Analyse von Peter KöpplProfessionelle Politikberatung kommt in Österreich – verglichen mit anderen europäischen Ländern – nur holprig voran. Jahrzehntelang unterdrückt durch die Sozialpartnerschaft, mit großer Verspätung halbwegs etabliert und jüngst durch eine Serie politischer Skandale diskreditiert. Warum das so ist, analysiert Peter Köppl, Insider der österreichischen Public-Affairs-Szene.
Der Autor
Dr. Peter Köppl ist Gründer und Geschäftsführer von Mastermind Public Affairs Consulting in Wien. Er absolvierte die Graduate School of Political Management in Washington, D.C. Köppl ist Vorstandsmitglied der ÖPAV und Fachautor (Standardwerk: Power Lobbying. Das Praxishandbuch der Public Affairs). Er ist per E-mail erreichbar unter peter.koeppl@mastermind.cc
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Österreichs Entwicklung im politischen Management und in der Modernisierung von Interessenvermittlung ist schnell beschrieben: Es wurde ganz viel Zeit verloren.
Politikwissenschaftlern zufolge sind Österreichs Entwicklung der Politikberatung sowie die Modernisierung der Interessenvermittlung als verzögert und rückständig zu charakterisieren (Siehe Anton Pelinka, 2011, "Die Entwicklung der Politikberatung in Österreich. Spät, aber doch.")
So wie sich die Demokratie an sich nur mit Verzögerung entwickelt hat, so blieb auch die Entwicklung der professionellen Politikberatung weit hinter den üblichen Standards zurück.
Von politischer Nähe nie emanzipiert
Politikberatung konnte sich von der Kontrolle derjenigen, die sie beansprucht haben, nie emanzipieren. Unbestritten sind auch heute noch bei der Mehrheit der Politikberater das Naheverhältnis und Abhängigkeitsverhältnis zu den Personen, die sie beraten, zu eng. Traditionellerweise rekrutiert das politische System in Österreich seine politischen Berater hauptsächlich aus den eigenen Reihen.
Dadurch sind Unternehmens- und Public-Affairs-Berater in der Regel ehemalige Politiker, die ihre Arbeit gemäß der Parteilinie verrichten. Das System bleibt ein Closed Shop. Der Handlungsspielraum für unabhängige professionelle Berater ist eingeschränkt.
Starres System bis 1980
Ungefähr von 1945 bis1980 gab es so gut wie keinen Wettbewerb für Wähler zwischen den politischen Parteien. Die Wähler verhielten sich sehr loyal und berechenbar. Über Jahrzehnte hinweg wurden die Körperschaften von Bund und Ländern stets von der gleichen politischen Partei regiert. Das ergab eine sehr deckungsgleiche politische Führung und gleichgesinnte Beamte. Mit anderen Worten war die politische Orientierung der Beamten die gleiche wie die der politischen Führung, der sie Ratschläge gab.
Eine Veränderung kam mit den ersten Erfolgen der Grünen und der Freiheitlichen Partei (FPÖ) zustande. Das führte dazu, dass die beiden großen Parteien politische Berater anwarben. Bis dahin hatte die Kombination aus Sozialdemokratischer Partei (SPÖ) und Österreichischer Volkspartei (ÖVP) nach jeder Wahl in der Regel mehr als 90 Prozent der Stimmen gehabt. Die FPÖ, die zuvor immer in der Opposition gewesen war, kam als Juniorpartner der Koalition mit der Volkspartei im Jahr 2000 in die Bundesregierung.
Abrupter Wechsel der Verhältnisse
Dies markierte ein abruptes Ende für das oben beschriebene System: Das Politik- und Strategie-Consulting wurde in den freien Markt ausgelagert, und die Rolle der Beamten im politischen Gestaltungsprozess wurde reduziert. Zumindest für ein paar Jahre wurde auch die strukturell entscheidende und politisch mächtige Rolle der österreichischen Sozialpartnerschaft verringert.
Die Dominanz des politischen Systems der österreichischen Sozialpartnerschaft seit 1945 bedeutete gleichzeitig eine Einschränkung für die Entwicklung einer modernen politischen Consulting-Branche, zumindest im Vergleich mit anderen liberalen westlichen Demokratien.
Sozialpartnerschaft als Schattenregierung
Die österreichische Sozialpartnerschaft besteht aus vier Kammern mit Pflichtmitgliedschaft: der österreichischen Wirtschaftskammer, die Arbeiterkammer, dem Gewerkschaftsbund und der Landwirtschaftskammer. Alle vier Bundesverbände bestehen aus neun Landesverbänden. Dadurch ist ganz Österreich abgedeckt. Historisch hatte die Sozialpartnerschaft entscheidend dazu beigetragen, dass sich Österreichs Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg nahezu völlig ohne Streiks entwickeln konnte. Der Einfluss der Sozialpartnerschaft ging so weit, dass sie Politikwissenschaftler in den 1980ern als "Österreichs Schattenregierung" beschrieben haben.
Obwohl die vier Kammern als parteipolitisch unabhängig betrachtet wurden und der Interessensvertretung ihrer Mitglieder dienen sollten, waren die Wirtschaftskammer und die Landwirtschaftskammer faktisch immer mit der konservativen Volkspartei verbündet, während der Gewerkschaftsbund und die Arbeiterkammer stets der SPÖ nahestanden. Jahrzehntelang waren diese Institutionen ein nützliches Reservoir für loyalen Nachwuchs im Parlament als auch in den Kabinetten der jeweiligen Bundesminister. Mehrere Mitglieder der Bundesregierung kamen direkt aus den Führungsetagen der Sozialpartnerschaft.
Lobbying als "typisch amerikanisch" abgelehnt
Außerdem verließen sich die beiden großen Parteien stark auf die Macht der Sozialpartnerschaft in fast allen politischen Bereichen. Lobbying wurde damals als etwas "typisch Amerikanisches" angesehen, das in Österreich nicht notwendig und gar nicht vorhanden war.
Das erzeugte eines Closed-shop-Atmosphäre in der politischen Gestaltung, politischen Führung und Beratung. Bis in die späten 1990er war eine transparente und professionelle politische Consulting-Branche weder gefördert worden noch gewollt: weder in der politischen Beratung noch im Kampagnen-Consulting noch in irgendeinem sonst verwandten Bereich. So gab es einfach keinen Bedarf für das, was damals international schon als Public Affairs oder Lobby-Consulting bekannt war.
Erst durch die ÖVP/FPÖ-Koalition 2000 wurde das System schnell verändert. Als Folge der nationalen und internationalen Aufregung über den Eintritt der rechtsgerichteten populistischen FPÖ in die Bunderegierung zerschnitt die Volkspartei wenigstens zu einem gewissen Grad ihre Verbindungen zu "ihren" Institutionen der Sozialpartnerschaft.
Startpunkt für den Consulting-Markt
Die Parteien begannen, Politikgestaltung, Strategie-Consulting, Meinungsforschung, Werbung und Public Relations in den neu entstehenden, unabhängigen politischen Consulting-Markt auszugliedern. Dank dieser Trennung zwischen den beiden regierenden Parteien und den traditionellen politischen Gestaltungskräften war das Jahr 2000 auch der Startpunkt für Public Affairs und Lobby-Berater in Österreich, die die Gelegenheit schnell nutzten, um diesen neuen Service auf dem Markt zu etablieren.
Zeitgleich kamen die ersten Public-Affairs- und Lobby-Beratungsunternehmen auf den Markt. Es waren nicht die großen globalen Netzwerke, die auf den österreichischen Markt kamen, sondern die kleinen unabhängigen Unternehmen, die wussten, wie das politische System zu steuern ist – und die mit dem speziellen österreichischen System vertraut waren.
Dies führte zu einer Mischung aus ehemaligen Parteiangestellten und Fachleuten, die aus verwandten Bereichen wie Public Relations, NGOs, Handelsverbänden und der Rechtsprechung kamen. Allen gemeinsam war der Drang, die Lücke zu füllen und dabei zum politischen Gestaltungsprozess beizutragen.
Ausländisches Know-how nach Wien geholt
Da Österreich keine Traditon im Lobbying hatte, musste man ins Ausland schauen, um Know-how und Benchmarks auf den heimischen Markt zu bringen. Besonders Deutschland, aber auch Brüssel und die Vereinigten Staaten dienten als Vorbild, um diese erforderlichen Informationen zu sammeln.
Das erste praktische Buch über professionelle Public-Affairs auf dem österreichischen Markt wurde im Jahr 2000 vom Autor dieser Zeilen veröffentlicht. Die ersten Konferenzen, Seminare und Vorlesungen an Universitäten über professionelle Public Affairs folgten in schnellem Ablauf. All das war neu für das ehemals geschlossene System der politischen Interessenvermittlung in Österreich.
Bald vereinigte sich der Kern der professionellen Public-Affairs-Branche im 2003 gegründeten Austrian Lobbying and Public Affairs Council (ALPAC), der eher eine Plattform einiger gleichgesinnter Berater als ein Wirtschaftsverband war.
Kooperation mit Deutschland und der Schweiz
ALPAC begann mit der deutschen de|ge|pol (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung e.V.), der Schweizer Public Affairs Society und dem in Brüssel stationierten European Center for Public Affairs zu kooperieren, um das Wissen auf den österreichischen Markt zu transferieren und die kleine, junge Branche mit größeren Märkten zu verbinden. Im selben Jahr versuchten die großen Public-Relations-Beratungsunternehmen auf den Zug aufzuspringen. Sie gründeten die Public Affairs Society of Austria, die schnell in die Public Relations Society of Austria integriert wurde.
Darauf folgte der erste Boom des Public Affairs und Lobbying-Consulting in Österreich. Bis ungefähr 2007 wuchs das Ansehen des Sektors so schnell wie die Branche selbst.
Im Jahr 2006 brachten neue Nationalratswahlen das Ende der ÖVP/FPÖ-Koalitionsregierung. Die FPÖ spaltete sich in zwei Gruppierungen. Die SPÖ gewann die Wahlen und bildete mit der ÖVP als Juniorpartner die neue Koalitionsregierung.
Kampf um die Verfassung
Schnell nutzten die Institutionen der Sozialpartnerschaft die Gelegenheit erfolgreich und lobbyierten heftig und erfolgreich, um sich selbst in die österreichische Verfassung einzubringen. Ihre Pflichtmitgliedschaft führte ebenso wie ihr Beitrag zur politischen Entscheidungsfindung praktisch ein Zweiklassensystem der Interessenvertretung ein: eenige Akteure mit einer direkten verfassungsmäßigen Legitimation und viele Akteure, die diese nicht haben.
Die Tätigkeit der Public-Affairs-Leute geriet schnell unter Druck, der Boom ging zurück. Im Jahr 2011 kam das ganze System zu einem abrupten Halt, als eine Serie von "Lobbying-Skandalen" das politische System erschütterte.
Der Skandal mit Ex-Innenminister Ernst Strasser
Ernst Strasser, ehemaliger ÖVP-Innenminister, wurde von britischen Undercover-Journalisten, die sich als Agenturvertreter ausgaben, gefilmt, als er anbot, einen Gesetzesentwurf zum Preis von 100.000 Euro beim Europäischen Parlament einzubringen. Zu dieser Zeit war Strasser Mitglied des Europäischen Parlaments und Chef der Delegation von ÖVP-Abgerodneten im EU-Parlament.
Die Undercover-Journalisten filmten ihn, als er sagte: "Natürlich bin ich ein Lobbyist!" Nach Ausstrahlung dieses Zitats gab es einen großen Skandal in Österreich, der die Lobbyisten wieder einmal als Kriminelle kennzeichnete, die hauptsächlich im Bereich der Korruption arbeiten. Zusammen mit anderen ähnlichen Geschichten bekam die Öffentlichkeit innerhalb weniger Wochen ein sehr verzerrtes Bild von dem, was die österreichischen Lobbyisten angeblich tun: Sie stellen staatseigenen Unternehmen massive Honorare in Rechnung, handeln mit Kick-back-Fees, betreiben Aktienmanipulation, veranstalten mit Privatflugzeugen Jagdausflüge für Politiker, fördern Insiderhandel, bezahlen Berater-Löhne für gewählte Politiker und verdienen 100.000 Euro für eine einzige Pressekonferenz.
Vor dem Sommer 2011 reagierte die Bundesregierung schnell auf den Medienaufschrei und entwarf ein Lobby-Regulierungs- und Registrierungsgesetz. Geplant war, alle, die bereit waren, sich selbst als "Lobbyist" zu bezeichnen, mit Namen, Umsatz, Klientennamen, Lobby-Zielen und Honoraren zu registrieren. Alle anderen – wie Vereinigungen, Unternehmen, NGOs, Think Tanks, Juristen oder die Institutionen der Sozialpartnerschaft – wären aus diesem Register ausgeschlossen gewesen.
Gesetzesentwurf mit Drei-Klassen-System
Ein paar Monate später präsentierte die Bundesregierung ihren abschließenden Entwurf, der eine Registrierung in drei Stufen vorsah. Für Beratungsunternehmen, die die erste Stufe bilden, forderte der Entwurf totale Transparenz wie oben beschrieben. Die zweite Stufe umfasst Unternehmen, NGOs und Vereinigungen, für sie gelten geringere Anforderungen an Transparenz. Und die dritte Stufe fordert von den Institutionen der Sozialpartnerschaft, sich nur mit ihren Namen und Web-Adressen zu registrieren. Juristen sind von der Registrierung so lange ausgeschlossen, wie sie legale Beratung betreiben. Juristen, die im Lobbying arbeiten, müssten sich in der Stufe eins registrieren.
Zum Jahreswechsel war immer noch unklar, wann das Parlament seine Diskussion und Arbeit an dem Gesetz beenden wird, das ursprünglich bis zum 1. Januar 2012 erlassen werden sollte. Gerüchten zufolge finden hinter den Türen des Parlaments heftige Diskussionen statt, hauptsächlich darüber, wer von den Transparenzvorschriften ausgenommen werden sollte.
Wenn das sogenannte "Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenzgesetz" überhaupt noch erlassen werden sollte, wird das gegen Mitte 2012 sein – wenn die nächsten Wahlen immer näher rücken.
Debatten über "Missetaten" der Lobbyisten dauern an
Eine weitere Folge der Skandale war die Bildung eines parlamentarischen Sonderausschusses, der versuchen soll, tiefer hinter diese "Lobbying- und Korruptions"-Affären zu blicken. Nach hitzigen Diskussionen in den Medien entschieden die beiden Koalitionsparteien, die die Mehrheit im Parlament bilden, welche Themenfelder behandelt werden sollen, welche Mitglieder im Komitee arbeiten sollen und wie der generelle Zeitplan aussehen soll.
Dementsprechend ist 2012 ein weiteres Jahr kontinuierlicher Debatten über die vermeintlichen Missetaten der Lobbyisten.
Druck auf die Branche wird immer größer
Die Argumentation dieses Artikels richtet sich nicht gegen die Transparenz im Lobbying. Aber der geplante Weg garantiert viel politische Meinungsmache, kombiniert mit dem anhaltenden Aufschrei der Medien über die Art der Interessenvermittlung und Politik in Österreich. Leider ist anzunehmen, dass weder die Arbeit des Ausschusses noch das neue Registrierungsgesetz zu den notwendigen Veränderungen führen werden, sondern der Druck auf die Branchenexperten größer wird.
Andererseits führte dieser Druck zur Bildung eines neuen Wirtschaftsverbands der Public-Affairs-Branche. Im September 2011 wurde die Österreichische Public Affairs Vereinigung (ÖPAV; www.oepav.at) gegründet. Die Mitglieder sind Public-Affairs-Experten von Unternehmen, Vereinigungen, Agenturen und NGOs. Einen Monat später bestand die ÖPAV bereits aus fast 80 Mitgliedern – eine eindrucksvolle Zahl für Österreich, vor allem wenn man den schlechten Ruf der Branche bedenkt.
Die drei Ziele der ÖPAV
ÖPAV hat drei Ziele: (i) Österreichs Public-Affairs-Community eine starke Stimme zu geben, (ii) konstruktiv mit den politischen Entscheidungsträgern zu kooperieren, und (iii) Workshops, Seminare und Treffen für die Mitglieder zu organisieren, um das unmittelbare Umfeld zu pflegen.
Nach Jahrzehnten des Closed-shop-Systems, zu dem nur wenige exklusiv Zugang hatten, erlebt Österreich ab 2000 eine rasante Entwicklung zu einem pluralistischen Interessenvermittlungssystem auf dem freien Markt.
Es ist zu früh, um zu sagen, was die Konsequenzen dieser Krise des Lobbying-Systems und der Regulierungen für die Public-Affairs-Branche sein werden. Es kann nur vermutet werden, dass Österreich gerade eine neue Ära der Interessenvertretung betritt. Eine Veränderung wird zustande kommen.
Österreichs Weg und die europäische Entwicklung
Es ist unklar in welcher Art und Weise, aber mehr Transparenz könnte eine positive Folge sein. Natürlich wird die Transparenz sehr selektiv sein. Der österreichische Weg im Umgang mit Lobbying und Public Affairs, eingebettet in ein politisches Interessenvermittlungssystem, das verzweifelt versucht, ein geschlossenes System zu bleiben, wird sicherlich zu vielen interessanten Wendungen führen. Hoffen wir, dass dieses neue System keine totale Trennung von internationalen, vor allem von europäischen Entwicklungen sein wird.
Dieser Artikel erschien in englischer Sprache und wurde von Julia Backes übersetzt.