Europäischer Pakt zu Einwanderung und Asyl [DE]

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Der französische EU-Vorsitz schließt einen europäischen Einwanderungspakt ab, dessen Ziel ein Ausgleich zwischen den Forderungen nach strengeren Kontrollen von Migrationsströmen und dem Respekt vor Entwicklungsländern und den Menschenrechten der Asylsuchenden ist.

Schon während seines Wahlkampfes im Frühjahr 2007 forderte der französische Präsident Nicolas Sarkozy einen europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl. Dementsprechend gehörte das Thema Migration von Anfang an zu den Prioritäten der französischen EU-Ratspräsidentschaft. Der beim Treffen der Justiz- und Innenminister im Juni vorgestellte Pakt soll beim EU-Gipfel am 15. Oktober 2008 offiziell angenommen werden. 

Der vorgeschlagene Pakt soll die Bemühungen einzelner Mitgliedsstaaten um ein gemeinsames Vorgehen in Bezug auf legale und illegale Migration zusammenführen und vereinheitlichen.

Zu diesen Bemühungen zählt der Vorschlag der Europäischen Kommission zur Einführung einer “Blue Card” für beruflich qualifizierte Immigranten (siehe EURACTIVs LinksDossier) sowie einer “Rückführungsrichtlinie” mit EU-weiten Standards, nach denen illegale Immigranten in ihre Heimatländer abgeschoben werden können (siehe EURACTIVs LinksDossier). Die vor allem von Menschenrechts-NGOs und verschiedenen lateinamerikanischen Staaten scharf kritisierte Annahme der Rückführungsrichtlinie zeigt, welche Bedeutung dem Thema Migrationspolitik im Europäischen Parlament und auch innerhalb der 27 EU-Mitgliedsstaaten aktuell beigemessen wird. 

Als Ausgleich für diese Initiativen sieht das im November 2004 von den Staats- und Regierungschefs verabschiedete Haager Programm die Einführung eines gemeinsamen europäischen Asylverfahrens bis 2010 vor.

Die Vorbereitung des europäischen Paktes

Der französische Minister für Immigration Brice Hortefeux führte bei der Erarbeitung des Paktes den Vositz, nachdem er sich Anfang dieses Jahres mit seinen europäischen Kollegen beraten hatte. Der Text wurde beim Treffen des Rats für Justiz und Inneres, der am 7. und 8. Juli 2008 in Cannes stattfand, veröffentlicht und bei einem europäischen Gipfel im Oktober von den EU-Staats- und Regierungschefs angenommen. 

Im Hinblick auf die aktuelle Entwicklung veröffentlichte die Europäische Kommission am 17. Juni 2008 die Erklärung “Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa: Grundsätze, Maßnahmen und Instrumente” sowie das Planungsdokument “Asylpolitik – ein integriertes Konzept für den Schutz der Staaten der Europäischen Union”.

In der Erklärung werden zehn gemeinsame Grundsätze der EU-Migrationspolitik benannt. Daneben werden neue Mechanismen und Instrumente aufgeführt, die der Überwachung, Evaluation und Stärkung des Migrationsmanagements in den 27 Mitgliedsstaaten dienen.

Der Asyl-Plan stützt sich auf das Haager Programm von 2004 zur Schaffung eines einheitlichen Asylverfahrens: Das Dokument sieht die Schaffung von Solidaritätsmechanismen vor, nach denen Mitgliedsstaaten mit überlasteten Asylsystemen adäquate Unterstützung erhalten. Dies wurde insbesondere von südeuropäischen Staaten gefordert. 

Voraussichtlich wird die Kommission in der zweiten Jahreshälfte 2008 sowie 2009 konkrete Gesetzentwürfe vorlegen, über die durch qualifizierte Mehrheitsabstimmung im Europäischen Rat sowie im Europäischen Parlament entschieden wird.

Der Pakt im Einzelnen

Migration bedeutet Austausch von Menschen und Wirtschaftsgütern: Einerseits kann sie Wachstum hervorrufen und stützen, andererseits kann durch die mit ihr verbundenen Veränderungen in den Zielländern eine Gefährdung des gesellschaftlichen Zusammenhalts entstehen. Der Europäische Pakt zu Einwanderung und Asyl stellt diese beiden Aspekte des Phänomens in den Mittelpunkt und zeigt Wege für zukünftige Maßnahmen auf. 

Der Pakt geht von der Prämisse aus, dass “die Europäische Union […] nicht über ausreichende Ressourcen verfügt, um alle Migranten, die in der Hoffnung auf ein besseres Leben nach Europa kommen wollen, aufzunehmen und angemessen zu integrieren.” Die Freizügigkeit innerhalb der EU sowie das Fehlen interner Grenzkontrollen erfordern ein besseres Migrationsmanagement und eine erweiterte Zusammenarbeit nationaler Behörden.

Schon heute kann die EU signifikante Fortschritte im Bereich integrierte Migrationspolitik verzeichnen: Beispiele sind die Umsetzung einer gemeinsamen Visapolitik, die Harmonisierung der Asylstandards und die Einrichtung der Frontex-Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen.

Die Präambel des Paktes weist jedoch auch darauf hin, dass weitere Maßnahmen erforderlich sind. Im Einzelnen werden fünf Schwerpunkte für die Entwicklung einer umfassenden Migrations- und Asylpolitik der Gemeinschaft genannt.

  • Legale Migration: Ein umfassendes Konzept zur legalen Einwanderung ist erforderlich und zu entwickeln. Es sollte spezielle Anforderungen und die Aufnahmekapazitäten einzelner Mitgliedsstaaten berücksichtigen, damit Migranten “im Geist der Solidarität” in die Gesellschaft des Ziellandes integriert werden können. Grundlage des Paktes sind die Blue Card-Initiative sowie der bereits in Vorbereitung befindliche Aktionsplan zur legalen Migration.
  • Illegale Migration: Dieser Abschnitt des Paktes befasst sich mit der Organisation der “selektiven Repatriierung illegaler Immigranten”. Im Wesentlichen wird der Bereich durch die kürzlich verabschiedete Rückführungsrichtlinie abgedeckt. Im Pakt werden die Mitgliedsstaaten jedoch aufgefordert, die Kooperation zu erweitern, etwa in Form von Sammel-Rückführungsflügen, verbesserten Rückübernahmeabkommen sowie verstärktem Kampf gegen Menschenhandel und -schmuggel.
  • Grenzkontrollen: Im Mittelpunkt steht hierbei die Rolle von Frontex, der EU-Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen. Vorgeschlagen wird ferner die Einrichtung zweier separater Kommandostrukturen für Mitgliedsstaaten in Süd- bzw. Osteuropa.
  • Asylpolitik: Die Mitgliedsstaaten sollen einheitliche Mindeststandards im Bereich Asyl, bis 2009 Unterstützungsagenturen für Asylfragen sowie bis 2010 ein einheitliches Asylverfahren entwickeln.
  • Drittländer: Das EU-Konzept zur Migrationspolitik muss mit den Heimatländern der Immigranten abgestimmt werden. Der Pakt ermöglicht die legale Migration in Abhängigkeit von Arbeitsmarktsituation und Qualifikation, betont jedoch auch den Stellenwert und die Vorteile zeitlich befristeter Zuwanderung.

“Solidarität und geteilte Verantwortung” anstelle von Massenlegalisierung

Trotz allgemeiner Zustimmung zum französischen Vorschlag musste bei den Verhandlungen in Cannes das geplante Verbot der massenhaften Legalisierung illegaler Zuwanderung fallen gelassen werden, um die unbedingt erforderliche Unterstützung der spanischen Regierung zu erhalten. 

Spanien und Italien haben in jüngerer Vergangenheit auf dieses Mittel zurückgegriffen, allerdings hat die neue italienische Regierung bereits eine härtere Gangart gegen illegale Einwanderung angekündigt und sich gegen Massenlegalisierungen ausgesprochen. Die Regierung Zapatero in Spanien hingegen will die Bestimmungen zur Legalisierung als rein nationale Kompetenz erhalten.

Hortefeux wandte sich gegen Presseberichte, nach denen das ursprüngliche Dokument “verwässert” worden sei. Er betonte, an den Kernpunkten des Paktes habe sich nichts geändert. 

Der Minister hob eine Vereinbarung zu “gegenseitiger Verantwortung und Solidarität” hervor, mit der sich die Regierungen verpflichten, die Auswirkungen ihrer Migrationspolitik auf andere Mitgliedsstaaten systematisch zu untersuchen. Im Gegenzug wurde den Mittelmeerländern bei akuten Fällen großer Migrantenströme aus Afrika die aktive Unterstützung der anderen EU-Mitgliedsstaaten zugesichert.

Zustimmung für legale Migration, Ablehnung für “Zuwanderungsverträge”

Der Pakt sieht die Schaffung legaler Zuwanderungsmöglichkeiten nach Europa vor. Dies soll den Mitgliedsstaaten ermöglichen, ihren Bedarf an (Niedriglohn-) Arbeitskräften zu decken, ohne dabei ihre strukturelle Kapazität zur Aufnahme und Integration von Immigranten zu überschreiten.

Die Mitgliedsstaaten sollen eine mit der Wirtschaft verknüpfte Zuwanderungspolitik entwickeln und dadurch für hoch qualifizierte Migranten attraktiver werden, die in den meisten Fällen die USA, Kanada oder Australien der EU vorziehen. Aktuell gehen 55% der qualifizierten Migranten in die USA, nur 5% entscheiden sich für die EU. Im Hinblick auf diese Situation integriert der Pakt das Blue Card-Konzept der Europäischen Kommission sowie den Aktionsplan zur legalen Migration, die bereits das Gesetzgebungsverfahren der EU durchlaufen.

Obwohl der Pakt den Vorrang zeitlich befristeter Zuwanderung betont, werden die EU-Mitgliedsstaaten aufgefordert, ehrgeizige Integrationsziele zu entwickeln und diese mithilfe “geeigneter politischer Maßnahmen” zu erreichen. 

Die in den ersten Entwürfen von Hortefeux angeregten “Zuwanderungsverträge” wurden jedoch nicht realisiert – die Bestimmung, nach der Migranten nach der Ankunft im Aufnahmeland verpflichtet wären, Sprach- und Kulturkurse zu absolvieren, stieß auf den heftigen Widerstand des sozialistisch regierten Spanien.

Streben nach konsequenter und fairer Rückführung illegaler Immigranten

Der Pakt beruht größtenteils auf den Bestimmungen der kürzlich verabschiedeten – und hoch kontroversen – Rückführungsrichtlinie. 

Zur Minimierung rechtlicher Grauzonen schreibt die Rückführungsrichtlinie allen Mitgliedsstaaten vor, Ausländern, die sich illegal im Land aufhalten, entweder eine Aufenthaltserlaubnis zu gewähren oder diese Personen auszuweisen. Dies entspricht einem Passus des Paktes, nach dem “ausländische Personen, die sich illegal auf dem Territorium eines Mitgliedsstaates aufhalten, dieses Territorium verlassen müssen”.

Um dies zu erreichen, sieht der Pakt eine erweiterte Zusammenarbeit zwischen EU-Mitgliedsstaaten und den Herkunftsländern von Migranten vor, die den Abschluss von Rückübernahmeabkommen zum Ziel hat. Daneben soll mit Maßnahmen wie der biometrischen Identifikation illegaler Einwanderer und Sammel-Rückführungsflügen die Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten selbst weiterentwickelt werden. Bei der konkreten Ausgestaltung von Kooperationen bleibt der Entwurf des Paktes jedoch vage, diese beruht allein auf der freiwilligen Mitwirkung der einzelnen Mitgliedsstaaten.

Der Aufruf, Anreize zur freiwilligen Ausreise zu schaffen, entspricht einer Bestimmung der Rückführungsrichtlinie, die Migranten mit rechtsgültigem Ausweisungsbescheid eine Frist von 7 bis 30 Tagen zur “freiwilligen Ausreise” einräumt.

Effektivere Grenzkontrollen

Externe Grenzkontrollen oblagen bislang der Zuständigkeit einzelner Mitgliedsstaaten. Da über die EU-Außengrenzen der Zugang zu einem Gebiet mit Freizügigkeit erfolgt, sind die Mitgliedsstaaten im Mittelmeerraum und in Westeuropa in der Praxis für die Grenzsicherung der gesamten EU zuständig.

Zur Organisation der Grenzsicherung wurde 2005 die EU-Agentur Frontex mit Hauptsitz in Warschau gegründet. Um Forderungen nach geteilter Verantwortung bei der Außensicherung zu entsprechen, betont der Pakt die Notwendigkeit, Frontex zu stärken und mehr Ressourcen für Grenzkontrollen zur Verfügung zu stellen. Das Dokument regt die Schaffung spezialisierter Stellen an, um den sehr unterschiedlichen Situationen an der Landgrenze im Osten und der Seegrenze im Süden gerecht werden zu können.

Entwicklung eines europäischen Asylsystems

Auf dem Weg zur Harmonisierung nationaler Asylbestimmungen sind bereits heute signifikante Fortschritte zu verzeichnen. Allerdings bestehen zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten nach wie vor erhebliche Unterschiede bei Schutzrechten und Asylkriterien.

Der Pakt unterstreicht die Notwendigkeit von Änderungen in der Asylpolitik, die letztendlich zu einem einheitlichen europäischen Asylsystem führen sollen. Dies würde die Schaffung eines EU-Asylamtes bis 2009 und die Entwicklung einer einheitlichen Asylpolitik bis 2012 beinhalten. 

Das Amt wird den Informationsaustausch und die Kooperation zwischen nationalen Behörden erleichtern, die für die Bearbeitung von Asylanträgen zuständig sind. Eine gemeinsame Asylpolitik bietet Asylsuchenden rechtliche Garantien und ermöglicht eine einheitliche Definition des Flüchtlingsstatus.

Synergien zwischen Migration und Entwicklung schaffen

Aus verschiedenen Passagen des Paktes geht hervor, dass die Organisation legaler Migration und der Kampf gegen illegale Einwanderung im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Entwicklung in Herkunfts- und Transitländern östlich und südlich der Europäischen Union gesehen werden müssen.

NGOs, internationale Organisationen und zahlreiche Politiker betonen immer wieder die Gefahren einer selektiven Migration nach rein ökonomischen Gesichtspunkten. Sie argumentieren, dass EU-Initiativen wie Blue Card die besten Köpfe nach Europa locken, die Abwanderung von Intelligenz und Qualifikation aus den Herkunftsländern fördern und damit letztendlich die Armut in Entwicklungsländern vergrößern. Ein weiteres Problem: Emigrieren immer mehr Ingenieure, Ärzte und Unternehmer nach Europa, stehen in Entwicklungsländern immer weniger Jobs für gering qualifizierte Arbeitskräfte zur Verfügung. Die Folge: eine weitere Verstärkung der Migration nach Europa.

Bei der Vorstellung des Paktes im Europäischen Parlament im vergangenen Juli erklärte Minister Hortefeux, die mögliche Integration von Migrations- und Entwicklungspolitik müsse sehr genau studiert werden.  Mit den dadurch gewonnenen Erkenntnissen können Initiativen entwickelt werden, die zeitlich befristete Zuwanderung und Wissenstransfer fördern. Arbeitnehmern und Studenten, die nach Europa kommen wollen, können konkrete Angebote gemacht werden. Gleichzeitig werden Maßnahmen gefördert, die Migranten die aktive Mitarbeit bei der Entwicklung ihres Heimatlandes ermöglichen. 

Jacques BarrotEU-Kommissar für Justiz, Freiheit und Sicherheit, sagte nach dem informellen Innenministertreffen am 7. Juli: “Wir dürfen keine unkontrollierte Migration zulassen, sondern müssen Zuwanderung organisieren. Natürlich brauchen wir ein offenes Europa, aber eines mit verbindlichen Regeln. Europa soll Asylsuchenden weiterhin Schutz gewähren, dies muss jedoch auf der Grundlage einheitlicher Regelungen erfolgen.”

“Es besteht Einigkeit in Bezug auf die Kernpunkte des Paktes – Ziele, Präsentation und Struktur” – so der französische Minister für Einwanderung Brice Hortefeux. “Das Dokument wird höchstwahrscheinlich wie geplant im Oktober von den Staats- und Regierungschefs der EU im Europäischen Rat verabschiedet. Ich persönlich habe keine Zweifel, dass dies so geschehen wird.”

Nach zahlreichen Änderungen unterstützt nun auch die spanische  Regierung den Pakt. Innenminister Alfredo Pérez Rubalcaba sagte, er befürworte den Pakt uneingeschränkt und hoffe, dass es erfolgreich verabschiedet werde.

Der deutsche Innenminister Wolfgang Schäuble teilte die Einschätzung seiner Kollegen aus Frankreich und Spanien. Er betonte, der Pakt sei “absolut ausgewogen. Wir machen aus der EU keine Festung, sondern können durch gezielte Steuerung von Migrantenströmen letztlich von Zuwanderung profitieren.” Zum Thema der seit langem in Deutschland lebenden illegalen Einwanderer sagte Schäuble: “Wenn jemand jahrelang in Deutschland gelebt hat, integriert ist und die Sprache gut beherrscht, sollte der Status dieser Person legalisiert werden.”

Der luxemburgische Justizminister Luc Frieden sagte: „Mit dem Pakt wollen wir keineswegs eine Mauer um Europa ziehen. Europa muss alleine entscheiden können, wer zuwandern darf. Einen solchen Pakt hätten wir bereits vor zehn Jahren gebraucht.”

Der deutsche Europaabgeordnete Manfred Weber (EVP-ED) beschrieb den Pakt als grundsätzlich wünschenswert und insbesondere im Bereich der Migrationspolitik sei eine allgemeine Linie notwendig. Weber war allerdings der Meinung, der Pakt gebe keine klaren Antworten. Es werde beispielsweise für einen starken Schutz der Außengrenzen und gemeinsame Kontrollposten plädiert, allerdings sei keine Bereitschaft vorhanden, FRONTEX Befugnisse zu übertragen.

Der Fraktionsvorsitzende der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (SPE) Martin Schultz kommentierte den von der französischen Ratspräsidentschaft vorgelegten Pakt und sagte, seine Fraktion unterstütze eine gemeinsame europäische Einwanderungs- und Asylpolitik, die auf einer zwischen den Mitgliedstaaten geteilten Verantwortung und der Achtung der Menschenrechte basiert. Die Bedeutung der legalen Migration dürfe nicht unterschätzt werden, fügte er hinzu.

Die Sozialdemokraten warnten außerdem, dass Maßnahmen zur Eindämmung der illegalen Migration von Entwicklungsprojekten in den Auswanderungsländern begleitet werden sollten.

Claudio Fava (PSE, Italien) betonte, dass Zuwanderung nicht ein europäisches, sondern ein globales Phänomen sei. Die EU müsse deshalb ein globaler Partner werden und Entwicklungs- und Demokratisierungsprozesse fördern. Außerdem meinte er, dass legale Zuwanderung als positiv angesehen und nicht mit illegaler Immigration in eine Schublade gesteckt werden sollte. Zudem bestehe die Notwendigkeit, Zuwanderung im Gesetz zu verankern, wenn nötig durch die Schaffung eines neuen Status für Migranten.

Der Vorsitzende der ALDE Graham Watson verlieh seiner Angst Ausdruck, dass der Pakt einseitig ausfallen könnte. Ein Ansatz mit zwei Geschwindigkeiten bei der Umsetzung der Regelungen müsse vermieden werden, sagte er und fügte hinzu, dass Maßnahmen zur Anwerbung von hochqualifizierten ausländischen Arbeitskräften und zur Steuerung der legalen Migration nicht vernachlässigt werden dürften, während die Maßnahmen zur Eindämmung illegaler Migration im Schnellverfahren umgesetzt würden.

Die ALDE-Sprecherin für Migrationsfragen Jeanine Hennis-Plasschaert fügte hinzu, der Rat tue sich bei der Ankündigung ambitionierter Ziele hervor, letztlich mangele es aber an der Umsetzung dieser allgemeinen Ankündigungen in konkrete Maßnahmen. Sie schloss, dass eine effektive Entscheidungsfindung zu oft von der Unfähigkeit der Mitgliedstaaten, im Interesse aller wirklich zusammenzuarbeiten, behindert werde. An dieser stelle müsse unbedingt politischer Mut bewiesen werden.

Der Sprecher der Grünen Helmut Weixler sagte EURACTIV, dass seine Fraktion dem Pakt ablehnend gegenüber stehe, da er den Kompromiss zur Rückkehr-Richtlinie beinhalte. Die Hauptkritik der Grünen betrifft die Möglichkeit, Flüchtlinge bis zu 18 Monate festzusetzen, die Ausweisung von Kindern aus der EU und die Rückführung in das Durchfuhrland. 

Die britische Europaabgeordnete Jean Lambert (Grüne/ALE) begrüßte den Pakt und seinen umfassenden Ansatz, forderte jedoch der wirkungsvolleren Verwaltung des Grenzverkehrs und der Öffnung legaler Wege für Zuwanderer in die EU mehr Aufmerksamkeit zu widmen.

Der italienische Europaabgeordnete Giusto Catania (GUE/NGL) bezeichnete den Vorschlag des Ratsvorsitzenden Frankreichs als heuchlerischen Pakt, der die Illegalität begünstige. Die EU-Migrationspolitik sei noch immer zu weit entfernt vom tatsächlichen Bedarf der europäischen Arbeitsmärkte. Sie gründe auf Unterdrückungsmaßnahmen und auf der Kriminalisierung von Zuwanderern.

Die Europaabgeordnete der EVP-ED-Fraktion Marie Panayotopoulos-Cassiotou brachte ihre Bedenken über verbindliche Abkommen mit Ländern an den EU-Außengrenzen und besonders mit Bewerberländern zum Ausdruck. 

Sonia Lokku, Vorsitzende der Abteilung internationale Zusammenarbeit der französischen NGO CIMADE, äußerte die Befürchtung, der Entwurf der französischen Ratspräsidentschaft sei zu sicherheitsorientiert und vernachlässige Menschenrechts- und Wirtschaftsaspekte. “Allein aus wirtschaftlichen Gründen ist Europa auf Zuwanderung angewiesen”, erklärte sie. “Migranten sind ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Nach ihrer Legalisierung zahlen sie Steuern und Beiträge für die Sozialsysteme. Im Grunde haben wir es mit einer Win-Win-Situation zu tun.”

  • Frühjahr 2008: Der französische Einwanderungsminister Brice Hortefeux besucht europäische Hauptstädte, um Eckpunkte eines Einwanderungspaktes  auszuhandeln.
  • 17. Juni 2008: Die Kommission veröffentlicht folgende Dokumente: Erklärung “Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa: Grundsätze, Maßnahmen und Instrumente”, Planungsdokument zum Thema “Asylpolitik – ein integriertes Konzept für den Schutz der Staaten der Europäischen Union”
  • 7. Juli 2008: Beim informellen Treffen der Justiz- und Innenminister in Cannes wird der Entwurf des Einwanderungspaktes vorgestellt.
  • 15. Oktober 2008: Die Staats- und Regierungschefs der EU unterstützen den ‚Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl’.

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