Neue Finanzierungsinstrumente für den kommunalen ÖPNV

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Insbesondere die Infrastruktur des schienengebundenen öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) verursacht hohe Kosten für die Kommunen. Foto: dpa

Standpunkt von Oliver Mietzsch, Deutscher StädtetagDer öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland leidet zunehmend unter finanzieller Auszehrung. In einem Standpunkt auf EURACTIV.de erklärt Oliver Mietzsch vom Deutschen Städtetag, dass schon das Fünfte Rahmenprogramm der EU-Kommission gezeigt hat, wie ein gutes kommunales ÖPNV-Angebot nicht nur Fahrgästen nutzt. Anhand von Beispielen alternativer Finanzierungskonzepte aus dem Ausland ließen sich möglicherweise auf Deutschland übertragbare Lösungen finden.

ZUM AUTOR

" /Oliver Mietzsch ist Hauptreferent beim Deutschen Städtetag, Dezernat für Stadtentwicklung, Bauen, Wohnen und Verkehr. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Straßenverkehrsrecht, Straßenrecht, O?ffentlicher Personennahverkehr, Verkehr und Umweltschutz, Stadtentwicklung und Verkehr, Gu?terverkehr, Schienenverkehr, Luftfahrt und Schifffahrt. Er ist Autor des Buchs: "Initiates file downloadNeue Finanzierungsinstrumente für die ÖPNV-Infrastruktur – Beteiligung von Privaten auf kommunaler Ebene", erschienen im Kölner Stadt- und Verkehrs-Verlag.


Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland leidet zunehmend unter finanzieller Auszehrung. Dies hängt mit einem Rückgang des allgemeinen Steueraufkommens als dem herkömmlichen Finanzierungsinstrument für den ÖPNV infolge der gegenwärtigen Wirtschafts- und Finanzkrise aber auch aufgrund längerfristiger Veränderungen im Steuergefüge (Steueraufkommen, Steuerbasis) zusammen.

Dies gilt insbesondere für die Kommunen, die nur über eingeschränkte finanzielle Möglichkeiten verfügen, gleichzeitig jedoch als Aufgabenträger verantwortlich sind für eine qualitativ hochstehende und gleichzeitig bezahlbare Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Verkehrsleistungen. Den mit Abstand größten Kostenblock stellt dabei die Infrastruktur des schienengebundenen ÖPNV dar, d.h. die Gleisanlagen, Haltepunkte und Tunnelbauwerke für Stadt-, Straßen- und U-Bahnen.

Stärkere Beteiligung des Privatsektors

Vor diesem Hintergrund gewinnt die Suche nach ergänzenden alternativen Finanzierungsquellen an Bedeutung. Da die Fahrgeldeinnahmen der ÖPNV-Nutzer i.d.R. noch nicht einmal ausreichen, den laufenden Betrieb vollständig zu finanzieren, lassen sich die Kosten für die Unterhaltung und den ggfs. erforderlichen Neu- bzw. Ausbau von Schieneninfrastruktur auf diesem Wege nicht erreichen. Umso wichtiger werden daher Überlegungen, wie der Privatsektor stärker an der Finanzierung der ÖPNV-Infrastruktur in den Kommunen beteiligt werden kann. Schließlich liegt es auf der Hand, dass ein gutes kommunales ÖPNV-Angebot nicht nur den Fahrgästen von Bussen und Bahnen nutzt.

Investitionen in den öffentlichen Verkehr haben einen Multiplikatoreffekt von 2 bis 2,5 auf die lokale und regionale Wirtschaft – diese Erkenntnis hat bereits im Jahre 2005 die Transecon-Studie der Universität für Bodenkultur Wien im Rahmen des Fünftes Rahmenprogramm der Europäischen Kommission zutage gefördert. Und die Untersuchung von VDV, Deutschem Städtetag und 13 Bundesländern zum Finanzierungsbedarf des ÖPNV bis 2025 aus 2009 geht von einem gesamtwirtschaftlichen Nutzen des ÖPNV im Vergleich zu seinem konsumtiven Finanzierungsbedarf (= 100) in Ballungsräumen von einem Faktor größer 4 aus.  Es erscheint daher gerechtfertigt, die indirekten Nutznießer des ÖPNV stärker an der Finanzierung der kostenintensiven Schieneninfrastruktur in Kommunen zu beteiligen.

Übertragbare Lösungen aus den USA?

Anhand von Beispielen alternativer ÖPNV-Finanzierungskonzepte aus dem Ausland und hier insbesondere den USA lassen sich daher möglicherweise auf Deutschland übertragbare Lösungen finden. Für Agglomerationsräume mit mehr als 200.000 Einwohnern stellt die Federal Transit Administration im U.S. Department of Transport aus der Mineralölsteueraufkommen des Bundes Mittel zur Finanzierung von ÖPNV-Anlagen bis zu einem Volumen von maximal 80 Prozent der Gesamtkosten zur Verfügung.

Gleichwohl stammen über Zweidrittel aller öffentlichen Investitionen in den Nahverkehr der USA aus kommunalen bzw. regionalen Quellen. Angesichts dieser Ausgangslage setzen amerikanische Städte seit einigen Jahren verstärkt auf den Einsatz öffentlicher Verkehrsmittel und bedienen sich zu dessen Finanzierung auch der Hilfe Privater. So zeigen die Beispiele Seattle (Washington) und Portland (Oregon), und, in geringerem Maße auch die San Francisco Bay Area sowie San Diego (beide Kalifornien), dass durch eine aktive ÖPNV-Erschließung sowohl vorhandener Innenstadtquartiere als auch neuer Wohn- und Gewerbegebiete aufgrund der damit verbundenen wirtschaftlichen Belebung beträchtliche finanzielle Investitionen zur Unterstützung der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur generiert werden können. Im angelsächsischen Raum wurden hierfür die Begriffe "Transit-Oriented Development" (TOD) sowie "Value capture" geprägt.

Dabei zeigte sich, dass Gewerbetreibende und Immobilienbesitzer durchaus bereit sind, sich an den Kosten der ÖPNV-Infrastruktur zu beteiligen, da sie unmittelbar von der Verbesserung der Erreichbarkeit profitieren. Gleichwohl zeigte sich aber auch, dass das Verständnis für die Bedeutung einer guten Nahverkehrsstruktur mancherorts noch fehlt. In diesen Fällen könnte eine Kombination aus Anreizmaßnahmen (z.B. Steuervorteile) und gesetzlichen Verpflichtungen (im deutschen Kontext z.B. durch eine Erweiterung des Erschließungsbegriff im BauGB) hilfreich sein.

Komplexere Situation bei ÖPP-Maßnahmen

Bei ÖPP-Maßnahmen (Öffentlich-Private Partnerschaft) ist die Situation noch komplexer: Die Notwendigkeit für private Infrastrukturinvestitionen wächst mit dem Alter der Verkehrsanlagen. Andererseits wird am Beispiel Chicago (Illinois) aber auch deutlich, dass je älter ein Verkehrssystem ist, es umso schwerer scheint, in der breiten Öffentlichkeit sowie der örtliche Wirtschaft Verständnis für die finanziellen Probleme zu wecken. Dies macht es wiederum so schwer, privates Kapital anzulocken, um die Finanzierungslücken insbesondere bei der Infrastruktur zu schließen. Im Ergebnis fehlt es sowohl an öffentlichen und privaten Investition in den Nahverkehr.

Immerhin gibt es aber auch einige positive Beispiele wie z.B. Denver (Colorado) zu berichten. Dort werden gerade drei neue Stadtbahnlinien gemeinsam von öffentlicher Hand und privaten Partnern realisiert. Wer allerdings glaubt, dass durch die Beteiligung privaten Kapitals bei der ÖPNV-Infrastrukturfinanzierung im Rahmen von ÖPP öffentliche Mittel eingespart werden können, geht fehl. Die Vorteile eines ÖPP-Finanzierungsmodells liegen vielmehr darin,  durch einen ganzheitlichen Lebenszyklusansatz, bei dem neben der Finanzierung, der Planung und dem Bau ggfs. auch die betriebliche und bauliche Unterhaltung in einem Gesamtpaket auf einen Privatinvestor übertragen wird, zu einer effizienteren und häufig auch schnelleren Projektrealisierung beizutragen und dadurch personelle und sachliche Ressourcen zu schonen.

Dem müssen jedoch die im Verhältnis zu staatlichen Stellen höheren Refinanzierungskosten der privaten Kapitalgeber sowie die im Rahmen von Betreibermodellen langfristigen Vertragsbindungen mit entsprechend hohen Zahlungsverpflichtungen der öffentlichen Hände gegenüber gestellt werden. Der Erfolg oder Misserfolg von ÖPP hängt überdies eng zusammen mit der Frage des Risikotransfers zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Investor. Dabei sollten grundsätzlich einer Seite  nur die Risiken aufgebürdet werden, die sie eigenständig beeinflussen kann.

Zusätzliche Finanzierungsquellen müssen gefunden werden

Wie gezeigt sind auch in den USA Beispiele einer vollständig öffentlich finanzierten Verkehrsinfrastruktur eher selten. Angesichts der derzeitigen Wirtschaftskrise, aber auch wegen fundamentalen Veränderungen der Besteuerungsgrundlagen infolge des demografischen Wandels, Verschiebungen von Konsummustern etc.,  müssen zusätzliche, nicht-fiskalische Finanzierungsquellen gefunden werden.

Aufgrund der im Vergleich zu Deutschland ungünstigeren Ausgangsbedingungen müssen  Gemeinden und Regionen in den USA sehr viel aktiver für den öffentlichen Nahverkehr werben. Dies gilt erst recht für Investitionen in die Infrastruktur des öffentlichen Nahverkehrs, der mit anderen öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen wie beispielsweise Straßen oder Parkhäusern in Wettbewerb tritt. Ganz zu schweigen von Investitionen in die soziale Infrastruktur (Schulen, Krankenhäuser, etc.).  Mehr privates Kapital für die Nahverkehrsinfrastruktur zu mobilisieren, ist daher nicht nur eine interessante Idee, sondern eine Notwendigkeit – in den USA und in Deutschland.

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