Die Kommission will CO2-Emissionsrechte, die im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems versteigert werden, 2013–2015 vorübergehend zurückhalten können („backloading“). Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die Möglichkeit zur Änderung des Versteigerungszeitplans ohne konkrete Voraussetzungen führt zu Planungsunsicherheit und schadet so der Funktionsfähigkeit des Marktes.
Die Autoren
Dr. Götz Reichert, LL.M. und Dr. Jan S. Voßwinkel sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die Nachfrage nach Emissionszertifikaten ist durch die schlechte wirtschaftliche Entwicklung in den letzten Jahren geringer als ursprünglich erwartet. Insgesamt standen im Zeitraum 2008–2011 Emissionszertifikaten und internationalen Emissionsgutschriften für ca. 8,7 Milliarden Tonnen CO2 tatsächlichen Emissionen von ca. 7,8 Milliarden Tonnen CO2 gegenüber, so dass sich ein "Überschuss" von Emissionsberechtigungen von knapp einer Milliarde Tonnen CO2 aufgebaut hat, der auch in der Zukunft von Betreibern eingesetzt werden darf
Die Kommission will den Zeitplan für Versteigerungen ändern, um "vorübergehend" weniger neue Emissionszertifikate in den Markt zu geben ("backloading"). Hierzu sollen die ETS-Richtlinie (ETS: EU-Emissionshandelssystem) und die Versteigerungsverordnung geändert werden.
Die Kommission ist der Auffassung, ohnehin "unter außergewöhnlichen Umständen" zu einer Änderung des Versteigerungszeitplans befugt zu sein.
Dies will sie "[d]er Rechtssicherheit halber" durch folgende Ergänzung von Art. 10 Abs. 4 ETS-Richtlinie "klarstellen": "Die Kommission passt den Zeitplan gegebenenfalls für jeden Zeitraum an, um das ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes sicherzustellen."
Von den bislang 2013–2020 zur Versteigerung vorgesehenen Emissionszertifikaten soll "ein Teil" 2013–2015 nicht versteigert werden ("backloading") und stattdessen 2018–2020 zusätzlich versteigert werden.
Der Änderungsentwurf soll als Diskussionsgrundlage dienen. Er enthält derzeit noch keine Angabe, in welchem Umfang die Emissionszertifikate in der Zeit von 2013–2015 insgesamt verknappt werden sollen. In einem Arbeitspapier erörtert die Kommission drei Optionen: 400 Millionen Tonnen, 900 Millionen Tonnen und 1,2 Milliarden Tonnen. Dies entspricht 12,5 Prozent, 28,2 Prozent bzw. 37,6 Prozent der in diesem Zeitraum voraussichtlich für die Versteigerung vorgesehenen Zertifikate.
Wesentliche Änderung zum Status quo
– Die ETS-Richtlinie sieht bislang nicht ausdrücklich ein Recht für die Kommission vor, den Zeitplan für die Versteigerung von Emissionszertifikaten zur Sicherstellung des "ordnungsgemäßen Funktionieren des Marktes" zu ändern.
– Die Versteigerungsverordnung sieht bislang kein Zurückhalten von Emissionszertifikaten und deren spätere Versteigerung vor.
Ordnungspolitische Beurteilung
Das Recht der Kommission zu einem Zurückhalten von Emissionsrechten wird nicht an konkrete Voraussetzungen geknüpft, unter welchen Umständen und zu welchem Zweck dies "gegebenenfalls" geschehen dürfen soll: Das "ordnungsgemäße Funktionieren der Märkte" ist ein Begriff mit großen Interpretationsspielräumen, der nirgends konkretisiert wird. Dadurch bleibt unklar, in welchen Fällen welche Anpassungen zukünftig noch zu erwarten sind. Dies führt zu Planungsunsicherheit seitens der Marktteilnehmer und schadet damit gerade dem "ordnungsgemäßen Funktionieren der Märkte".
Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten
Die Marktteilnehmer am Emissionsrechtehandel berücksichtigen, wie auch die Kommission feststellt, langfristige Entwicklungen. Es ist daher fraglich, ob es tatsächlich zu einem erheblichen preissteigernden Effekt kommt, wenn die Marktteilnehmer davon ausgehen, dass die ab 2013 zurückgehaltenen Zertifikate ab 2018 wieder zur Verfügung stehen. Da die Kommission derzeit lediglich in einem Arbeitspapier Rechenbeispiele, aber noch keinen konkreten Vorschlag für den Umfang zurückzuhaltender Emissionsrechte vorlegt, sind die Folgen des "backloadings" für die Effizienz des Emissonsrechtehandels derzeit noch nicht abschätzbar. Die Rechenbeispiele im Arbeitspapier zeigen allerdings, dass die Kommission nicht nur an kleinere Änderungen denkt.
Ein dauerhafter preissteigernder Effekt würde nur dadurch sicher eintreten, dass die Zertifikate endgültig aus dem Markt genommen würden. Das "backloading" könnte daher als ein Einstieg für eine dauerhafte Verknappung der Zertifikate dienen. Kommissar Günther Oettinger sprach im Europäischen Parlament die Frage an, "ob man dauerhaft auf der Wegstrecke bis 2020 Mengen überhaupt nicht in den Markt gibt, d.h. praktisch eine Verknappung der Emissionsrechte insgesamt (…) vorsieht" (Plenardebatte des Europäischen Parlaments zur Energieeffizienz-Richtlinie am 11. September 2012 in Straßburg). Eine dauerhafte Verknappung der Zertifikate würde eine Verschärfung des Klimaschutzziels der EU bedeuten. Bisher hat sich die Kommission allerdings noch gegen einer Verschärfung des Klimaschutzziels der EU bis 2020 ausgesprochen. Wenn ein verschärftes Klimaschutzziel der EU auch im Hinblick auf die langfristigen Klimaschutzziele der EU bis 2030 und 2050 politisch gewollt sein sollte, dann muss die Frage der damit verbundenen Verknappung der Zertifikate am Ende des Diskussionsprozesses stehen – und darf nicht an dessen Anfang, durch "backloading" implizit bereits vorweggenommen werden.
Solange die Frage im Raum steht, ob die durch das "backloading" zunächst zurückgehaltenen Zertifikate dauerhaft aus dem Markt genommen werden könnten, entsteht eine politisch induzierte Unsicherheit im Markt, die wiederum Auslöser für Spekulationsgeschäfte sein kann. Indem eine politisch noch nicht geklärte Frage vorzeitig in den Markt mit Emissionsrechten getragen wird, wird auch dadurch dessen "ordnungsgemäßes Funktionieren" eher gestört als gewährleistet.
Vereinbarkeit mit EU-Recht
Die vorgeschlagene Befugnis der Kommission zur umfassenden Änderung der Versteigerungsregeln widerspricht den diesbezüglichen Anforderungen der ETS-Richtlinie. Die Kommission wurde zwar grundsätzlich ermächtigt, den zeitlichen und administrativen Ablauf sowie sonstige Aspekte der Versteigerung von Emissionszertifikaten für ortsfeste Anlagen in einer Verordnung zu "regeln". Allerdings wurde sie hierdurch nicht auch ermächtigt, die einmal festgelegten Versteigerungsregeln selbständig jederzeit zu ändern – im Gegenteil: Die ETS-Richtlinie bestimmt ausdrücklich, dass das von der Kommission festzulegende Versteigerungsverfahren "vorhersehbar" sein soll, "besonders was den Zeitplan und die Abfolge der Versteigerung und die voraussichtlich zur Verfügung zu stellenden Mengen angeht". Dieses Vorhersehbarkeitserfordernis ist mit der jetzt vorgeschlagenen umfassenden Befugnis zur Änderung der Versteigerungsregeln unvereinbar. Dies ist umso mehr der Fall, als nicht definiert ist, unter welchen Voraussetzungen "gegebenenfalls" das "ordnungsgemäße Funktionieren des Marktes" nicht mehr sichergestellt und somit ein Eingriff der Kommission erlaubt sein soll. Die Änderungsbefugnis verstößt folglich gegen den auf dem Rechtsstaatsprinzip basierenden Bestimmtheitsgrundsatz.
Mögliche zukünftige Folgemaßnahmen der EU
Das derzeit vorgesehene "vorübergehende" Zurückhalten von Emissionsrechten könnte in eine endgültige Reduktion umgewandelt werden, etwa indem der zweite Teil des Vorhabens – die zusätzliche Einspeisung der zurückgehaltenen Zertifikate in den Markt ab 2018 – nicht umgesetzt wird. Dies ist insbesondere dann zu erwarten, wenn der politisch erhoffte substantielle Preisanstieg, der mit dem Zurückhalten angestrebt wird, nicht eintritt oder nicht dauerhaft ist.
Zusammenfassung der Bewertung
Das nicht an konkrete Voraussetzungen geknüpfte Recht der Kommission, Emissionsrechte zurückhalten zu können, führt zu Planungsunsicherheit bei den Marktteilnehmern und schadet damit dem "ordnungsgemäßen Funktionieren der Märkte". Außerdem widerspricht es dem Vorhersehbarkeitserfordernis der ETS-Richtlinie und verstößt gegen den auf dem Rechtsstaatsprinzip basierenden Bestimmtheitsgrundsatz. Das "backloading" könnte als ein Einstieg für eine dauerhafte Verknappung der Zertifikate dienen. Dies würde eine Verschärfung des Klimaschutzziels der EU bedeuten. Solange aber die Frage offen ist, ob die durch das "backloading" zunächst zurückgehaltenen Zertifikate vielleicht doch dauerhaft zurückgehalten werden, entsteht zusätzliche politisch induzierte Unsicherheit im Markt für Emissionsrechte. Das Vorhaben sollte zurückgezogen werden.
Links
Dokumente
CEP: CEP-Analyse Nr. 44/2012 Zurückhalten von CO2-Emissionsrechten ("backloading") ab 2013 (29. Oktober 2012)