„Der EuGH hat die sozialen Rechte den Grundfreiheiten des Binnenmarktes untergeordnet“

Die EU-Kommission hat eine sozialen Säule gebaut. [Foto: DANIEL REINHARDT/DPA]

Am 17. November proklamierte die EU die so genannte Säule sozialer Rechte. Die darin formulierten Grundsätze sind jedoch nicht rechtsverbindlich. Die meisten Beobachter erwarten daher nicht, dass sich viel ändern wird. EURACTIV sprach mit Daniel Seikel über die Perspektiven eines sozialen Europas.

Der Politikwissenschaftler Dr. Daniel Seikel forscht am gewerkschaftsnahen Wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Institut (WSI). Seine Arbeitsschwerpunkte sind die Politische Ökonomie der europäischen Integration, die Integration durch Recht sowie Liberalisierungspolitik.

EURACTIV: Herr Seikel, Sie kritisieren in einem aktuellen Artikel, dass die EU-Krisenpolitik zu einer Verletzung sozialer Rechte geführt hat. Können Sie das konkretisieren?

Daniel Seikel: Das hat viel mit den Reformprogrammen zu tun, zu denen sich die Krisenländer als Gegenleistung für Finanzhilfen verpflichten mussten. Durch diese Programme wurden die Tarifvertragssysteme geschliffen, was eine direkte Verletzung sozialer Rechte darstellt. Ähnlich verhält es sich mit den Ausgabenkürzungen, durch die die Haushalte saniert werden sollten. Da wurden vielfach Sozialleistungen zurückgefahren, was natürlich auch dazu beigetragen hatte, den Bestand an sozialen Rechten in diesen Ländern zu verschlechtern.

Auch vor der Krise hat der EuGH in einer Reihe von Urteilen Arbeitnehmerrechte mit dem Argument beschnitten, dass diese den Grundfreiheiten des Binnenmarktes zuwiderlaufen. Haben wir es nicht unabhängig von der Krise mit einem Konflikt zwischen gemeinsamem Binnenmarkt und sozialem Europa zu tun?

Das ist richtig. Man kann zwischen der EU im Krisenmodus und der EU im Normalmodus unterscheiden. Seit 2010 erleben wir sehr direkte, autoritäre Eingriffe in die Sozial- und Tarifordnungen einzelner Mitgliedsländer. Das ist die EU im Krisenmodus.

Die EuGH-Rechtsprechung, auf die Sie jetzt ansprechen, ist die EU im Normalmodus. Auch hier gibt es grundlegende Konflikte zwischen sozialen Grundrechten und dem Binnenmarktrecht, wobei insbesondere die vier Grundfreiheiten problematisch sind. Dabei handelt es sich um wirtschaftliche Rechte, die ja geradezu naturgemäß im Widerspruch zu sozialen Rechten stehen, weil soziale Rechte dazu da sind, Marktfreiheiten einzuschränken. Der EuGH hat in dieser Konfliktsituation eine ganze Reihe von Urteilen gefällt, durch die er die sozialen Rechte faktisch den Grundfreiheiten des Binnenmarktes untergeordnet hat.

Nun hat die EU eine Säule sozialer Rechte proklamiert, in der viele Grundsätze zu guten Arbeitsbedingungen und Sozialstandards formuliert sind. Werden die von Ihnen beschriebenen Probleme dadurch gemildert?

Durch die Säule selbst ändert sich erstmal nichts. Die Säule ist ein unverbindliches Dokument. Sie hat keinerlei Einfluss auf das rechtliche Verhältnis von Binnenmarktfreiheiten und sozialen Rechten. Ebenso wenig hat sich rechtlichen Einfluss auf die Probleme der Euro-Rettungspolitik.

Hinzu kommt, dass viele der in der Säule formulierten Prinzipien über die Grundrechtecharta ja längst im europäischen Recht verankert sind. Nur wurde die Grundrechtecharta im Rahmen der Euro-Rettungspolitik nicht beachtet. Stattdessen wurden politische Verfahren außerhalb europäischen Rechts in zwischenstaatlichen Verträgen eingeführt. Auch bei der Behebung der Grundprobleme der EU im Normalzustand hat die Grundrechtecharta bisher nicht geholfen.

Was ist dann der Zweck der Übung? Was ändert sich durch die Proklamation der sozialen Säule?

In ihrer gegenwärtigen Form ist die Säule zunächst reine Symbolpolitik. Natürlich kann man hoffen, dass sich die EU-Institutionen und die Mitgliedsstaaten die Prinzipien zu Herzen nehmen und ihr zukünftiges Handeln daran orientieren. Die Kommission hat im Rahmen ihrer Kompetenzen durchaus die Möglichkeit, Gesetzgebung zu initiieren, die der Umsetzung der Prinzipien aus der Säule dient. Bei vielen Punkten braucht es auch die Mitgliedsstaaten. Da diese die Säule auch proklamiert haben, kann man hoffen, dass sie bereit sind, ihren Beitrag zu leisten. Die Hoffnung ist nun also, dass sich die Akteure selbst an das proklamierte Ziel gebunden fühlen, den Schutz sozialer Rechte zu verbessern.

Soziale Säule: Sozialpolitisches Placebo

Heute soll die soziale Säule der EU proklamiert werden. Dabei handelt es sich um ein sozialpolitisches Placebo, meint Andrej Hunko.

Eine klassische Gewerkschaftsforderung, durch die Rechtsverbindlichkeit hergestellt werden soll, ist in diesem Zusammenhang die Verankerung eines sozialen Fortschrittsprotokolls in den EU-Verträgen. Soziale Rechte sollen systematisch Vorfahrt vor den Binnenmarktfreiheiten erhalten. Wäre das ein gangbarer Weg in Richtung eines sozialen Europas?

Der Vorschlag geht jedenfalls in die richtige Richtung, weil er das grundlegende Problem der EU im Normalzustand, also das Missverhältnis von sozialen Grundrechten und wirtschaftlichen Freiheitsrechten, adressiert. Allerdings müsste dazu das europäische Primärrecht geändert werden, was Einstimmigkeit unter den Mitgliedsstaaten voraussetzt. Die Aussichten zur Umsetzung sind daher mittelfristig nicht allzu rosig.

Andere Vorschläge zielen daher auf eine Lösung des Problems im Rahmen des Sekundärrechts ab. Im Sekundärrecht könnte man zum Beispiel Ausnahmebereiche schaffen, für die die Grundfreiheiten des Binnenmarktes nicht gelten. So könnte man das Streikrecht oder die Tarifautonomie aus der Reichweite der Grundfreiheiten nehmen, ohne die Verträge ändern zu müssen. Dieser Weg ist mittelfristig politisch aussichtsreicher.

Das heißt, man kann durch Änderungen im Sekundärrecht die Wirkungsweite der Binnenmarktfreiheiten, also des Primärrechts, begrenzen?

Naja, juristisch ist das umstritten. Ein klassischer Fall von ´zwei Juristen, drei Meinungen´. Einige sagen, das geht nicht. Andere sind optimistischer und gehen davon aus, dass man durch Richtlinien regeln kann, in welchen Bereichen die Grundfreiheiten gelten und in welchen nicht. Die Logik dahinter: Es kann nicht sein, dass der EuGH definiert, wie europäisches Recht anzuwenden ist, ohne dass der Gesetzgeber diese Definition selbst vornehmen kann. In der Praxis käme es auf einen Versuch an. Es müsste sich dann zeigen, ob der EuGH dieses Sekundärrecht, das ja dann der ausdrückliche politische Wille der Mitgliedsstaaten ist, berücksichtigt.

Kleiner Sprung zum Ende: Ist es denn generell möglich, zu einer starken, einheitlichen europäischen Sozialgesetzgebung zu kommen. Schließlich sind die Unterschiede der sozialstaatlichen Traditionen zwischen den Mitgliedsstaaten enorm.

Man bräuchte ein Verfahren, das diesen großen Unterschieden gerecht wird. Häufig wird über eine Harmonisierung der Sozialpolitik gesprochen. Den Unterschieden besser Rechnung tragen würde der Weg über Mindeststandards. Gute Mindeststandards wären ein großer Fortschritt gegenüber dem Status quo. Man würde die bestehenden, nationalstaatlichen Wohlfahrtssysteme fördern, ohne allzu sehr einzugreifen und trotzdem die Voraussetzungen zur Konvergenz im Sozialbereich verbessern.  Dieser Weg ist nach meiner Einschätzung weitaus realistischer als eine Harmonisierung.

Natürlich kommt es bei Mindeststandards auf das Niveau an. Gut ausgestaltete Mindeststandards könnten den Unterbietungswettbewerb begrenzen und so den Anpassungsdruck nach unten von den nationalen Sozialsystemen nehmen.