Die „Bankenunion“ wird das zentrale Diskussionsthema beim Herbst-Gipfel diese Woche. Die EU-Chefs wollen Kompromisse zu den umstrittenen Details – und davon gibt es viele – ausloten.
Beim Europäischen Rat am 18. und 19. Oktober in Brüssel gehen die EU-Chefs an die Detailarbeit ihrer Beschlüsse beim Juni-Gipfel. Vor allem bei der Bankenunion gibt es mehr Fragen als Antworten. Die Vorschläge der EU-Kommisson zur EZB-Bankenaufsicht (Single Supervisory Mechanism, SSM) und die Vorbehalte der Bundesregierung passen nach wie vor nicht zusammen. Dabei erwarten Bundesregierung und Kommission gerade bei diesem Thema konkrete Beschlüsse, erfuhr EURACTIV.de aus Kreisen der Bundesregierung und der EU-Kommission.
Sicherungssysteme
Neben den vielen ungeklärten Details zur Bankenaufsicht (siehe unten) gibt es beim Thema Bankenunion zwei weitere Themen, die auf der Gipfel-Agenda stehen und die in Deutschland umstritten sind: der Zugriff anderer Banken und anderer Staaten auf nationale Bankensicherungsfonds und auf nationale Einlagensicherungssysteme. Anders als Deutschland haben noch nicht alle EU-Länder einen nationalen Bankensicherungsfonds oder ein nationales Einlagensicherungssystem. Die Kommission drängt auf eine möglichst schnelle Verabschiedung der bereits vorliegenden EU-Gesetzestexte, damit bald alle Länder nationale Sicherungssysteme haben. Die nächsten Schritte hin zu einer gemeinsamen Haftung in beiden Sicherungssystemen sind bereits geplant. Laut einem vorab durchgesickerten 
Entwurf der Oktober-Schlussfolgerungen soll die EU-Ebene nun neue "Vorschläge für eine verpflichtende Kreditvergabe zwischen den nationalen Fonds" prüfen.
In Kommissionskreisen wurde die Idee gegenüber EURACTIV.de wie folgt erläutert: Alle Banken sollen in einen nationalen Bankensicherungsfonds einzahlen (privates Sicherungssystem), damit der Staat bei der nächsten Bankenkrise nicht erneut einspringen muss. Wenn eine Bank in Schieflage gerät und der nationale Bankensicherungsfonds nicht genügend Mittel hat, soll er sich das Geld zur Bankenrettung bei den anderen nationalen Bankensicherungsfonds leihen dürfen.
Ein ähnlicher Haftungsmechanismus ist zwischen den nationalen Einlagensicherungssystemen angedacht. Jeder Mitgliedsstaat garantiert zunächst jedem seiner Sparer sein Bankguthaben bis zu einer Höhe von 100.000 Euro (öffentliches Sicherungssystem). Falls ein Staat diese Garantie nicht aufrechterhalten kann, soll er sich das Geld dafür bei den nationalen Sicherungssystemen der anderen EU-Ländern leihen dürfen.
Beide Haftungsmodelle zielten darauf ab, vorübergehende Schwächen in einem nationalen Sicherungsmodell über europäische Solidarität abzufedern und so ein Übergreifen von Problemszenarien (Bankencrash oder Bank Run) auf andere Länder frühzeitig auszuschließen, heißt es dazu in der Kommission. In Deutschland werden diese Überlegungen allerdings sehr kritisch gesehen und auch im Europaparlament teilweise offen abgelehnt (EURACTIV.de vom 15. September).
Bankenaufsicht
Beim Thema Bankenaufsicht sind sich die Verhandlungspartner zumindest im Grundsatz einig: die Banken in der Euro-Zone sollen künftig wirksamer überwacht, Probleme frühzeitig erkannt und gelöst werden. Doch schon bei der Frage, welche Banken eigentlich überwacht werden sollen, gehen die Meinungen auseinander. Die Kommission will ausnahmslos alle Banken mit Sitz in einem Land der Euro-Zone – nach einem abgestuften Modell – unter die Kontrolle des neuen Aufsichtsgremims stellen. Die Bundesregierung dagegen will die Kontrolle über die Landesbanken und Sparkassen nicht abgeben.
Das deutsche Argument, dass diese Banken nicht "systemrelevant" seien und deshalb keiner zusätzlichen Aufsicht bedürfen, lässt die Kommission allerdings nicht gelten. Zum einen seien etwa in Spanien viele Sparkassen für die dortige Bankenkrise verantwortlich, zum anderen müsse auch Deutschland etwa bei der Westdeutschen Landesbank (WestLB) oder bei der Norddeutschen Landesbank (NordLB) Milliardenbelastungen in diesem Bankensektor verkraften.
Zeitplan
Umstritten ist auch der Zeitplan: Die Kommission drängt, ebenso wie Spanien, Frankreich und Italien, darauf, dass die EZB-Bankenaufsicht am 1. Januar 2013 ihre Arbeit aufnimmt. Im Entwurf der Schlussfolgerungen ist dieser von der Bundesregierung als "unrealistisch" abgelehnte Zeitplan bereits festgeschrieben: Die Gesetzgeber sollen ihre Arbeit an den Gesetzestexten zum "einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets als eine Priorität voranbringen mit dem Ziel, ihre Arbeit Ende des Jahres abzuschließen".
Dabei geht es diesen Ländern, ebenso wie der Kommission, weniger um die Aufsicht, als vielmehr darum, dass der Euro-Rettungsfonds ESM möglichst schnell die direkte Rekapitalisierung notleidender Banken übernimmt. Für Länder wie Spanien, deren Banken dringend frisches Geld brauchen, ist die direkte Finanzhilfe aus dem ESM wichtig, da sie diese Milliarden-Kredite nicht auf die eigenen Staatsschulden anrechnen müssen. Damit soll der "Teufelskreis zwischen Banken und Staatsanleihen" durchbrochen werden, wie es schon in den Juni-Schlussfolgerungen der Euro-Staaten hieß.
Die Bundesregierung warnt dagegen vor voreiligen Beschlüssen zur Bankenaufsicht und drängt auf detaillierte Vereinbarungen zur ESM-Bankenhilfe. Wie es aus Kommissionskreisen hieß, verlange die Bundesregierung unter anderem Garantien, dass der ESM nicht zu einer europäischen "bad bank" werde. So solle es keinen Automatismus geben, sondern jede Rekapitalisierungsanfrage für jede notleidende Bank beim ESM einzeln geprüft und entschieden werden. Damit soll sichergestellt werden, dass nur überlebensfähige Banken gestützt werden, wobei zugleich verhindert werden soll, dass ESM-gestützte Banken Wettbewerbsvorteile zu lasten anderer Banken erhalten.
Mitbestimmung
Nicht beantwortet ist auch die Frage, welche Stimmrechte die einzelnen Aufseher im EZB-Gremium erhalten. Bisher gilt in der EZB die Regel "ein Land, eine Stimme". Da die EZB aber mehrfach gegen den Willen der Bundesbank gehandelt hat, zuletzt bei der Entscheidung über den Ankauf von Staatsanleihen ohne Limit, sei Deutschland bei dieser Frage sensibilisiert, hieß es aus Kommissionskreisen.
Abstimmung
Unklar ist zudem, wie die Interessen der Nicht-Euro-Länder in diesem neuen Konstrukt berücksichtigt werden sollen und wie die Zusammenarbeit zwischen der neuen EZB-Aufsicht und der bestehenden Europäischen Bankenaufsicht EBA funktionieren soll. Die in London angesiedelte EBA hat die Banken aller 27 EU-Länder im Blick, ist aber auf eine koordinierende Rolle der nationalen Aufsichtsbehörden beschränkt.
Daran schließt sich die Frage an, welche Kompetenzen und Durchgriffsrechte das neue EZB-Gremium erhalten soll und wie die Zusammenarbeit von nationalen Aufsehern und der EZB-Aufsicht in der Praxis funktionieren wird. Die bisherigen Kommissonspläne sehen vor, dass die EZB-Aufsicht den nationalen Aufsehern Befugnisse delegieren kann, sie aber bei Bedarf wieder an sich ziehen kann. Einige nationale Aufseher stehen dem Vorhaben, eigene Kompetenzen abgeben zu müssen, kritisch gegenüber.
Die Bundesregierung drängt zudem auf eine strikte Trennung von Geldpolitik und Bankenaufsicht innerhalb der EZB. All diese umstrittenen Aspekte werden im Entwurf der Schlussfolgerungen zwar erwähnt, an einer praktikablen und juristisch sauberen Lösung muss aber noch gefeilt werden. Ob und wie das bis Ende 2012 gelingen soll, müssen die EU-Chefs beim EU-Gipfel am Donnerstag und Freitag klären.
Michael Kaczmarek
Links
Dokumente
Ratspräsidentschaft: Entwurf der Oktober-Schlussfolgerungen
Ratspräsidentschaft: European Council to meet in Brussels (15. Oktober 2012)
Euro-Länder: Gipfel-Erklärung der Euro-Staaten (29. Juni 2012)
Zum Thema auf EURACTIV.de
Einlagensicherung: Zugriff auf deutsche Sparguthaben verhindern (16. September 2012)
Euro-Bankenaufsicht: Deutsche Kritik am EU-Vorschlag (13. September 2012)
Kommission fordert EZB-Aufsicht für alle Banken im Euro-Raum (12. September 2012)
Die Ergebnisse von Montis EU-Gipfel (30. Juni 2012)
ESM: Schnellere Auszahlung, weniger Auflagen (29. Juni 2012)