Bodenabfertigungsdienste auf EU-Flughäfen

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Die EU-Kommission will den Markt für Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen in der EU weiter öffnen. Foto: dpa

CEP-AnalyseDie EU-Kommission will den Markt für Bodenabfertigungsdienste weiter öffnen. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die Regelung, dass auf großen Flughäfen zukünftig statt zwei mindestens drei Bodenabfertigungsdienstleister zugelassen sein müssen, führt über mehr Wettbewerb zu niedrigeren Preisen und besserer Qualität. Allerdings sei der Übergang von einer Richtlinie zu einer Verordnung rechtswidrig.

Die Autoren

Nima Nader und Dr. Götz Reichert, LL.M. sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die Kommission hatte 1996 eine Mindestöffnung des Marktes der Bodenabfertigungsdienste auf EU-Flughäfen ermöglicht. In ihrem Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie stellte sie fest, dass dies zu einem Preisrückgang der Bodenabfertigungsdienste und zu einem Anstieg der Dienstqualität geführt hat, jedoch "negative Tendenzen" bestünden. 2009 führte sie eine Konsultation zum Funktionieren der Bodenabfertigungsdienste und zur Überarbeitung der Richtlinie durch. Es stellte sich heraus, dass die Interessen der Beteiligten hinsichtlich einer weiteren Öffnung des Marktes stark divergieren. Luftverkehrsunternehmen und Bodenabfertigungsdienstleister sprachen sich für eine weitere Marktöffnung aus, Flughafenbetreiber und Beschäftigte der Abfertigungsunternehmen lehnten sie ab.

"Bodenabfertigungsdienste" werden für Luftverkehrsunternehmen auf einem Flughafen erbracht. Der Verordnungsvorschlag erfasst 11 Dienstleistungskategorien, u. a. Lotsendienste, Fluggast-, Gepäck- oder Frachtabfertigung sowie Betankung und Reinigung von Flugzeugen.  Die Kommission will die Qualität der Bodenabfertigungsdienste verbessern. Sie bemängelt, dass die bestehende Richtlinie (96/67/EG) unzureichend ist, um – den Markt für Bodenabfertigungsdienste hinreichend zu öffnen und – die sich wandelnden Anforderungen an "Zuverlässigkeit, Resistenz, Flugsicherheit und Gefahrenabwehr sowie Umweltschutz" zu erfüllen.  Die Richtlinie 96/67/EG soll durch die vorgeschlagene Verordnung ersetzt werden, um die Effizienz und die Gesamtqualität der Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen für Luftverkehrsunternehmen, Fluggäste und Spediteure zu verbessern.

Marktzugang

 
Alle Luftverkehrsunternehmen haben das Recht, für sich selbst Bodenabfertigungsdienste zu erbringen ("Selbstabfertigungs-Freiheit").
 
Die Mitgliedstaaten können die Zahl der Dienstleister für einzelne Dienstleistungskategorien – Gepäckabfertigung, Vorfelddienste, Betankung, Fracht- und Postabfertigung – begrenzen, aber nur
– auf mindestens zwei Dienstleister pro Dienstleistungskategorie auf mittelgroßen Flughäfen,
– auf mindestens drei Dienstleister pro Dienstleistungskategorie auf Flughäfen.
 
Wird die Zahl der Dienstleister begrenzt, müssen Fluggesellschaften in allen Flughafenbereichen wählen können zwischen mindestens
– zwei Dienstleistern auf mittelgroßen Flughäfen,
– drei Dienstleistern auf großen Flughäfen.
 
Falls ein Flughafenbetreiber selbst Bodenabfertigungsdienste erbringt, muss er hierfür ein rechtlich unabhängiges Unternehmen betreiben. Dieses darf keine Quersubventionierung aus "luftverkehrsbezogenen Tätigkeiten" erhalten, durch die es die Entgelte für Bodenabfertigungsdienste senken könnte

Allgemeine Zulassung

 
Um auf mittelgroßen und großen Flughäfen Dienste anbieten zu dürfen, benötigen Bodenabfertigungsdienstleister eine allgemeine Zulassung durch unabhängige Zulassungsbehörden der Mitgliedstaaten. Eine Zulassung ist für fünf Jahre gültig.

Koordinierung und Qualitätssicherung

 
Für die Koordinierung der Bodenabfertigung ist der Flughafenbetreiber als "Bodenkoordinator" zuständig. Er achtet insbesondere auf die Einhaltung aller "Verhaltensregeln".

Ordnungspolitische Beurteilung

 
Die Regelung, dass auf großen Flughäfen zukünftig statt zwei mindestens drei Bodenabfertigungsdienstleister zugelassen sein müssen, führt zu mehr Wettbewerb. Denn die Aufteilung eines Marktes ist um so schwieriger, ja mehr Wettbewerber vorhanden sind. Der verschärfte Wettbewerb schafft zunächst Vorteile  für Luftverkehrsunternehmen: Sie können auf ein größeres Angebot, niedrigere Preise und bessere Qualität  zurückgreifen, zumal sich die Qualität der Bodendienste leicht überprüfen lässt. Davon profitieren auch die  Verbraucher sowie Personen- und Gütertransportdienstleister als Endnutzer der Bodenabfertigungsdienste. Aber auch die Bodenabfertigungsdienstleister können profitieren, weil sie sich neue Märkte erschließen können.
 
Die Vorschrift, dass Luftverkehrsunternehmen in allen Bereichen des Flughafens gesondert zwischen  mindestens zwei bzw. drei Dienstleistern auswählen können müssen, verhindert einen Scheinwettbewerb. Denn diese können sich einen mittelgroßen bzw. großen Flughafen nicht derart untereinander aufteilen, dass sie in einzelnen Flughafenbereichen eine Monopolstellung haben (z.B. durch die exklusive Leistungserbringung eines einzigen Dienstleisters an einzelnen Terminals) und so überhöhte Preise diktieren können.

Verhältnismäßigkeit

 
Die Kommission will die bisherige Handlungsform der Richtlinie, die den Mitgliedstaaten im Rahmen nationaler  Umsetzungsakte Gestaltungsspielräume eröffnet , durch eine unmittelbar geltende Verordnung ersetzen. Laut Kommission kann nur eine Verordnung "die notwendige Harmonisierung des Marktes der Bodenabfertigungsdienste auf EU-Ebene" bewirken und damit die Probleme lösen,  die "größtenteils auf unterschiedliche Umsetzung in den Mitgliedstaaten" zurückgehen.  Allerdings sieht auch der Verordnungsvorschlag gerade im Kernbereich des Rechtsaktes – der Reichweite der  Marktöffnung – keine Vollharmonisierung vor, sondern beschränkt sich auf die Festlegung EU-weiter Mindestanforderungen. Dabei räumt er den Mitgliedstaaten substantielle Gestaltungs- und Entscheidungsbefugnisse  ein, die eine nationale Umsetzung erfordern. Der Übergang von der Handlungsform einer Richtlinie zu der einer Verordnung ist daher unverhältnismäßig und somit rechtswidrig.

Zusammenfassung der Bewertung

 
Die Regelung, dass auf großen Flughäfen zukünftig statt zwei mindestens drei Bodenabfertigungsdienstleister  zugelassen sind, führt zu mehr Wettbewerb und damit zu niedrigeren Preisen und besserer Qualität. Die Möglichkeit der Luftverkehrsunternehmen, in allen Flughafenbereichen zwischen mindestens zwei bzw. mindestens drei Dienstleistern auswählen zu können, verhindert Monopolstellungen von Dienstleistern in einzelnen  Flughafenbereichen. Allerdings ist der Übergang von der Handlungsform einer Richtlinie zu der einer Verordnung unverhältnismäßig und damit rechtswidrig.

Links

 
CEP: Bodenabfertigungsdienste auf EU-Flughäfen (20. Februar 2012)
 
Dokumente
 
EU-Kommission:
 
Verordnungsvorschlag KOM(2011) 824
 
Folgenabschätzung SEC(2011) 1439 (englisch)
 
Zusammenfassung der Folgenabschätzung SEC(2011) 1440 

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