Lobbying in der EU und den USA – ein Vergleich [DE]

Viele glauben, dass sich Lobbying-Strategien in Brüssel und Washington kaum unterscheiden. Public Affairs-Experten auf beiden Seiten des Atlantiks jedoch sind davon überzeugt, dass es methodische und substanzielle Unterschiede gibt, die auch in Zukunft bestehen bleiben werden. Sprachliche und kulturelle Verschiedenheiten machen nur einen Teil der Erklärung hierfür aus. Die politischen Kulturen der beiden Systeme gehören zu den wichtigsten Faktoren. Während die EU-Politik und das Lobbying in Brüssel traditionell konsensorientiert ist, wird Lobbying in den USA auf recht aggressive und äußerst professionalisierte Weise betrieben. Dies ist unter anderem auf die unterschiedlichen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen zurückzuführen.

Hintergrund

Um erfolgreich zu sein, müssen sich Lobbyisten an das politische System anpassen, in dem sie arbeiten. Will man einen Vergleich zwischen Lobbying in den USA und in der EU anstellen, muss man sich daher mit dem institutionellen und politischen Rahmen in Washington und Brüssel befassen. 

Zwischen den beiden Systemen gibt es grundlegende Unterschiede. Die USA sind ein Nationalstaat mit föderalen Strukturen, während sich die EU aus mehreren Nationalstaaten zusammensetzt, deren Souveränität nur teilweise eingeschränkt ist. Während das institutionelle Umfeld in Washington seit Jahrzehnten stabil ist, unterliegt die EU ständigen Veränderungen und Machtverschiebungen zwischen den Institutionen sowie zwischen ihnen und den Mitgliedstaaten.

In den USA gibt es bereits eine lange Lobbying-Tradition. Aus diesem Grund sind Lobbying-Praktiken dort weitgehend akzeptiert und eine Vielzahl verschiedener Gruppen – darunter Nichtregierungsorganisationen und Bürgerbewegungen – unternimmt große Anstrengungen, um die Aufmerksamkeit der Politiker zu erlangen. Europäer dahingegen stehen Lobbying als einem legitimen Bestandteil des politischen Prozesses sehr viel skeptischer gegenüber. In Brüssel sind Lobbying-Aktivitäten daher nicht ebenso ausgeprägt – auch obgleich sie in den letzten Jahren spürbar zugenommen haben. 

Nach Schätzungen arbeiten 20.000 Lobbyisten in Washington, in Brüssel dahingegen nur halb soviele.

Probleme

In Europa wird allgemein angenommen, dass die EU-Institutionen Beiträge zivilgesellschaftlicher Organisationen und von Interessenvertretern begrüßen und sogar auf sie angewiesen sind. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die Kommission und - jedoch in geringerem Maße - das Parlament nicht über ausreichend Personal verfügen. Studien zufolge macht die Verwaltung der Kommission lediglich 2 % der Größe der US-amerikanischen Bundesregierung aus. Außerdem ist sie kleiner als die Lokalverwaltung der Stadt Rotterdam. Das Gesamtbudget der EU ist etwa ebenso groß wie der Haushalt Belgiens. 

Folglich begrüßt die Kommission während der Legislativphase externe Beiträge und gewährt Interessenvertretern zu bestimmten Zeitpunkten außerdem einen privilegierten Zugang zum Gesetzgebungsprozess. Hieraus ergeben sich die größten Unterschiede zwischen Lobbying-Arbeit in Brüssel und in Washington:

  • Öffentliche Zuschüsse: Gemeinnützige Organisationen in den USA erhalten äußerst selten Zuschüsse der Regierung. In der EU gilt das Gegenteil, da sich die Kommission darum bemüht, ein Gegengewicht zu Unternehmenslobbyisten herzustellen, indem sie gemeinnützige Organisationen nicht nur finanziell unterstützt, sondern sogar auch gründet.
  • 'Offene Türen': Der Grad der 'Durchlässigkeit’ und des personellen 'Austausches' zwischen den Exekutivkräften und nicht-öffentlichen Organisationen (ob Unternehmen oder NGOs) ist in Washington höher als in Brüssel. Stellenwechsel von Beamten in die Unternehmenswelt und umgekehrt finden in Brüssel weniger häufiger statt, in Washington jedoch ist dies Gang und Gebe. 
  • Demokratie: Das demokratische System der USA ist so eingerichtet, dass die Abgeordneten - wollen sie (wieder-)gewählt werden - den Wählern das Gefühl geben müssen, sich für ihre Interessen einzusetzen. Im Europäischen Parlament dahingegen ist die Frage der Volksvertretung weniger eindeutig, da EP-Abgeordnete auf nationaler Ebene und häufig auf der Grundlage nationaler (und nicht europäischer) Interessen gewählt werden. Hinzu kommt, dass das große Maß an Unwissenheit über die EU-Politik die Entfernung zwischen den Abgeordneten und den Bürgern noch größer erscheinen lässt. Das Fehlen echter europäischer Parteien trägt ebenfalls dazu bei, dass das repräsentative System der EU weniger klar und verständlich ist. Aus diesem Grund sind die Wähler zweifellos weniger einflussreich als in den USA. Lobbying-Taktiken in den USA werden stark von lokalen Themen bestimmt, die entscheidend für die Wiederwahl eines Abgeordneten sein können. Im Gegensatz hierzu wird in Brüssel üblicherweise versucht, einen breiten Konsens zu schaffen, um möglichst viele Politiker verschiedener Parteien für eine bestimmte Position zu gewinnen.
  • Geld: In den USA ist es allgemeiner Brauch, dass Unternehmen die Wahlkampagnen von Politikern über so genannte Political Action Committees (PACs) finanziell unterstützen. Obgleich diese Vorgehensweise Vorschriften unterworfen und die Höhe der Geldbeträge, die für die Finanzierung von Wahlkampagnen zur Verfügung gestellt werden, begrenzt ist, ist diese Art der Wahlkampffinanzierung noch immer ein zentrales Element des politischen Lebens in den USA. Auf der Ebene der EU dahingegen sind diese Praktiken nicht als Teil der Politik anerkannt und sie unterliegen daher auch keinen Vorschriften. Im Allgemeinen werden sie einfach nur als unethisch betrachtet. In Europa fließt das Geld meist in die andere Richtung, d.h. aus den öffentlichen Kassen in den privatwirtschaftlichen und gemeinnützigen Sektor (in Form von staatlichen Zuschüssen und Beihilfen). 
  • Transparenz: In den USA hat man erkannt, dass Lobbying eine unangemessene Einflussnahme auf die Politik darstellen kann, und Lobbyisten unterliegen daher einer Reihe von Transparenzanforderungen. Der Lobbying Disclosure Act  verpflichtet PR-Firmen und Lobby-Gruppen, ihre Kunden, die Themen, mit denen sie sich befassen, sowie das Geld, das sie hierfür erhalten, offen zu legen. Die Europäische Kommission dahingegen hat in Bezug auf die Konsultation von Interessenvertretern lediglich Mindeststandards und weniger formelle Regeln entwickelt. Diese wurden im Dezember 2002 in einer Mitteilung  umrissen. Die Forderung, dass Berater und Lobbyisten ihre Kunden und Budgets offen legen müssen, hat die Kommission bislang abgelehnt. Stattdessen empfiehlt sie Lobby-Gruppen, Beratungsfirmen und Interessenvertretern, den von der Society of European Affairs Professionals (SEAP) und den Public Affairs Practitioners (PAP) entworfenen freiwilligen Verhaltenskodex zu unterzeichnen.
  • Einfluss der Medien: In nur wenigen Ländern genießen die Medien einen vergleichbaren Status (den einer ‚vierten Macht’ im Staat) wie in den USA. Die 'streitbare Natur’ der amerikanischen Politik und die Wichtigkeit einer (positiven) Berichterstattung in den Medien über die Interessen verschiedener Gruppen ist, insbesondere auf Bundesebene, ein wichtiges Element, welches in allen PA-Kampagnen in den USA berücksichtigt werden muss.

Selbstverständlich spielen auch kulturelle Faktoren eine wichtige Rolle in der Politikgestaltung. Sprache beispielsweise ist ein wesentlicher Faktor. In Washington müssen Politiker und Lobbyisten nicht wie in Brüssel mit 20 verschiedenen Sprachen zurechtkommen. Obgleich die englische Sprache in Brüssel auf dem Vormarsch ist und sich zunehmend zu einer Lingua Franca entwickelt, schätzen es viele Abgeordnete noch immer, wenn sich Interessenvertreter in ihrer Muttersprache an sie wenden. Auch die politischen Kulturen weisen starke Unterschiede auf. In dem Zweiparteiensystem der USA kommt es häufig zu einer starken Polarisierung zwischen Positionen, während die EU-Politik von einer Vielzahl von Parteien und spezifischen nationalen Themen geprägt wird, die oft der Governance-Kultur eines Landes (z.B. britisches ‚laisser-faire’ oder französischer ‚Command and Control’-Stil) entspringen.

Washington wird wohl auch in absehbarer Zukunft noch der Ort auf der Welt sein, an dem Lobbying auf die intensivste Weise betrieben wird. Mit der zunehmenden Integration des EU-Binnenmarkts jedoch und der Ausweitung der Befugnisse er EU werde sich die Kluft laut Experten jedoch allmählich schließen.

Positionen

In einer Mitteilung  aus dem Jahr 2002 bekräftigt die Kommission  ihr Ziel einer besseren Einbindung  „der betroffenen Parteien durch ein transparenteres Konsultationsverfahren“. Es werden jedoch lediglich „allgemeine Grundsätze und Mindeststandards“ für die Konsultationen durch die Kommission festgelegt, die sicherstellen sollen, dass „alle verschiedenen Interessen“ berücksichtigt werden.

Dieser Ansatz ist von der Kommission mit ihrer Initiative zur Verbesserung der Rechtsetzung bekräftigt worden. Diese zielt darauf ab, eine „Kultur der Konsultation und des Dialogs“ zu fördern. Vor allem soll herausgefunden werden, „wer wirklich als Teil des gemeinschaftlichen Gesetzgebungsprozesses konsultiert wird“. Beispielsweise wird die Frage aufgeworfen, ob die „Stimmen der Kleinsten wirklich und immer gehört“ werden. Außerdem will die Kommission klären, zu welchen Themen Bürger und Interessenvertreter befragt werden und in welchem Maß ihre Meinungen berücksichtigt werden.

In einem offenen Brief  an Kommissionspräsident José Manuel Barroso verurteilt das zivilgesellschaftliche Corporate Europe Observatory (CEO)  die EU-Lobbyingvorschriften als „absurd schwach“ und ruft die Kommission dazu auf, dem Beispiel des US-Transparenzmodells, das im Lobbying Disclosure Act festgeschrieben ist, zu folgen. In ihrem Brief kritisiert CEO den von der Society of European Affairs Professionals (SEAP) ausgearbeiteten freiwilligen Verhaltenskodex als „extrem begrenzt und vollkommen freiwillig“. 

Die Society of European Affairs Professionals (SEAP), die Lobbyisten in Brüssel vertritt, widersprach der Kritik in einer Erklärung. Sie sei „gegen die obligatorische Registrierung von Lobbyisten in Brüssel“, weil eine solche Verpflichtung nicht im Sinne der zivilgesellschaftlichen Gruppen in der EU sein würde. Diese, so SEAP, seien gegen die Einführung des amerikanischen Modells in Europa. Deshalb sei „Selbstregulierung der beste Weg zur Förderung ethischen Verhaltens bei Lobbyisten, ob sie nun Unternehmen oder zivilgesellschaftliche Interessen vertreten“. SEAP weist außerdem auf die laufende Stärkung des Verhaltenskodexes hin. Es „besteht in dieser Hinsicht kein Bedarf an EU-Gesetzen“. Der überarbeitete Kodex  wurde am 10. Februar 2005 veröffentlicht. 

„Wir begrüßen Beiträge von allen, und Dialoge und Konsultationen können auf die Bedürfnisse der verschiedenen Politikbereiche abgestimmt werden“, so die Kommission in ihrer Antwort auf den offenen Brief von CEO. Darüber hinaus verwies sie auf die rechtsverbindlichen Vorschriften, die ihre Mitarbeiter beim Umgang mit Lobbyisten zur Unabhängigkeit und Objektivität verpflichten. 

Zeitstrahl

  • Die überarbeitete Fassung des freiwilligen Verhaltenskodexes  der Society of European Affairs Professionals erschien am 10. Februar 2005. 
  • Es erscheint unwahrscheinlich, dass Kommission oder Parlament den derzeitigen Rechtsrahmen ändern, solange kein größerer Skandal an die Öffentlichkeit gelangt.

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