Finanzierung der Universaldienste für Postlieferung [DE]

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Die vollständige Liberalisierung der Postmärkte ist für 2011 geplant. Daher ist die Kommission bemüht, sicherzustellen, dass die europäischen Bürger weiterhin ihr Recht auf vollständige Universaldienste genießen können. Eine Reihe von Mechanismen zur finanziellen Unterstützung wurde vorgeschlagen. Viele fürchten jedoch, dass keiner dieser Mechanismen das gleiche Niveau der Dienstleistungen wie das gegenwärtige Monopolsystem gewährleisten kann.

Einen gleichwertigen Zugang zu Hauptdienstleistungen wie Wasser, Elektrizität, Telefon und Post sicherzustellen, ist traditionell die Aufgabe staatlicher Behörden. Ohne deren Eingreifen würden sich Firmen vermutlich darauf konzentrieren, kostengünstige Kunden zu bedienen, während andere ausgeschlossen würden oder mit wesentlich höheren Preisen für den Zugang zu diesen Diensten konfrontiert wären.

Um eine solche Situation zu vermeiden, haben die Gesetzgeber die ‚Universaldienstverpflichtung’ eingeführt, die auf den Prinzipien einheitlicher Preise sowie universeller Dienstleistung der Anbieter beruht.

Diese Art von Universaldienstverpflichtungen war jahrzehntelang ein wichtiger Teil der Postdienste; das europäische Gesetz fordert von den Mitgliedstaaten, sicherzustellen, dass die Post aller Bürger, wo auch immer sie leben, zu erschwinglichen Preisen mindestens einmal täglich und fünf Tage pro Woche abgeholt und zugestellt wird.

Die Finanzierung der Universaldienstverpflichtungen war in der Vergangenheit kein besonderes Problem, da Monopole die Verluste, welche durch die Bedienung der Kunden in kostenintensiven Gebieten – wie in abgelegenen ländlichen Regionen – entstanden, durch Gewinne, die durch Überteuerung für Kunden in kostengünstigen Gebieten – wie in dichtbesiedelten städtischen Regionen – erzielt wurden, ausgleichen konnten.

Die beiden vergangenen Jahrzehnte haben jedoch Sektoren wie Telekommunikation, Transport, Strom und Gas eine weit reichende Liberalisierung erfahren, obwohl sie zuvor von staatlichen Monopolen betrieben wurden. Die Öffnung dieser Märkte für den Wettbewerb hat sie auch für Markteinsteiger zugänglich gemacht, denen es möglich wurde, sich die Rosinen der gewinnbringendsten Segmente der Märkte herauszupicken und es somit den ursprünglichen Anbietern erschwerten, ihre Verpflichtung zum Universaldienst zu finanzieren.

Im Postsektor wurde trotz der allmählichen Marktöffnung der vergangenen Jahrzehnte (siehe LinksDossier über Liberalisierung der Postdienste) den nationalen Universaldienstanbietern die Möglichkeit eingeräumt, die Finanzierung der Universaldienstverpflichtungen weiter durch die Schaffung eines rechtlich geschützten Monopols für bestimmte Dienste oder Produkte – bekannt als der so genannte ‚reservierte Bereich’ - sicherzustellen.

Die Zahl dieser Produkte und Dienste hat jedoch allmählich abgenommen: Zunächst waren nur noch Briefe und Päckchen unter 350 Gramm eingeschlossen (Erste Postdienstrichtlinie 1997), schließlich deckte dies nur noch Briefe unter 50 Gramm ab (Zweite Postdienstrichtlinie 2002). Und, nach der Einführung Anfang 2008 (Dritte Postdientsrichtlinie) soll ein vollständig geöffneter Postmarkt - ohne reservierten Bereich - bis 2011 (bzw. 2013 für bestimmte Ausnahmeländer) etabliert sein.

Der Erhalt der Universalpostdienstverpflichtungen in einem vollständig wettbewerbsfähig Markt wirft zwei Fragen auf: Wer soll diese Dienste bereitstellen? Und wer wird dafür zahlen?

Der reservierte Bereich lieferte erfolgreich eine einfache sowie stabile Quelle der Finanzierung für die Universalpostdienstverpflichtungen. Dennoch bedeutet in einer Reihe von Ländern – unabhängig von deren geographischen, demographischen und ökonomischen Gegebenheiten – die Tatsache, dass dies auf der Monopolerhaltung basierte, dass ein Risiko besteht, einige der Vorteile des Wettbewerbs aufzugeben, wie beispielsweise Verbesserungen der Effizienz und innovativen Lösungen von neuen Teilnehmern.

Andererseits könnte die Abschaffung des reservierten Bereiches enorme finanzielle Auswirkungen auf den Universaldienstanbieter haben, da Wettbewerber in der Lage sein werden, die lukrativsten Marktbereiche abzuschöpfen, ohne die Last der Universaldienstverpflichtung tragen zu müssen.

Viele Betreiber bestehen darauf, dass der Erhalt gleichwertiger Universaldienstverpflichtungen ohne neue Finanzierungsmechanismen finanziell nicht umsetzbar sei. Sie verweisen auf Länder, die ihre Märkte bereits liberalisiert haben, und in denen etablierte Betreiber ihre  Universaldienstverpflichtungen selbst finanzieren mussten. Diese Betreiber, so das Argument, wurden gezwungen, den Zugang zu Diensten herabzusetzen (Schweden) oder ihr finanzielles Gleichgewicht aufs Spiel zu setzen (Vereinigtes Königreich).

Andere erwidern, dass etablierte Betreiber die Kosten der Universaldienstverpflichtungen relativ leicht decken könnten, indem sie den Einzelstückpreis für Postzustellungen erhöhten, eine Umstrukturierung hin zu einer stärkeren wirtschaftlichen Ausrichtung durchführten oder indem sie den Nutzen aus Verbundvorteilen des Netzwerkes zögen (z.B. die Verwendung des gleichen Netzwerkes, um eine große Zahl wettbewerbsfähigerer Produkte anzubieten, wie Finanzdienste usw.).

Einige sprechen sich dafür aus, das Niveau der Universaldienstverpflichtungen herabzusetzen, damit sie die Anbieter weniger belasteten. Dies könne beispielsweise durch die Beschränkung von Preisuniformität und einen Wegfall der Verpflichtung zu täglicher Zustellungen bei Einzelbriefsendungen geschehen. Eine Möglichkeit sei auch die Reduzierung der Dienste, die an Schaltern angeboten würden. Die endgültige Fassung der Dritten Postdientsrichtlinie aber weist diese Idee zurück und bestätigt völlig die existierenden Universaldienste.

Stattdessen identifiziert er eine Reihe begleitender Maßnahmen, welche die Länder verabschieden könnten, um sicher zu stellen, dass das Universaldienstangebot auf dem freien Markt finanziell umsetzbar bleibe.

Der Vorschlag sieht folgende Maßnahmen vor:

  • Staatlicher Ausgleich: durch direkte staatliche Subventionen oder – indirekt - durch den Einsatz öffentlicher Vergabeverfahren. Die bisherigen Anbieter zeigen sich skeptisch gegenüber der Möglichkeit der staatlichen Hilfe, da auf lange Sicht nationale Budgets immer Druck ausgesetzt sind. Außerdem gibt es Bedenken, dass es zu mehr Fällen von staatlicher Hilfe zu Lasten der Universaldienstanbieter kommen könnte; sie befürchten, dass konkurrierende Dienste quersubventioniert werden, u.a. mit Mitteln, die für öffentliche Belange vorgesehen sind.
  • Gebühren für den Netzzugang: Die Einführung einer Gebühr, die Markteinsteiger an die etablierten Betreiber zahlen müssen, um im Gegenzug dessen Netzwerk zu nutzen. Alternativ könnten Markteinsteiger sich dafür entscheiden, einen durchgehenden Dienst anzubieten (wie Sammlung, Sortierung, Transport und Zustellung).
  • Ausgleichsfonds: Die Last der Universaldienstverpflichtung wird durch Steuern, die den Postbetreibern oder direkt den Kunden auferlegt werden, finanziert. Die Steuern können auf Einnahmen oder Gewinne angewendet oder auf einen festen Betrag festgelegt werden. Ausgleichsfonds wurden genutzt, um die Last der Universaldienstverpflichtung in den Sektoren Telekommunikation und Strom zu finanzieren; die Erfahrung mit dem Ausgleichsfonds als ein Finanzierungsmechanismus für den Universalpostdienst ist jedoch begrenzt.
  • ‚Pay-or-play’: Markteinsteiger können sich dazu entscheiden, nur kostengünstige Gebiete zu bedienen und in eine Art Ausgleichsfonds einzuzahlen, oder auch am Markt für kostenintensive Gebiete teilzunehmen (durch die Bereitstellung des Universaldienstes) und keine Steuer zu zahlen. Es existieren zwei Möglichkeiten dieses Schemas: eine ‚diskrete’ Version, in der, wenn sich Markteinsteiger zur Teilnahme entscheiden, dies nur im vollen Umfang möglich ist (z. B. die Zustellung von Post in jedes Gebiet des Landes), sowie die ‚laufende’ Version, wobei der Umfang, in dem der Markteinsteiger teilnehmen möchte, die Höhe der notwendigen Einzahlung in den Fonds bestimmt. Im Vergleich mit dem Ausgleichsfonds macht dieses System den Wettbewerb um kostenintensive Kunden für Markteinsteiger interessanter.

Es wurde keine einheitliche Lösung eingeführt, da jeder Mechanismus Vor- und Nachteile hinsichtlich Effizienz, Sicherstellung eines fairen Wettbewerbes, Wohlfahrtsgewinnen, Transparenz und Umsetzbarkeit beinhaltet. Auch aufgrund verschiedener politischer Ziele und regionaler Charakteristika sei ein einziger Ansatz für alle nicht durchführbar.

Das größte Problem in Zusammenhang mit diesen Mechanismen ist die Schwierigkeit, die genauen Kosten für die Universaldienstverpflichtung zu errechnen. Außerdem hat jeder Mechanismus seine Vor- und Nachteile hinsichtlich Effizienz, Sicherstellung von lauterem Wettbewerb, Wohlfahrtsgewinnen, Transparenz und Praktikabilität. Dadurch ist er jeweils mehr oder weniger angemessen hinsichtlich der Charakteristika der Region oder des Landes, wo er eingeführt werden soll, und in Bezug auf die Ziele der Politik dieser Regierungen. Dies macht einen einheitlichen Ansatz für alle nicht umsetzbar.

Nach der jüngsten Version des Richtlinienentwurfs (EURACTIV vom 14. November 2007) wäre die Kommission verpflichtet, detaillierte „Leitlinien zur Berechnung etwaiger Nettokosten des Universaldienstes“ zu entwerfen, bevor die Richtlinie in Kraft tritt. Dies soll eine gerechte Ausgangslage für die Betreiber schaffen und Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht verhindern.

Der Europäische Kommissar für den Binnenmarkt Charlie McCreevy sagte, dass obwohl die Finanzfrage wichtig sei, sie schnell ‚überbewertet’ werde. Viele neigten dazu, zu vergessen, dass der Universaldienst in vielerlei Hinsicht mehr positiv denn als Last bewertet werden könne. Er sagte, dass die neue Richtlinie den Mitgliedstaaten die größtmögliche Flexibilität einräumen werde, um jegliche ungerechte Lasst gerecht zu verteilen oder Ausgleichsmechanismen zu entwickeln. McCreevy warnte jedoch, dass man aufpassen müsse, dass keine unverhältnismäßigen Schutzklauseln angewandt oder vermehrt würden, welche die eine Art des Monopols durch eine andere ersetze. 

Der Präsident der französischen La Poste, Jean-Paul Bailly, besteht darauf, dass der Universaldienst „korrekt“ finanziert werden müsse, wenn das gegenwärtige Monopol abgeschafft werden solle. Von den von der Kommission vorgeschlagenen Finanzierungsmöglichkeiten glaubt er, dass staatliche Beihilfen, Steuern und Ausgleichsfonds ungeeignet seien. Für die erste Option fehle ein starker Haushalt, die zweite Möglichkeit werde den Verbraucher belasten und die letzte würde hauptsächlich durch den früheren Anbieter realisiert. Dass man den Universaldienst durch Produktivitätssteigerung finanzieren müsse, stehe außer Frage.

Bailly bevorzuge eher einen „Pay-or-Play“-Mechanismus, mit dem neue Markteinsteiger entweder einen Teil der öffentlichen Dienste entsprechend ihrer Finanzkraft und Größe übernehmen müssten oder in einen Fonds einzuzahlen hätten.

Laut einer Studie, die 2006 von neun Universaldienstanbietern dem unabhängigen Beratungsunternehmen Oxera in Auftrag gegeben wurde, ist keine der von der Kommission vorgeschlagenen Finanzierungsmöglichkeiten zufrieden stellend, besonders in Hinsicht auf die finanzielle Sicherheit und soziale Gleichheit. Auf der anderen Seite stellt die Studie fest, dass der reservierte Bereich eine stabile Finanzquelle biete, was eine Infragestellung des Angebots von Universaldiensten unwahrscheinlicher werden lasse.

Derek Holt, der Verfasser der Studie, erklärte EURACTIV: „ Es handele sich um eine wichtige Abwägung zwischen Praktikabilität und Einfachheit einerseits und der reinen wirtschaftlichen Effizienz andererseits. (…) Für einige Mitgliedstaaten ist es am wichtigsten, mehr Innovation und Effizienz anzuregen. (….) Währenddessen sind in anderen Staaten die Aufrechterhaltung des Universaldienstes und die Vermeidung eines komplizierten Finanzmechanismus die wichtigsten Kriterien – in dem Fall wollen sie ihren bestehenden Ansatz wahrscheinlich aufrechterhalten.“ (Für das gesamte Interview klicken Sie bitte 
hier
.)

Laut Dr. Hans-Dieter Petram, Vorstandsmitglied von Deutsche Post World Net, würden Marktkräfte die Universaldienstrichtlinie perfekt ersetzen und wahrscheinlich die 85% der normalen Briefsendungen von Geschäftskunden besser bearbeiten. Deshalb ist er der Meinung, dass der Universaldienst beschränkt werden solle, um die Verfügbarkeit von Dienstleistungen für Privat- und Geschäftskunden sicherzustellen. Auch stünden in seinen Augen ‚verlässliche’ Finanzmechanismen, die bereits erfolgreich bei der Post, der elektronischen Kommunikation und anderen Bereichen eingesetzt worden wären, bei Bedarf zur Verfügung. Petram betonte, dass er nur vom Bedarfsfall spreche, da man in Schweden beobachten könne, dass dort seit mehr als zehn Jahren die Universaldienste ohne staatliche Beihilfen zur Verfügung stünden.

Von diesen Mechanismen sehe er die öffentlichen Fonds als beste Lösung, gemäß des Prinzips „Wer bestellt, bezahlt“. Jedoch betont Petram, dass in die Fonds auf transparente, objektive und nicht diskriminierende Weise eingezahlt werden müsse. In Hinblick auf die begrenzte Verfügbarkeit  an öffentlichen Geldern oder auf Haushaltsbeschränkungen in manchen Ländern fügte er hinzu, dass ein Ausgleichsfonds eine gute Alternative darstelle, indem er die Nettokosten unter den Dienstleistungsanbietern, die auf dem Markt aktiv seien, proportional verteile.

Nigel Stapleton, Vorsitzender der britischen Regulierungsbehörde Postcomm wies die Vorschlag zurück, dass Wettbewerb und Regulierung den Universaldienst im Vereinigten Königreich bedrohe. Wettbewerb komme bereits vielen Versendern durch bessere Dienstleistungen und wettbewerbsfähige Preise zu Gute, sowie Versandkunden des Einzelhandels durch eine bedeutende Verbesserung der Dienstleistungen der britischen Post. Der Universaldienst bleibe sicher und trotz einiger jüngster Schwächen der Gewinne der britischen Post ziehe das Unternehmen weiterhin Gewinne aus dem Angebot von Universaldiensten. Stapleton fügte hinzu, dass der Gewinnrückgang der Royal Mail nicht mit dem Wettbewerb mit anderen Postanbietern zusammenhänge, sondern mit ihrer ’Unfähigkeit, Kosten zu kontrollieren und der Notwendigkeit, das wachsende Defizit der Rentenfonds zu finanzieren’.

In einem Bericht, der im März 2007 veröffentlicht wurde, stellt die Schwedische Post- und Telekommunikationsagentur fest, dass es der schwedische Erfahrung nach nichts darauf hinweise, dass der Wettbewerb im gesamten Postsektor als Problem angesehen werden solle. Die Agentur kritisiert das ‚alte aber irrige Argument’, dass Gewinne der Monopole für die Finanzierung von Universaldiensten nötig seien. Schweden habe sehr gut ohne reservierte Bereiche und ähnliches überlebt. Die schwedische Gesetzgebung gründe auf dem Gedanken, dass Universaldienste auf rein wirtschaftlicher Basis angeboten werden könnten, was sich als richtig herausgestellt habe, so die Schwedische Post- und Telekommunikationsagentur.

Der Bericht unterstreicht die Notwendigkeit, dass die Gewinne der Universaldienste für die Universaldienstanbieter in Betracht gezogen würden. Es wird festgestellt, dass der Besitz landesweiter Sammlungs- und Zustellungssysteme sowie die Fähigkeit, Kunden eine einzige Anlaufstelle für alle Postdienste zu bieten, als bedeutender Vorteil gewertet werden müsse. Die Universaldienstanbieter, welche als einzige diese Art von vollständigen Dienstleistungen anbieten könnten, hätten einen großen Wettbewerbsvorteil, so der Bericht.

UNI Post, welche die Gewerkschaften im Postsektor vertritt, besteht darauf, dass ein reservierter Bereich der einzige Finanzierungsmechanismus sei, der sich als Garantie für Universaldienste in ganz Europa bewährt habe. Sie befürwortet eine Aufrechterhaltung der reservierten Bereiche bis eine zufriedenstellende Alternative sicher sei, und fordert die Kommission auf, eine neue Studie durchzuführen und konkrete Vorschläge zu machen, wie der Universaldienst in jedem der 27 Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 2009 finanziert werden solle.

Während Sozialdemokraten, Liberale (ALDE) und Abgeordnete aus dem rechten mittleren Spektrum  (EVP-ED)  einen Bericht unterstützt haben, welcher der Abschaffung der reservierten Bereiche zustimmt, betont die Fraktion der Grünen/EFA im Europaparlament, dass Länder über ein Recht zur Aufrechterhaltung der reservierten Bereiche verfügen sollten, weil sogar die Studie der Kommission keine Sicherheit habe vorweisen können, wie die Universaldienste zu finanzieren seien und zugebe, dass einige Mitgliedstaaten das Niveau der Universaldienste absenken müssten, um das finanzielle Gleichgewicht zu halten. Das Ziel der Postrichtlinie sei nicht, den Markt zu öffnen, sondern einen guten Universaldienst sicherzustellen. Die Fraktion betont, dass es inakzeptabel sei, die Schwierigkeiten bei der Nutzung der von der Kommission vorgeschlagenen Finanzmittel als Vorwand anzuführen, um das Niveau der Universaldienste in den Mitgliedstaaten abzusenken. Mitgliedstaaten, die ihre Märkte bereits geöffnet hätten, sollten entweder ein „Pay-or-play“-System oder öffentliche Vergabeverfahren einführen. Staatliche Beihilfen oder Ausgleichsfonds seien nicht geeignet, da sie die Subventionierung von Tätigkeiten förderten, die zumindest teilweise gewinnbringend seien oder Verbraucher zwängen, die Kosten zu übernehmen.

Die European Postal Users Group (PUG),  die betroffene Unternehmen wie Verlage, Versandhäuser, Werbeträger, Hersteller von Umschlägen and Papierproduzenten vertritt, betonte, dass eine übertriebene Universaldienstverpflichtung die Quersubventionierung unprofitabler Dienstleistungen fördere und dadurch die Belastung für die Postkunden erhöhe. Die PUG stellt fest, dass ein offener Markt eine flexiblere Definition der Universaldienstverpflichtung verlange. Letztere solle sich weiterentwickeln, um nur die wichtigsten Bedürfnisse für zukunftsfähige, verlässliche und berechenbare Netzwerke für die letztendliche und universale Auslieferung der Briefpost zu garantieren. Dies werde die völlige Liberalisierung des Marktes, den Zugang neuer Akteure zum Markt und die Bereitstellung bedeutender Wahlmöglichkeiten für Verbraucher durch effektiven Wettbewerb in der Praxis ermöglichen

Die Free & Fair Post Initiative (FFPI), welche die Verbraucher und Wettbewerbsteilnehmer der öffentlichen Postbetreiber repräsentiert, stimmt zu, dass angesichts anhaltender Transformationsprozesse im Postsektor die gegenwärtige Definition der Universaldienstverpflichtung nicht länger für die Entwicklung des Marktes geeignet sei. Sie solle in Hinsicht auf ein Mindestniveau der Dienstleistungen neu festgelegt werden. Letztere müsse den Konsumenten garantiert werden. FFPI fügte hinzu, dass die Notwenigkeit, einen reservierten Bereich aufrechtzuerhalten, um die Universaldienstverpflichtung zu finanzieren, nicht bewiesen sei; außerdem sei dieses Argument oft als Entschuldigung benutzt worden, die Monopole der Universaldienstanbieter zu schützen.

  • 27. Februar 2008: Die Dritte Postdienmstrichtlinie wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht
  • 31. Dezember 2010: Frist für die Mitgliedstaaten zur Abschaffung der existierenden gesetzlichen Monopole der Postdienste (31. Dezember 2012 für die 9 Mitgliedstaaten, die der EU nach 2004 beigetreten sind, und für Griechenland und Luxemburg)

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