außerdem, zur Erhöhung der Rechtssicherheit "grundlegende Begriffe und Konzepte" des öffentlichen Auftragswesens zu ändern. Das betrifft etwa die Einteilung öffentlicher Aufträge in Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge.

Zum Grünbuch, das 114 konkrete Fragen enthält, können Bürger, Organisationen und Behörden bis zum 18. April 2011 Stellung nehmen. Die Kommission will Anfang 2012 Änderungsvorschläge zu den EU-Vergabevorschriften vorlegen.

Effizienter Einsatz öffentlicher Gelder

Die Vergabeverfahren sollen überprüft werden mit dem Ziel, die Flexibilität bei Verhandlungen zu steigern, etwa durch größere Verhandlungsspielräume über Auftragsbedingungen während des Vergabeverfahrens, die Verwaltungslasten für Unternehmen bei Ausschreibungsteilnahme abzubauen, die Transaktionskosten zu senken und die Verfahrenslängen zu reduzieren.

Einbezug "politischer Ziele" bei der Auftragsvergabe

Das öffentliche Auftragswesen kann "einen wichtigen Beitrag" leisten, um die "politischen Ziele" der Wachstumsstrategie "Europa 2020" zu verfolgen. Das betrifft etwa:

– die Innovationsförderung, 

– den Umweltschutz,

– das Gesundheits- und Sozialwesen, 

– die Steigerung der Ressourcen- und Energieeffizienz sowie die Bekämpfung des Klimawandels; so könnte die Förderung erneuerbarer Energien und "intelligenter Netze" als Vergabekriterium berücksichtigt werden; bei der Beschaffung von Gütern oder Dienstleistungen sollten deren Kosten über den gesamten Lebenszyklus – ermittelt mit "allgemeiner Methodik" zur finanziellen Bewertung – berücksichtigt werden.

Die Kommission legt besonderes Gewicht auf die Innovationsförderung: "Die öffentliche Beschaffung innovativer Produkte und Dienstleistungen ist von zentraler Bedeutung für Verbesserung der Qualität und der Effizienz der öffentlichen Dienste in Zeiten knapper Haushalte" .

Die Kommission weist auf Zielkonflikte ("Auswirkungen") hin:

– Der Einbezug "politischer Überlegungen" bei der Auftragsvergabe kann dem Grundsatz entgegenstehen, dass "öffentliche Gelder so wirtschaftlich wie möglich eingesetzt werden".

– Politisch motivierte Anforderungen an die Auftragsvergabe, z.B. eine Frauenquote im Betrieb, können einem anderen politischen Ziel, z.B. der Innovationsförderung, "zuwiderlaufen".

– Politisch motivierte Anforderungen können den bürokratischen Aufwand für Unternehmen erhöhen und dadurch insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen (KMU) benachteiligen.

Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten

Das Ziel, die Vergaberichtlinien von bürokratischen Vorgaben zu entlasten, um Verwaltungslasten und Verfahrensdauern zu senken, kann die Effizienz der öffentlichen Auftragsvergabe insbesondere bei der Beschaffung standardisierter Güter erhöhen. Sofern Preis und Qualität der Güter allgemein bekannt sind und die Transparenz des Verfahrens erhalten bleibt, ist der Missbrauchsspielraum für öffentliche Auftraggeber bei solchen Gütern gering.

Die Flexibilität bei Verhandlungen kann gesteigert werden, indem es Auftraggebern gestattet wird, während des Vergabeverfahrens die Auftragsbedingungen mit potenziellen Bietern auszuhandeln. Denn Möglichkeiten und Anforderungen werden häufig erst während des Verfahrens offensichtlich. Im Gegenzug nimmt jedoch der Ermessensspielraum öffentlicher Auftraggeber zu. Dies kann dazu führen, dass nicht mehr der günstigste Bieter den Zuschlag erhält, sondern persönliche oder politische Erwägungen eine Rolle bei der Vergabe spielen. Ob die zusätzliche Felxibilität diese Nachteile überwiegt, wird von der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung der Flexibilisierung abhängen.

Ob für eine öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit das EU-Vergaberecht gilt, hängt heute stark von Einzelfallentscheidungen des EuGH ab. Die vorgesehenen Leitlinien der Kommission erhöhen die Rechtssicherheit.

Das Bestreben der Kommission, die öffentliche Auftragsvergabe zu nutzen, um die Ziele der Strategie "Europa 2020" zu erreichen, birgt zwei Gefahren: Erstens droht, wie die Kommission darlegt, die Effizienz der öffentlichen Beschaffung zu sinken. Dies ist immer dann der Fall, wenn durch die zusätzlichen politischen Vorgaben die Produktionskosten oder die bürokratische Belastung steigen. Bürokratisch belastet werden sowohl die Bieter, die belegen müssen, dass sie die zusätzlichen Anforderungen erfüllen, als auch die öffentlichen Auftraggeber, die diese Angaben überprüfen müssen. Außerdem kann die Effizienz des öffentlichen Auftragswesens sinken, wenn nur wenige Unternehmen die zusätzlichen politischen Anforderungen erfüllen und mithin der Wettbewerb unter den Bietern gering ist. Öffentliche Auftraggeber können sich diesen Umstand sogar aktiv zunutze machen, wenn sie nationale Unternehmen, die diese Anforderungen ohnehin erfüllen, bevorzugen wollen. Der wenig integrierte Binnenmarkt für öffentliche Aufträge ist dann noch stärker fragmentiert.

Zweitens besteht die Gefahr, dass auch die "Europa-2020"-Ziele nicht effizient erreicht werden. Umweltpolitische Ziele etwa können am kostengünstigsten durch den Handel mit Emissionszertifikaten effizient erreicht werden. Daher sollte in erster Linie dieses Instrument genutzt werden, um solche Ziele zu erreichen.

Die Instrumentalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe für die Innovationsförderung birgt zusätzlich die Gefahr, dass knappe Ressourcen in falsche Bereiche gelenkt werden. Unternehmer sollten allein entscheiden, wie knappe Ressourcen eingesetzt werden. Die Innovationsfähigkeit der europäischen Wirtschaft sollte gestärkt werden, indem die Rahmenbedingungen für innovative Unternehmen verbessert werden.

Zusammenfassung der Bewertung

Der Kommissionsvorschlag einer größeren Flexibilität des Vergabeverfahrens, etwa durch Spielräume bei der Aushandlung von Auftragsbedingungen, erhöht die Effizienz der öffentlichen Auftragsvergabe. Dadurch darf jedoch der Ermessensspielraum öffentlicher Auftraggeber nicht so groß werden, dass diese sachfremde Ziele verfolgen können. Die Instrumentalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe für politische Ziele, insbesondere zur Umsetzung der Strategie "Europa 2020" einschließlich Innovationsförderung, beeinträchtigt die Effizienz der öffentlichen Auftragsvergabe und verhindert zugleich eine effiziente Umsetzung der verfolgten politischen Ziele.

Links

Dokumente

CEP: Analyse – Öffentliches Auftragswesen (28. März 2011)

EU-Kommission: Grünbuch über die Modernisierung der europäischen Politik im Bereich des öffentlichen Auftragswesens Wege zu einem effizienteren europäischen Markt für öffentliche Aufträge (27. Januar 2011)

Mehr zum Thema auf EURACTIV.de

Reform der öffentlichen Auftragsvergabe (27. Januar 2011)

Kommission baut Online-Beschaffungswesen aus (19. Oktober 2010)

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