Flexicurity: Europas Lösung für den Arbeitsmarkt? [DE]

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Flexicurity, als Arbeitsmarktmodell zunächst in den nordischen Ländern entwickelt, ist in der Vergangenheit von den EU-Regierungschefs und der Europäischen Kommission als Lösungsansatz für die Beschäftigungsproblematik in der Union unterstützt worden. Während die Kommission jetzt aber die Folgen der schlimmsten europäischen Rezession seit Jahrzehnten bewältigen muss, sind Zweifel darüber laut geworden, wie engagiert sich die Mitgliedstaaten wirklich für Flexicurity und seine erfolgreiche Durchführung in der EU einsetzen.

Europäische Arbeitsmärkte werden im Allgemeinen als zu starr angesehen. Die Kombination von flexibleren Arbeitsmarktregeln und einem guten Niveau an sozialer Absicherung ist eine der wesentlichen Herausforderungen der Langzeitstrategie der EU für wirtschaftliche, soziale und umweltfreundliche Reformen (das so genannte ‚EU 2020’-Ziel – siehe EURACTIV vom 19. November 2009).

Seit Anfang des Jahrzehnts ist Flexicurity – eine Kombination vereinfachter Regeln zum Einstellen und Entlassen, hoher Leistungen für Arbeitslose und einer proaktiven Beschäftigungspolitik – für politische Entscheidungsträger in der EU zu einem Instrument ihrer Wahl auf dem Weg zu weiteren Reformen am Arbeitsmarkt geworden.

Jedoch ist ein einheitlicher Ansatz für Flexicurity in Europa durch die sehr unterschiedlichen Situationen auf nationaler Ebene problematisch. Um dieses Problem anzugehen und Wege aufzuzeigen, wie die Politik in unterschiedlichen nationalen Kontexten funktionieren könnte, begann die Europäische Kommission eine ‚Flexicurity Mission’, deren Ergebnisse im Dezember 2008 vorgestellt wurden.

Während die Ergebnisse der Konsultation das Engagement der EU für diese Politik bestätigte, hat die gleichzeitige Verschlechterung der europäischen Finanz- und Wirtschaftskrise die Frage aufgeworfen, ob der neuen Kommission, die Anfang 2010 ihre fünfjährige Amtszeit antritt, genug Werkzeuge und Unterstützung zur Verfügung stehen, um auf weitere Reformen zu drängen.

Flexicurity: Geschichtlicher Überblick

In einem Bericht für die Europäische Kommission aus dem Jahr 2003 ordnete der Wirtschaftswissenschaftler André Sapir vom Think Tank Bruegel die europäischen Sozialmodelle in vier Gruppen ein:

  • Das mediterrane Modell (Italien, Spanien, Griechenland): Die sozialen Ausgaben konzentrieren sich auf Altersrenten; der Fokus liegt auf dem Beschäftigungsschutz und Frührentensystem – beides ist ineffizient in Hinblick auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Bekämpfung von Armut. 
  • Das kontinentale Modell (Frankreich, Deutschland, Luxemburg):  Das Model basiert auf Versicherungen, Arbeitslosenunterstützung und Altersrenten und es besteht ein hoher Grad an Beschäftigungsschutz – gut im Kampf gegen Armut, aber schlecht bei der Schaffung von Arbeitsplätzen. 
  • Das angelsächsische Modell (Irland, das Vereinigte Königreich und Portugal): Das Modell ist geprägt durch viele Arbeitsplätze mit Niedriglohn, Bezahlung in Verbindung mit regulärer Beschäftigung, Anreizmaßnahmen. Es besteht ein geringer Grad an Beschäftigungssicherheit – relativ effizient bei der Schaffung von Arbeitsplätzen, aber schlecht bei der Vorsorge gegen Armut. 
  • Das nordische Modell (Dänemark, Finnland und Schweden sowie die Niederlande und Österreich): Das Modell ist geprägt durch hohe Ausgaben für soziale Sicherheit und hohe Steuern, geringen Arbeitsschutz, aber hohe Beschäftigungssicherheit – erfolgreich sowohl bei der Schaffung von Arbeitsplätzen als auch bei der Vorsorge gegen Armut.

Beschäftigungszahlen und Wahrscheinlichkeit für einen Ausstieg aus der Armut in europäischen Sozialsystemen:

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FRA=Frankreich; GER=Deutschland; DEN=Dänemark; EU=EU-Durchschnitt; Cont=Durchschnitt der kontinentalen Systeme (BE, DE, FR, LU); Nord=Durchschnitt der nordischen Systeme (AU, DK, FI, NL, SV); Med=Durchschnitt der mediterranen Systeme (HE, IT, ES); Anglo=Durchschnitt der angelsächsischen Systeme (IR, PT, UK)

Quelle: André Sapir / BRUEGEL; bearbeitet von EURACTIV

Wie Flexicurity in der EU zu einem Erfolg wird

Das Geheimnis des Erfolgs des nordischen Modells wird mit dem „Flexicurity“-Ansatz begründet, der in Dänemark in den frühen 1990er Jahren und – mit einigen Änderungen – in anderen nordischen Staaten, den Niederlanden und Österreich umgesetzt wurde. Der Ansatz basiert auf dem Sozialen Dialog zwischen den Arbeitgeberorganisationen und den Gewerkschaften und wurde ursprünglich von sozialdemokratischen Politikern wie Poul Nyrup Rasmussen beworben, der von 1992 bis 2001 dänischer Ministerpräsident war. 

Das Konzept basiert auf der Annahme, dass Flexibilität und Sicherheit sich nicht widersprechen, sondern sich ergänzen und sogar gegenseitig unterstützen. Es verbindet ein geringes Niveau an Schutz für Arbeitnehmer vor Entlassungen mit einer hohen Unterstützung bei Erwerbslosigkeit und einer Beschäftigungspolitik, die auf der Verpflichtung und dem Recht von Erwerbslosen basiert, an Fortbildungsmaßnahmen teilzunehmen. Das Konzept der Arbeitsplatzsicherheit wird durch Beschäftigungssicherheit ersetzt.

Ein Großteil der Diskussion seit der Veröffentlichung des Sapir-Berichts hat sich auf die Eigenschaften der erfolgreicheren Volkswirtschaften, vor allem der nordeuropäischen Länder, konzentriert, die auf diejenigen, die zurückliegen, angewendet werden könnten. Insbesondere das deutsche und das französische System, die einst die Motoren der EU-Wirtschaft darstellten, mussten sich einer strengen Überprüfung unterziehen.

In der Präsentation von Sapir sind Frankreich und Deutschland Teil des „kontinentalen“ Sektors. Die Sozialsysteme beider Länder sind von einem relativ hohen Grad des Beschäftigungsschutzes gekennzeichnet: Unternehmen weisen darauf hin, dass dieser Umstand es ihnen erschwert, Menschen einzustellen, weil sie sie nur schwer wieder entlassen könnten.

 

Durchschnittliche Arbeitszeit in Jahren bei demselben Arbeitgeber

Dänemark

Deutschland

Frankreich

1992

2000

1992

2000

1992

2000

8.8

8.3

10.6

10.4

10.3

11.2

Quelle: http://www.socsci.auc.dk/carma/carma-1.pdf 

 

Ursprüngliche Flexicurity-Konzepte in den nordeuropäischen Staaten entwickelten sich aus den Arbeitsbeziehungen und der Akzeptanz von Besteuerung und Gewerkschaften. Dies sind Themen, die ihre Wurzeln in den ersten Jahre des 20. Jahrhunderts haben. Es wird daher geschlussfolgert, dass sie nicht einfach auf andere Ländern übertragen werden können. 

Als die Kommission ihre Mitteilung „Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity- Ansatz herausarbeiten: Mehr und bessere Arbeitsplätze durch Flexibilität und Sicherheit“ entwarf (veröffentlicht am 27. Juni 2007), war sie sich dieses Problems bewusst. Sie beschränkte sich daher auf die Definition einiger Komponenten erfolgreicher Flexicurity-Politiken, die in die Beschäftigungspolitik eines jeden Landes einbezogen werden können, ohne die dem Konzept zugrunde liegenden Prinzipien zu ändern. Dazu gehören:

  • flexible und verlässliche vertragliche Vereinbarungen;
  • umfassendes und lebenslanges Lernen;
  • effektive und aktive Beschäftigungspolitiken und;
  • moderne Systeme der sozialen Sicherung.

Das Kommissionspapier setzte sich anschließend mit der schwierigen Aufgabe auseinander, Vorschläge zum weiteren Vorgehen bei Arbeitsmarktreformen zu unterbreiten. Um keine spezifischen Empfehlungen an Mitgliedstaaten zu richten, wird eine Typologie von vier unterschiedlichen Herausforderungen definiert, mit denen die verschiedenen Staaten konfrontiert sein könnten. Den Regierungen wird es überlassen, zu überprüfen, welche Empfehlung auf sie zutrifft.

Für jede der Situationen schlagen die Autoren einen ‚Pfad’ aus den jeweiligen Engpässen der Beschäftigungspolitik vor, der alle vier Elemente des Flexicurity-Ansatzes einbezieht. Die Typologie umfasst die folgenden Situationen:

  • Größte Herausforderung: Vertragliche Segmentierung. Der Arbeitsmarkt ist aufgeteilt in „Insider“ und „Outsider“ bzw. in Arbeitnehmer mit unbefristeten Verträgen und solche mit kurzfristigen Verträgen und geringem Sozialschutz. Die Länder zeichnen sich in der Regel durch eine hohe Zahl von Frühverrentungen aus. Beispiele sind Spanien, Italien, Frankreich und Portugal. Vorschlag: Auf eine gleichmäßigere Verteilung von Flexicurity und Sicherheit abzielen, um ‚Zugangspunkte’ für Neueinsteiger in die Beschäftigung zu schaffen und eine Verbesserung ihrer vertraglichen Vereinbarungen zu fördern. 
  • Größte Herausforderung: Flexicurity innerhalb der Unternehmen entwickeln und eine Übergangssicherheit schaffen. Ein hoher Prozentsatz großer Unternehmen führt zu einer geringen Arbeitsplatzmobilität innerhalb der Belegschaft. Dies ist der Fall in Deutschland, Belgien, Luxemburg und Frankreich. Vorschlag: In Vermittlungsfähigkeit und lebenslanges Lernen investieren, um die Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer an den technologischen Wandel zu erhöhen; einen besseren und sichereren Wechsel zwischen Unternehmen möglichen. 
  • Größte Herausforderung: Mangelnde Fähigkeiten und Möglichkeiten der arbeitenden Bevölkerung. In Ländern mit einer hohen Beschäftigungsrate, wie dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und sogar Dänemark, die „Wiege“ des Flexicurity-Ansatzes, haben gering ausgebildete Bevölkerungsteile wenig Möglichkeiten, eine bessere als die derzeitige Beschäftigung zu finden. Vorschlag: Möglichkeiten schaffen und die Fähigkeiten von Arbeitnehmern mit niedrigem Ausbildungsstatus verbessern, um ihnen den sozialen Aufstieg zu ermöglichen. 
  • Größte Herausforderung: Möglichkeiten für Empfänger von Sozialleistungen und Schwarzarbeiter. Diese Situation wird in der Regel in den Mitgliedstaaten vorgefunden, die der EU 2003 beitraten. Diese Staaten haben eine tiefgreifende Umstrukturierung erfahren, die zu einem hohen Prozentsatz der potentiellen Arbeitskräfte führte, die langfristig auf Sozialleistungen angewiesen sind. Vorschlag: Einführung oder Verstärkung aktiver Beschäftigungspolitiken und Maßnahmen für lebenslanges Lernen, um Leistungsempfängern den Übergang von Schwarzarbeit zu offizieller Beschäftigung zu erleichtern.

Der Europäische Rat nahm im Dezember 2007 eine Einigung über ‚Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz’ an und im Laufe des Jahres 2008 untersuchte die Europäische Kommission durch die ‚Flexicurity Mission’, wie die gemeinsamen Grundsätze in nationale Prozesse in der EU eingebaut werden könnten.

Wird die Wirtschaftskrise Flexicurity schwächen?

Seit Ende 2008 wirft eine stete Verschärfung der europäischen Finanz- und Wirtschaftskrise die Frage auf, ob die EU-Institutionen, die mit Konjunkturpaketen und Solidaritätsfonds als Antwort auf die ausufernde Krise beschäftigt sind, ihre Bestrebungen zu EU-weiter Flexicurity wahren werden.

Die ‚Flexicurity Mission’, deren Schlussfolgerungen im Dezember 2008 vorgestellt wurden, argumentierte, dass die langfristigen Herausforderungen für die Arbeitsmärkte trotz des verstärkten Abschwungs immer noch dieselben seien.

Tatsächlich behaupteten die Schlussfolgerungen, Flexicurity sei „zweifellos die Strategie, die europäische Arbeitsmärkte annehmen müssen, um sich auf neue Erfordernisse bei gleichzeitiger Gewährleistung des notwendigen Schutzes einzustellen, besonders angesichts der derzeitigen Umstände einer wirtschaftlichen Verschlechterung.“

Auf einem Gipfel vom Juni 2009  argumentierten die EU-Regierungschefs ähnlich und schlussfolgerten, dass die Krise das Bestreben nach Flexicurity nicht schwächen müsste, sondern dass diese Politik ein Kernstück der wirtschaftlichen Erholung sein könne. Das von ihnen angestrebte Ziel sei „ein ausbalancierter Politik-Mix“, um Mitgliedstaaten und relevante Sozialpartner bei der Bewältigung der globalen Krise zu unterstützen.

Da 2010 jedoch einen neuen EU-Vertrag, ein neues Europäisches Parlament und eine neue Europäische Kommission mit sich bringt, steht die Politik wohl an einem Scheideweg. Derzeit ist trotz vieler hehrer Worte, dass Flexicurity eine führende EU-Politik bleiben werde, immer noch unklar, genau wie weit die Institutionen und die EU-Regierungschefs damit gehen wollen.

Ein Bericht von Bruegel mit strategischen Ratschlägen für die neue Kommission unterstützt im Wesentlichen ein weiteres Eintreten der EU für Flexicurity, sieht das Überleben der Politik jedoch durch die gegenwärtige Krise gefährdet, in der Regierungen ihr Vertrauen in flexible Arbeitsmärkte verlieren.

Sollte ein solcher Vertrauensverlust im Jahr 2010 anhalten, bietet der Bericht dem neuen EU-Kommissar für Beschäftigung und Soziales eine schwerwiegende Wahl: „die wichtigste strategische Entscheidung Ihrer Amtszeit: ob Sie sich gegen alle Widerstände aktiv für eine ehrgeizige Agenda für mehr Flexicurity einsetzen wollen […] oder ob Sie den Schwerpunkt verlagern und eine weniger kontroverse Agenda zu längerfristigen Herausforderungen wie Überalterung und Einwanderung entwickeln wollen.“

In einem Interview mit EURACTIV Tschechische Republik drückte der Kommissar für Beschäftigung und Soziales Vladimír Špidla seine Überzeugung aus, dass Flexicurity unabdingbar sei, um die Herausforderungen unserer sich verändernden Gesellschaft zu begegnen. „Was wir den Menschen zunächst geben müssen, ist nicht die Sicherheit, einen einzelnen Arbeitsplatz zu haben, sondern die Sicherheit, eine Karriere zu haben und vor allem während Veränderungen unterstützt zu werden.“

Jedoch warnte er, dass dieser Ansatz „sehr komplex“ sei und „eine gewisse Struktur“ des Bildungssystems und des Systems beruflicher Weiterbildung erfordere. Zudem seien „ein flexibles, aber verlässliches Arbeitsrecht“ sowie eine „Modernisierung der Systeme der sozialen Sicherheit im Hinblick auf ihre Effizienz“ nötig.

Erst kürzlich betonte Špidla, dass Flexicurity „keine Alibifunktion“ erfülle, um den Arbeitsmarkt flexibler zu gestalten, noch sei es eine Bedrohung für die Sicherheit der Arbeitskräfte. Stattdessen erlaube Flexicurity ihnen, sich an Veränderungen anzupassen und den Übergang zwischen Arbeitsplätzen zu bewältigen.

Der Generaldirektor von BusinessEuropePhilippe De Buck, sagte im Dezember 2009, die Lissabon-Strategie sei im Jahr 2000 auf dem Höhepunkt des Internet-Hypes beschlossen worden. Damals seien die Entscheidungsträger vielleicht zu euphorisch gewesen.

„Im Jahr 2010 – unter der spanischen EU-Präsidentschaft – muss die Lissabon-Strategie überholt werden“, fuhr er fort. „Wir befinden uns noch mitten in der Krise, also können wir den gleichen Ehrgeiz, jedoch mit größeren Anstrengungen erwarten. Wir müssen auf eine Strategie drängen, die Europa wieder auf Kurs bringt.“

„Wir haben stark auf die Anwendung von Prinzipien der Flexicurity gedrängt“, fuhr er fort und schloss, dass man durch die Verbindung von mehr Flexibilität für die Unternehmen und mehr Sicherheiten für die Beschäftigten bei der Jobsuche die Bereitschaft für einen Jobwechsel erhöhe und die Mobilität verbessere.

Andrea Benassi, Generalsekretär der Europäischen Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME), behauptete auf dem tschechischen EU-Präsidentschaftsgipfel für Jobs im Mai, dass sich die EU für ein aggressives Flexicurity-Programm einsetzen müsse. „Die nun gegebenen politischen Antworten werden zeigen, ob die Krise die ganze Wirtschaft getroffen hat oder ob im Gegenteil der Erholungsprozess beginnen wird“, sagte er.

Strukturreformen müssten fortgesetzt werden, so Benassi, um Flexicurity-Prinzipien in allen Mitgliedsländern umzusetzen, Übergänge auf dem Arbeitsmarkt zu erleichtern (z.B. aus der Beschäftigungslosigkeit oder von der Schule in die Arbeitswelt) und die Aus- und Weiterbildung zu fördern.

Unglücklicherweise hätten zu wenig nationale Reformprogramme einen systematischen Flexicurity-Ansatz angenommen, schrieb CEEP, der Europäische Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft. 

„Wir hoffen, dass sowohl der Europäische Sozialdialog als auch die Untersuchung der Entwicklung von Flexicurity einen positiven Einfluss auf die nationalen Reformprogramme des kommenden Jahres haben werden“, fügte CEEP hinzu. Der wichtigste Effekt bestehe darin, sich stärker auf die Verbesserung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern, Unternehmen und Dienstleistungen als politische Priorität zu konzentrieren.

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) setzte sich dafür ein, dass soziale Sicherheit als Aspekt von Flexicurity im Ansatz der Kommission stärker gewichtet wurde. Am 21. Januar 2008 erklärte  der EGB: „Die europäische Gewerkschaftsbewegung begrüßt die Tatsache, dass die EU einen ausgewogeneren Ansatz zum Flexicurity-Prinzip angenommen hat und anerkennt, dass Arbeitnehmern mit befristeten Verträgen mehr Sicherheit geboten werden muss.“

„Auf der anderen Seite wird in Hinsicht auf sozialen Schutz übermäßig betont, dass ein negativer Anreiz von Sozialleistungssystemen auf die Erwerbstätigkeit vermieden werden muss. Dies geht einher mit der mangelnden Bereitschaft, Lehren aus den Erfahrungen vieler der erfolgreichsten EU-Mitgliedstaaten zu ziehen, wo umfassendere Sozialleistungen ein entscheidender Aspekt sind, um den Strukturwandel zu bewältigen und anpassungsfähigere Arbeitskräfte zu entwickeln“, so der EGB.

Die Sozialplattform, die soziale NGOs aus ganz Europa vereint, betonte die Bedeutung von Teilhabe und einem hohen Grad von sozialer Sicherheit innerhalb des Flexicurity-Ansatzes: „Zusätzlich zur Globalisierung, dem technologischen Wandel und der Demografie muss folgenden Entwicklungen mehr Aufmerksamkeit entgegengebracht werden, um die Umsetzung der europäischen Flexicurity-Prinzipien zu ergänzen: wachsende Ungleichheiten, Diskriminierung, Migration, Aspekte des Gesundheitswesens, eine verstärkte Rolle des dritten Sektors, Diversität von Familien und eine neue Rolle für Frauen und Männer.“

„Ein verpflichtendes und adäquates Rentensystem in der ersten Säule bleibt nach wie vor der effizienteste Weg, um Flexicurity in Hinblick auf häufige Arbeitsplatzwechsel, Karriereunterbrechungen und Wahrnehmung von Angeboten des lebenslangen Lernens und gleichzeitig ein angemessenes Einkommen im späteren Leben sicherzustellen“, sagte die NGO.

Der Europäische Dachverband der Zeitarbeitbranche (Eurociett) argumentierte, dass das Flexicurity-Konzept in Zeiten der Wirtschaftskrise entscheidender denn je sei. „Die Regierungen sollten das Flexicurity-Konzept für Arbeitsmarktreformen nutzen sowie den positiven Beitrag von privaten Beschäftigungsagenturen für Flexicurity-Politiken anerkennen.“

„Tatsächlich“, stellte der Verband fest, „verkörpern Arbeitsagenturen das Prinzip von Flexicurity – als eine hochgradig regulierte Industrie bieten wir sowohl Flexibilität und Arbeitssicherheit für Menschen und Unternehmen.“

„Arbeitsagenturen sollten als wesentlicher Pfeiler der Flexicurity-Maßnahmen der EU-Mitgliedstaaten anerkannt werden. Sie schaffen mehr Beschäftigungsmöglichkeiten für mehr Menschen und eine Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeiten für Arbeitnehmer. Dies bedeutet wiederum eine Erleichterung des Übergangs in den Arbeitsmarkt und bereit den Boden für eine wirtschaftliche Erholung, die mehr Arbeitsplätze schafft“, so der Verband.


  • Nov. 2006: Kommission gibt Grünbuch über die Reform des Europäischen Arbeitsrechts heraus.

  • 27. Juni 2007: Kommission gibt Mitteilung über Gemeinsame Herausforderungen für Flexicurity heraus (EURACTIV vom 29. November 2007

  • 29. Nov. 2007: Das Europäische Parlament nimmt die Resolution über Gemeinsame Herausforderungen für Flexicurity an . 

  • 5. Dez. 2007: Der Ministerrat der EU nimmt acht Gemeinsame Herausforderungen für Flexicurity an (EURACTIV vom 29. November 2007 und EURACTIV vom 5. Dezember 2007).

  • Aug. 2008: Der Ministerrat der EU kommt zu keiner Einigung über den Prozess zu mehr Effizienz auf dem Arbeitsmarkt, nachdem dies in einer Mitteilung der Kommission vorgeschlagen wurde.

  • 1. Feb. 2008: Der Kommissar für Arbeit und Sozialfragen, Vladimir Špidla, gibt bekannt, dass die Kommission eine „Mission für Flexicurity“ einsetzt.

  • 12. Dez. 2008: Die Mission für Flexicurity präsentiert ihren Abschlussbericht. Weiteres Vorgehen der EU wird aufgrund der wirtschaftlichen Rezession vertagt.

  • 8. Juni 2009: Der Rat nimmt die Schlussfolgerungen über 'Flexicurity in Zeiten der Krise' an.

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