„Open Skies“-Abkommen zwischen der EU und den USA [DE]

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Nach mehr als vierjährigen Verhandlungen haben sich die EU und die USA auf ein Abkommen geeinigt, dass den transatlantischen Flugverkehr für stärkeren Wettbewerb öffnen sollte; laut Kommission sei dies ein Schritt, der 80 000 Arbeitsplätze schaffen und 12 Milliarden Euro an wirtschaftlichen Erträgen erzeugen werde. Europäische Betreiber werden jedoch in den kommenden Jahren weitere Zugeständnisse von den USA fordern, nachdem letztere abgelehnt hatten, ihre strikten Regelungen zu Eigentum und Investitionen zu lockern.

1998 hat die Kommission aufgrund des Arguments, dass die bilateralen Luftverkehrsabkommen, die sie individuell mit den USA abgeschlossen hätten, die Außenbeziehungen der EU beeinträchtigten, einen Prozess gegen acht Mitgliedstaaten (Dänemark, Schweden, Finnland, Belgien, Luxemburg, Österreich, Deutschland und das Vereinigte Königreich) in die Wege geleitet. Außerdem verletzten sie die Regeln des Binnenmarkts, da diese Länder Fluggesellschaften aus Staaten ohne individuelle Vereinbarungen wirtschaftlich benachteiligten.

2002 bestätigte der Europäische Gerichtshof, dass dieses Patchwork-System unvereinbar mit dem EU-Gesetz sei und verfügte die Verhandlung eines einzelnen Vertrags.

Die Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten stellten sich jedoch aufgrund von wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Bedenken als mühsam heraus.

Ein Kompromiss-Paket, das im November 2005 entworfen worden war, wurde im Dezember 2006 fallen gelassen, als der US-Kongress Regelungen ablehnte, die es ausländischen Unternehmen erleichtern würden, in US-amerikanische Fluggesellschaften zu investieren und diese zu leiten.

Durch die Vereinigung der beiden weltweit größten Luftverkehrsmärkte würde der transatlantische ‚offene Himmel’ mehr als 60% des weltweiten Flugverkehrs abdecken. Des Weiteren wird erwartet, dass er zusätzliche 12 Milliarden Euro an wirtschaftlichen Erträgen generiere und während der nächsten fünf Jahre bis zu 80 000 neue Arbeitsplätze in Europa und in den Vereinigten Staaten schaffe. Dies geschähe durch erhöhten Wettbewerb und die Schaffung zusätzlicher Strecken.

Nach vier Jahren schwieriger Verhandlungen unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs der EU und der USA am 30. April 2007 ein sogenanntes „Open Skies“-Abkommen, das die bestehenden bilateralen Flugabkommen zwischen den Vereinigten Staaten und der EU ersetzt.

Die wichtigsten Elemente des Abkommens sind:

  • Wegfall von Restriktionen über Streckenrechte

Derzeitige Einschränkungen der Anzahl an Fluglinien, die die transatlantische Route fliegen dürfen, würden aufgehoben werden, so dass jede EU-Fluglinie von jeder europäischen Stadt aus jede US-amerikanische anfliegen und von dort aus weitere Drittziele ansteuern könnte. Umgekehrt könnte jede US-amerikanische Fluggesellschaft jeden EU-Flughafen und von dort aus weitere Drittziele anfliegen. 

Des Weiteren wird es europäischen Fluggesellschaften gestattet sein, zwischen den USA und nicht-EU-Ländern, die Mitglieder des Gemeinsamen Europäischen Luftverkehrsraums sind, zu operieren. Zu diesen zählen Norwegen, Island und Kroatien. 

Diese Liberalisierung wird hauptsächlich Londons Flughafen Heathrow betreffen, auf den mehr als 40% aller Füge von Europa in die Vereinigten Staaten entfallen und wo derzeit nur vier Fluglinien (British Airways, Virgin Atlantic, American Airlines und United) die Genehmigung haben, die transatlantische Route zu fliegen. 

Die Öffnung dieses geschäftigen Flughafens war daher die Hauptforderung der US-amerikanischen Verhandlungsführer. Das Vereinigte Königreich war jedoch entschlossen, sich einem solchen Schritt zu widersetzen, da dieser seine Unternehmen dazu zwingen würde, wichtige Start- und Landeslots aufzugeben, und da dies dazu führen würde, dass sie einen großen Teil ihrer Gewinne verlören. Großbritannien wollte seine Haltung nur lockern, wenn das Land seitens der USA bedeutende wechselseitige Zugeständnisse erhalte .

Der größte Druck wurde von der Fluggesellschaft British Airways ausgeübt, die derzeit 60% ihrer Einkünfte aus der Transatlantikroute bezieht und alles andere als glücklich darüber war, ihre Teilmonopolstellung im Austausch für lediglich begrenzte Operations- und Investitionsmöglichkeiten in den USA aufgeben zu müssen.

Letztendlich gab das Vereinigte Königreich doch dem Druck der anderen europäischen Mitgliedstaaten nach – deren Unternehmen, darunter Air France, Lufthansa, Ryanair und EasyJet, werden von der Liberalisierung profitieren, da es ihnen möglich sein wird, die lukrative Route von Heathrow aus abzuwickeln. Ryanair hat bereits bestätigt, dass der Konzern Langstreckenflüge zwischen Europa und einer Reihe US-amerikanischer Städte plant.

Nichtsdestotrotz konnte das Vereinigte Königreich einen Aufschub der Anwendung des Abkommens vom Oktober 2007 bis zum 30. März 2008 erwirken. Dies gibt dem Flughafen Heathrow Zeit, den Bau seines neuen, hochmodernen Terminals, in das British Airways einziehen wird, zu beenden.

  • Kabotage

Während das Abkommen vorsieht, dass US-amerikanische Fluggesellschaften innerhalb Europas fliegen können, solange sie nicht zwischen zwei Orten eines Mitgliedstaates fliegen, erlaubt es europäischen Fluglinien nicht, innerstaatliche US-Routen zu bedienen. Dies hat zu Enttäuschungen seitens der europäischen Fluggesellschaften geführt.

Das Abkommen räumt europäischen Fluglinien jedoch das Recht ein, Tochterunternehmen in den USA zu gründen, die am Inlandsflugverkehr teilnehmen dürfen, wenn sie eine Reihe strenger Auflagen erfüllen.

  • Ausländische Beteiligungen

Während das Abkommen es europäischen Unternehmen erleichtert, bis zu 100% stimmrechtloser Aktien US-amerikanischer Fluggesellschaften zu kaufen, wird es Washington nicht dazu zwingen, bestehende Regelungen zu lockern, die europäische Unternehmen und Individuen davon abhalten, mehr als einen  Anteil von 25% an Stimmrechten an US-amerikanischen Fluglininen zu besitzen.

Stattdessen wird die Einigung es US-amerikanischen Unternehmen erschweren, in europäische Fluggesellschaften zu investieren, indem ein wechselseitiges 25%-Limit, das bis jetzt noch nicht existiert, festgelegt wird. 

Des Weiteren ist es zweifelhaft, ob die mit Liquiditätsproblemen kämpfenden europäischen Fluggesellschaften tatsächlich die Möglichkeit nutzen werden, stimmrechtslose Aktien von US-amerikanischen Unternehmen zu kaufen. Dies hätte nämlich zur Folge, dass sie in potentielle Wettbewerber investieren würden, ohne ein Mitspracherecht bei der Abwicklung der Geschäfte zu haben.

  • Suspensionsklausel

Aufgrund der Weigerung Washingtons, sich während der Verhandlungen flexibler in Bezug auf Eigentums- und Investitionsregelungen zu zeigen, erzielte die EU für das endgültige Abkommen eine ‚Suspensionsklausel’. Diese verpflichtet die USA, weitere Schritte zu unternehmen, die der Öffnung des US-Binnenmarktes dienen, und ihre Regelungen für ausländische Investitionen und Beteiligungen bis Mitte 2020 zu lockern.

Eine zweite Verhandlungsrunde wurde am 15. Mai 2008 ins Leben gerufen. Dennoch fürchten europäische Fluggesellschaften, dass dieser Zwei-Phasen-Ansatz nur ein Vorwand der USA ist, um sich aus einer Verpflichtung zur Öffnung ihrer Märkte herauszuwinden.

Der EU-Kommissar für Verkehr, Jacques Barrot, begrüßte das Abkommen und äußerte sich optimistisch, dass die EU-Zielsetzungen hinsichtlich eines verbesserten Zugangs zu dem US-amerikanischen Markt dank der Suspensionsklausel zu einem späteren Zeitpunkt erfüllt würden. Die EU werde das Recht haben, Zugangsrechte der USA auszusetzen, falls sie trödelten. So werde man das endgültige Ziel erreichen, unterstrich Barrot.  

John Byerly, der US-amerikanische Verhandlungsführer für das „Open Skies“-Abkommen, spielte die Bedeutung des EU-Ausstiegsverfahrens herunter, indem er sagte, Bestimmungen über Beendigungen seien in Luftfahrtsabkommen ‚Standard’. Die USA seien bemüht, die Verhandlungen der zweiten Phase ‚in absolut gutem Glauben und im Geist der Zusammenarbeit’ fortzusetzen. Byerly warnte aber, dass es Zeit brauche, zu Übereinstimmungen zwischen den Entscheidungsträgern sowie dem Kongress zu gelangen, um zu sehen, was man erreichen könne.

Auf die Frage, ob ein Fortschritt hinsichtlich eines zwei-stufigen Abkommens erzielt werden könnte, sagte ein Sprecher der US-Vertretung bei der EU im Gespräch mit EURACTIV: „Herr Barrot sagte, er ist zuversichtlich.“

Die Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA) bezeichnete das Abkommen als ‚gute Nachricht für Flugreisende’, fügte aber hinzu, es sei zu diesem Zeitpunkt schwierig, die unmittelbaren wirtschaftlichen Vorteile dieses Abkommens abzuschätzen.

Eine Reihe europäischer Fluggesellschaften begrüßte das Abkommen, unter ihnen Air France und KLM. Ihrer Ansicht nach böte es der reisenden Öffentlichkeit, den Fluglinien und den Arbeitskräften auf beiden Seiten des Atlantiks beachtliche neue Möglichkeiten. Für sie bedeutet das Abkommen auch, dass das Konzept einer ‚EU-Fluglinie’ von den USA anerkannt werde, was es ihnen erlaube, ihre Fusion abzuschließen, ohne dabei Flugrechte an die USA zu verlieren. Dieses Abkommen werde einen ‚stabileren Rechtsrahmen’ bilden, um für einige der schwierigsten Angelegenheiten Lösungen zu finden, wie beispielsweise Datenschutz, Umweltschutzmaßnahmen und die Beständigkeit von Sicherheitsmaßnahmen, ,so die Fluggesellschaften weiter.

Die Deutsche Lufthansa AG fügte hinzu, Punkt-zu-Punkt-Verkehr sei nicht der einzige Gewinn. Es gebe andere Elemente innerhalb des Abkommens, die der AG helfen würden, beispielsweise vergleichbare Sicherheitsstandards zwischen den USA und der EU.

Willie Walsh, der Vorstandsvorsitzende von British Airways, sagte jedoch, dass das Abkommen für kurzfristige Gewinne für die subventionierte US-amerikanische Flugzeugindustrie sorgen werde. Er warnte, da die EU ihren wertvollsten Verhandlungsposten – Heathrow - abgegeben habe, müsse die britische Regierung an ihrem Versprechen festhalten, die Verkehrsrechte zurückzuziehen, wenn die USA bis 2010 die Liberalisierung nicht weiter vorangetrieben hätten.

Sylviane Lust, die Generaldirektorin des Internationalen Verbands der Fluggesellschaften (IACA), sagte, dieses Abkommen sei ein Schritt weg von den ursprünglichen Plänen für einen offenen Luftverkehrsraum, wie er noch vor vier Jahren von der Europäischen Kommission angepriesen worden war. Die „Einkaufsliste“ der Kommission für die Verhandlungen der zweiten Phase bleibe weiterhin erheblich, während die US-amerikanische Seite alles, was sie wollte, in der ersten Phase bekommen hätte. Ein Abkommen zwischen der EU und den USA könne nur ausgewogen sein, wenn es zu gleichen Verkehrsrechten für europäische und US-amerikanische Fluglinien in den jeweiligen Binnenmärkten, zu identischen Besitzgrenzen und Kontrollmöglichkeiten, sowie zu einem gleichwertigen Zugang zu Regierungsverkehr führe, so Lust weiter.

Olivier Jankovec, Generaldirektor des Airport Council International Europe (ACI) sagte, dass das Abkommen neue Möglichkeiten eröffne und den europäischen Flughäfen wertvolle wirtschaftliche Vorteile verschaffe. Man dürfe es dabei aber nicht belassen, fügte er hinzu. 

Jos Dings, Direktor des Europäischen Verbands für Verkehr und Umwelt, warnte, dass das Abkommen ein gravierender Rückschlag für die Klimapolitik der EU sei, da es nicht gelungen sei, die US-amerikanischen Fluglinien den EU-Regelungen für Umweltschutz zu unterwerfen. Weiterhin halte es ein ‚jahrzehntealtes Verbot’ für eine Kraftstoffbesteuerung auf Transatlantikflüge aufrecht - der wichtigsten Maßnahme zur Senkung der Emissionen des Sektors.

Nur zwei Wochen nachdem die EU wichtige neue Klimaziele angekündigt hatte, hat sie Luftraum an US-amerikanische Fluggesellschaften abgetreten, ohne eine klares Mandat zur Bekämpfung der Emissionen dieser Flüge zu erhalten, so Dings.

Umweltschützer verweisen ebenfalls auf die Tatsache, dass das „Open Skies“-Abkommen durch den erhöhten Wettbewerb und die niedrigeren Kosten in den nächsten fünf Jahren zu jährlich 25 Millionen zusätzlichen Flugpassagiere und rund 3,5 Millionen Tonnen zusätzlichen CO2-Emissionen führen werde. Dies hebe erwartete Senkungen aus dem Emissionshandel auf.

  • 30. April 2007: Die Staats- und Regierungschefs der EU und der USA unterzeichnen während eines EU-USA-Gipfels in Washington das so genannte „Open Skies“-Abkommen.
  • 30. März 2008: Das Abkommen tritt in Kraft (EURACTIV vom 31. März 2008).
  • 15. Mai 2008: Beginn der zweiten Verhandlungsrunde (EURACTIV vom 16. Mai 2008).
  • 2009: Die EU wird den Fortschritt der Verhandlungen der zweiten Phase überprüfen.
  • Mitte 2010: Frist für die Vollendung eines ‚offenen Luftverkehrsraums’ 

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