Öffentliche Auftragsvergabe: Umweltfreundlichere Beschaffung? [DE]

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Die EU fördert den Einsatz von öffentlichen Ausschreibungen in ihren Mitgliedstaaten als Möglichkeit, den Markt für innovative umweltfreundliche Güter und Dienstleistungen anzukurbeln und seine Umweltziele auf kosteneffiziente Art und Weise zu erreichen.

Das öffentliche Beschaffungswesen bezieht sich auf den Ankauf von Gütern, Dienstleistungen oder Arbeiten. Solche Aktivitäten unterliegen einer Reihe nationaler und europäischer Regelungen, damit sichergestellt werden kann, dass das Geld der Steuerzahler sinnvoll ausgegeben wird, es nicht zu Betrug oder Fällen von Diskriminierung kommt und die Bewerber gleich behandelt werden.

Ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen (GPP) findet dann statt, wenn die vertragsschließenden Behörden auch Umweltkriterien anwenden, um zu entscheiden, von wem sie ihre Güter oder Dienstleistungen beziehen. Beispiele umfassen energieeffiziente Computer oder wasserstoffbetriebene Busse für den öffentlichen Verkehr.

Die Ausgaben öffentlicher Behörden machen in der EU etwa 16% des EU-BIP bzw. 2 000 Milliarden Euro aus. Die umweltfreundlichere Gestaltung des öffentlichen Beschaffungswesens auf europäischer und nationaler Ebene wird als Möglichkeit gesehen, nicht nachhaltige Produktions- und Verbrauchsmuster deutlich zu reduzieren, und könnte dabei helfen, neue umweltfreundliche Technologien auf dem Markt zu platzieren.

Entwicklung der EU-Politik auf diesem Gebiet:

  • Auf Grundlage einer im Juli 2001 veröffentlichten Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen und zwei wichtigen Fällen, die vor dem Gerichtshof entschieden werden (Rechtssache Helsinki Bus und Rechtssache Wienstrom), wird die Verwendung ökologischer Kriterien im öffentlichen Beschaffungswesen allgemein anerkannt.
  • In einer 2003 veröffentlichten Mitteilung über Integrierte Produktpolitik werden die Mitgliedstaaten dazu ermutigt, bis 2006 nationale Aktionspläne für eine ökologischere Gestaltung ihres öffentlichen Beschaffungswesens zu erstellen. Bisher haben dies nur 14 Länder getan.
  • Im März 2004 nimmt die EU zwei neue Richtlinien über das öffentliche Beschaffungswesen an, die Klauseln zur Aufnahme von Umweltkriterien in die Strategien für das öffentliche Beschaffungswesen umfassen.
  • Im Juni 2006 nimmt die EU eine überarbeitete Strategie für nachhaltige Entwicklung an, in der sie sich zum Ziel setzt, bis 2010 den durchschnittlichen Standard für GPP in der EU auf das derzeitige Niveau der leistungsstärksten Mitgliedstaaten anzuheben.
  • Am 16. Juli 2008 schlägt die Kommission vor, als Teil eines weiter angelegten Aktionsplans für Nachhaltigkeit in Produktion und Verbrauch und für eine nachhaltige Industriepolitik ehrgeizige Ziele für ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen festzulegen.

50% umweltorientierte Beschaffung bis 2010

Einer im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführten Studie zufolge gestalten nur sieben EU-Länder derzeit einen Großteil ihres öffentlichen Beschaffungswesens umweltorientiert. Diese werden die ‚Grünen 7’ genannt und umfassen Österreich, Dänemark, Finnland, Deutschland, die Niederlande, Schweden und Großbritannien. Andere EU-Länder hinken weit hinterher und wenden teilweise in ihrem öffentlichen Beschaffungswesen gar keine Umweltkriterien an.

Eine Mitteilung, die im Juli 2008 von der Kommission vorgelegt wurde, fordert die Regierungen dazu auf, sicherzustellen, dass bis 2010 die Hälfte ihrer Ausschreibungsverfahren mit einer Reihe gemeinsamer Umweltkriterien in Einklang gebracht wird.

Das vorgeschlagene Ziel von 50% solle allerdings nur indikativen Charakter haben. Im September 2008 sagten die EU-Minister für Wettbewerb, Industrie und Energie ihre Unterstützung für die Erreichung dieses Ziels zu. Sie betonten allerdings auch, dass es weiterhin den Mitgliedstaaten überlassen werden sollte, eigene branchenspezifische Ziele und ehrgeizigere Umweltkriterien festzulegen, wenn sie es wünschten.

Darüber hinaus forderten sie die EU-Kommission auf, eine Methodik zu entwickeln, mit der die Fortschritte der EU-Mitgliedstaaten, die bis 2010 und darüber hinaus erzielt würden, beurteilt werden könnten.

Überwindung von Hindernissen

Der Studie zufolge wird die verbreitete Anwendung von Umweltkriterien im öffentlichen Beschaffungswesen durch eine Reihe von Faktoren behindert:

  • Die Ansicht, dass umweltfreundliche Produkte teurer sind, sowie das fehlende Bewusstsein für die Vorzüge solcher Produkte;
  • Wissenslücken in Bezug auf die Frage, wie Umweltkriterien entwickelt werden können, fehlende Informationen über praktische Instrumente für ein umweltorientiertes Beschaffungswesen und fehlende Weiterbildungsmöglichkeiten für Beamte, die mit dieser Art öffentlicher Beschaffung betraut sind; 
  • Mängel bei der Zielsetzung und fehlende Unterstützung seitens der Führungsetage und der Politik;
  • Das Fehlen harmonisierter Verfahren und Kriterien für das umweltorientierte öffentliche Beschaffungswesen in der gesamten EU, infolgedessen höhere administrative Kosten für Unternehmen entstehen und der Binnenmarkt behindert wird.

Mit Hilfe der Kommissionsmitteilung sollen diese Hindernisse überwunden werden, indem gemeinsame Kriterien für GPP festgelegt werden und Hilfestellung in Rechtsfragen und bei der Durchführung gegeben wird. Zusätzlich sollen Informationen zu den Lebenszykluskosten einzelner Produkte bereitgestellt werden. Das Ziel von 50% soll zudem für mehr Unterstützung für das GPP seitens der Politik sorgen.

Gemeinsame Kriterien

Die Kommission will gemeinsame Kriterien entwickeln, um eine Verzerrung auf dem Binnenmarkt zu verhindern und den Verwaltungsaufwand für die Wirtschaft und für die öffentlichen Behörden, die ihr Beschaffungswesen umweltorientiert gestalten, zu verringern. Die Kriterien sollen als minimale formelle Vorgaben formuliert werden, die alle Angebote erfüllen müssen.

Den Kriterien sollen Beratungsrunden mit der Wirtschaft und Vertretern der Zivilgesellschaft zugrunde gelegt werden. Auch bereits bestehende europäische und nationale Standards wie die Kriterien für die Vergabe des Umweltzeichens (ein System, dass Unternehmen dazu ermutigt, auf freiwilliger Basis umweltfreundlichere Produkte und Dienstleistungen anzubieten. Ihnen wird dann die Verwendung eines Logos zugestanden, anhand dessen die Verbraucher sie erkennen können), die Richtlinie über die Energieetikettierung oder die Ökodesign-Richtlinie sollen mit einbezogen werden. In letzterer werden lediglich verbindliche Regeln für die Kennzeichnung energiebetriebener Produkte festgelegt, die Kommission will diese allerdings auf nicht-energiebetriebene Produkte wie Kleidung und Schuhe, Möbel, Reinigungsprodukte, Fenster, Türen, Isolationsmaterialien, Bewässerungsvorrichtungen, Produkte aus Beton und Gipsplatten ausweiten.

Der Idee nach soll so ein Standard für die Kennzeichnung von Produkten und Dienstleistungen festgelegt werden. Angebote, die diesem Standard nicht entsprechen, dürften von den öffentlichen Behörden nicht berücksichtigt werden.

Zehn Schwerpunktbereiche

Der Gesetzesentwurf legt außerdem zehn Schwerpunktbereiche für die Einführung des umweltorientierten öffentlichen Beschaffungswesens fest. Sie wurden ausgehend von ihrem Potenzial für Umweltverbesserungen anhand folgender Aspekte ausgewählt: öffentliche Ausgaben, potenzielle Auswirkungen auf die Lieferseite, Modellcharakter für private oder kommerzielle Verbraucher, politische Sensibilität, Vorliegen relevanter und leicht anzuwendender Kriterien, Marktverfügbarkeit und ökonomische Effizienz. Zu diesen Schwerpunktbereichen gehören das Bauwesen, Verpflegungs- und Cateringsdienstleistungen, Verkehr und Verkehrsdienstleistungen, Energie, Büromaschinen und Computer, Bekleidung, Uniformen und andere Textilwaren, Papier und Druckereileistungen, Möbel, Reinigungsprodukte und –dienstleistungen sowie Ausstattungen für das Gesundheitswesen.

Pläne zur Beschaffung umweltfreundlicherer Fahrzeuge

Im September 2007 hatte die Kommission bereits Gesetze vorgeschlagen, durch die die Regierungsbehörden dazu verpflichtet werden sollten, Fahrzeuge im öffentlichen Verkehr sowie andere Nutzfahrzeuge wie Busse, Fahrzeuge der Müllabfuhr oder Lieferwagen einzusetzen, die umweltfreundlich und energieeffizient betrieben werden können. Im Rahmen der Pläne sollen die öffentlichen Behörden verpflichtet werden, bei der Anschaffung aller Kraftfahrzeuge nach 2012 bei den Lebenszykluskosten den Kraftstoffverbrauch, die CO2-Emissionen und die Luftverschmutzung zu berücksichtigen.

Ein ähnlicher Vorschlag, den die EU-Kommission 2005 vorlegte, wurde vom Europäischen Parlament abgelehnt, da er ihnen nicht rigoros genug war. Es war vorgeschlagen worden, dass nur 25% der Schwerlastkraftwagen (mit einem Gewicht von mehr als 3,5 Tonnen), die von öffentlichen Behörden erworben oder geleast würden, „besonders emissionsarm“ sein sollten.

Die Kommission meint, dass die neuen Pläne die Anschaffung von etwa 110 000 Personenkraftwagen, 110 000 leichten Nutzfahrzeugen, 35 000 LKW und 17 000 Bussen betreffen würden. Sie geht außerdem davon aus, dass die Berücksichtigung der Kosten für Kraftstoff, CO2, NOx, Nichtmethankohlenwasserstoffe und Feinstaub bei der Berechnung der Lebenszykluskosten den Gesamtpreis für einen Bus von etwa 150 000 Euro auf 594 030 Euro erhöhen könnte. Dadurch lohne es sich eher, einen höheren Anschaffungspreis für ein umweltfreundlicheres und kraftstoffeffizienteres Fahrzeug mit niedrigerem Energieverbrauch durch Treibstoff und geringeren Emissionen zu zahlen.

Die Europaabgeordneten drängen bereits darauf, die Kosten für CO2-Emissionen bei mindestens 30 Euro pro Tonne anzusetzen, statt bei 20 Euro, wie die Kommission vorgeschlagen hat (EURACTIV vom 20. Dezember 2007). 

Außerdem wollen sie, dass die Umweltkriterien bereits im Januar 2010 in Kraft treten und meinen, diese sollten auch dann angewendet werden, wenn die öffentlichen Behörden Ersatzteile oder Motoren für die Nachrüstung alter Fahrzeuge anschaffen. Allerdings sind sie der Meinung, dass Gebrauchtwagen, Noteinsatzfahrzeuge und Fahrzeuge, die operative Unterstützung leisten oder die Infrastruktur instand halten, von den Vorschriften ausgenommen werden sollten.

Ankurbelung neuer Märkte

Da „umweltfreundliche Produkte” relativ neu auf dem Markt sind, können die Hersteller nicht von Massenproduktionsvorteilen profitieren. Die Hoffnung ist nun, dass der hohe Bedarf der öffentlichen Behörden die Nachfrage ausreichend ankurbeln wird, damit die Hersteller die Produktion ausweiten und den Stückpreis senken können und so die Technologien, die derzeit noch nicht rentabel sind, wie Biokraftstoffe, Wasserstoff, Erdgas oder Flüssiggas und Fahrzeuge mit Elektro- oder Hybridmotoren auf den regulären Märkten etabliert werden können.

Im Gegenzug wird gehofft, dass eine schnellere Annahme ressourcenschonender Produkte in der Gesamtwirtschaft zur Senkung des Energieverbrauchs und Reduzierung der Energieimporte beitragen und gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft auf den weltweiten Märkten für umweltfreundliche Produkte stärken könnte.

Mogens Peter Carl von der Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission verweist auf die zahlreichen Vorteile des umweltorientierten öffentlichen Beschaffungswesens. Unter anderem würden die Verfahren der EU helfen, ihre Umweltziele auf günstigere Weise als mit allen anderen politischen Instrumenten zu erreichen. Durch die Einführung von Produkten, bei deren Herstellung die Rohstoffe auf effizientere Weise genutzt würden, und die Anregung von Innovationen würden die Kosten für die Nutzer gesenkt und könne die Position der EU-Wirtschaft im internationalen Wettbewerb gestärkt werden. Die öffentlichen Behörden in Europa seien einflussreiche Verbraucher. Es gebe viele Bereiche, die Auswirkungen auf die Umwelt hätten und in denen die öffentlichen Behörden aufgrund ihrer relativ großen Kaufkraft über die Möglichkeit verfügten, die Versorgung mit umweltfreundlicheren Produkten anzukurbeln und so selbst zum Umweltschutz beizutragen, betonte er.

Doch obgleich die EU-Lobby der Arbeitgeber BusinessEurope glaubt, dass das öffentliche Beschaffungswesen dazu genutzt werden kann, um gewisse umweltpolitische Ziele zu erreichen, sieht der Verband nicht die Notwendigkeit für neue Gesetze insbesondere für die umweltorientierte öffentliche Beschaffung (GPP). Er betont, dass ökologische Vorteile und die Gesamtwirkungen auf die Wirtschaft gegeneinander abgewogen werden müssten. Vor allem wenn in der EU höhere ökologische Standards gälten, als in Drittstaaten außerhalb der EU, könne dies wesentliche Auswirkungen auf die Kosten für EU-Produkte haben, erklärte Alexandre Affre, Umweltberater bei BusinessEurope. Die Verabschiedung der neuen Richtlinien für öffentliches Beschaffungswesen 2004 sorge für genügend Rechtssicherheit über die Weise, wie die umweltorientierte Beschaffung vonstatten gehen solle und ermögliche die Berücksichtigung einer ganzen Reihe ökologischer Kriterien. Deshalb seien weitere Gesetze für die Regelung des GPP unnötig und wären sogar kontraproduktiv, kommt der Verband zum Schluss.

BusinessEurope zeigt sich außerdem besorgt über die vorgeschlagenen Ziele für das GPP. Unausgearbeitete Vorgaben, die ohne Unterscheidung angewendet werden müssten, seien bestenfalls nutzlos und schlimmstenfalls schädlich für die Wirtschaft. Einige Anschaffungen könnten ein großer Beitrag zum Umweltschutz sein, andere hätten aber überhaupt keine Auswirkungen in dieser Hinsicht. Der Verband warnt ganz besonders davor, das Transportwesen in den Rahmen des GPP aufzunehmen, da dadurch weiter entfernte Lieferanten benachteiligt würden und eine solche Vorgehensweise dem Binnenmarkt schaden könne.

Die UEAPME, die das europäische Handwerk und die Klein- und Mittelbetriebe vertritt, warnte ebenfalls vor der Einführung von Vorgaben, die über die eigentliche Ausschreibung hinaus gingen und in die Produktionsprozesse eingriffen. Es bestehe die große Gefahr, dass Unternehmen, insbesondere KMU, vom gesamten Auftragsvergabeverfahren ausgeschlossen würden. KMU verfügten oft nicht über die Mittel oder Möglichkeiten, um komplexe und kostenaufwendige Lebenszyklusberechnungen durchzuführen oder teure Zertifikate vorweisen zu können, warnte der Verband. Somit könne es zu Interessenkonflikten kommen zwischen dem Ziel, das öffentliche Beschaffungswesen umweltfreundlicher zu gestalten und dem Interesse der KMU sich an einer öffentlichen Ausschreibung zu beteiligen. Das gelte besonders, wenn ein bedeutender bürokratischer oder verwaltungstechnischer Aufwand damit verbunden sei, nachzuweisen, dass man ‚umweltfreundlicher’ sei, schloss die Vereinigung und forderte konkrete Maßnahmen, um die Teilnahme von KMU an öffentlichen Ausschreibungen zu erhöhen.

Orgalime, die Vereinigung der europäischen Maschinenbauindustrie, begrüßte den Vorschlag für das GPP und meinte, das bestehende Umweltzeichen und die Ökodesign-Richtlinie seien für sich genommen unzureichend und müssten mit Anreizen und der öffentlichen Beschaffung verbunden werden. Man habe bemerkt, dass die Abteilungsleiter, die für das öffentliche Beschaffungswesen zuständig seien, zögerten, leistungsfähigere Produkte zu erwerben. Daher unterstütze man grundsätzlich den Ansatz des Aktionsplans zur Verbesserung der Regelungen für die öffentliche Auftragsvergabe und die Erarbeitung von gemeinsamen Mindestanforderungen soweit wie möglich, erklärte die Vereinigung. Allerdings mahnte sie, dass alle Mindestanforderungen für das öffentliche Beschaffungswesen flexibel genug gestaltet werden sollten, um die kritische Masse zu erreichen, die benötigt wird, um den derzeitigen Energieverbrauch tatsächlich zu ändern.

Der Internationale Verband für öffentliches Verkehrswesen (UITP - International Association for Public Transport) warnte ebenfalls, dass ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen dem System höhere Kosten bei Kauf, Instandhaltung und Betrieb verursachen würde. Deshalb ist der Verband der Meinung, dass höhere ökologische Standards für die Fahrzeuge, die im öffentlichen Verkehr genutzt würden, mit anderen Mittel bezahlt werden sollten als dem aktuellen Haushalt für den öffentlichen Verkehr. Das gelte insbesondere deshalb, da die öffentlichen Gelder für die Förderung des öffentlichen Verkehrs zurückgingen, meint der Verband und fügt hinzu, dass die notwendigen zusätzlichen Mittel aus den Einnahmen von der Internalisierung externer Kosten stammen sollten.

Die Umweltorganisation Friends of the Earth glaubt hingegen, dass die Initiative keinen großen Erfolg haben werde, wenn weiterhin keine verpflichtenden Ziele aufgestellt würden. Man würde es befürworten, wenn eine umweltorientierte öffentliche Beschaffung verpflichtend wäre, meinte die Organisation und fügte hinzu, dass ein solches System dauerhafte Märkte für umweltfreundliche Produkte schaffen könne. Diese Entwicklung könne teilweise durch strengere Berichtspflichten erreicht werden, wenn beispielsweise Berichte über die Beschaffungspolitik verfasst werden müssten.

  • 2003: In einer Mitteilung über Integrierte Produktpolitik werden die Mitgliedstaaten dazu aufgefordert, bis Ende 2006 nationale Aktionspläne für ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen (Green Public Procurement – GPP) anzunehmen. Bisher haben dies nur 14 Länder getan.
  • Juni 2006: In der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung wird das Ziel festgelegt, bis 2010 den durchschnittlichen Standard für GPP in der EU auf das derzeitige Niveau der leistungsstärksten Mitgliedstaaten anzuheben.
  • 16. Juli 2008: Die Kommission schlägt vor, als Teil eines weiter angelegten Aktionsplans für Nachhaltigkeit in Produktion und Verbrauch und für eine nachhaltige Industriepolitik ehrgeizige Ziele für ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen festzulegen.
  • 26. Sept. 2008: Der Rat nimmt Schlussfolgerungen zum Vorschlag der Kommission an. 

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