Luftfahrt und Emissionshandel [DE]

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Um den bislang geringen, aber schnell wachsenden Beitrag der Luftfahrt zum Klimawandel einzudämmen, hat die Kommission entschieden, eine Obergrenze für den CO2-Ausstoß aller Flugzeuge einzuführen, die EU-Flughäfen anfliegen. Den Fluggesellschaften würde es dann möglich sein, auf dem "EU-Kohlenstoffmarkt" Verschmutzungszertifikate zu erwerben und zu verkaufen (Emissionshandelssystem).

Das internationale Flugwesen trägt durch verschiedene Emissionen (Kohlendioxyd, Wasserdampf, Kondensstreifen, ‚Flugzeugsmog’ und, indirekt, Stickoxide) zum Klimawandel bei. 

Obgleich die Luftfahrtindustrie bezüglich der von ihr verwendeten Technologien und deren Effizienz Fortschritte erzielt hat, hat der große Anstieg des Luftverkehrs (um 50% in den letzten zehn Jahren) zu einer erheblichen Zunahme der Treibhausgasemissionen geführt.

Seit 1990 ist der CO2-Ausstoß des Luftverkehrs – bezogen auf die verbrauchte Treibstoffmenge – um 87% gewachsen. Nach Schätzungen des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderung (Intergovernmental Panel on Climate Change, kurz IPCC) beläuft sich der Anteil des Luftverkehrs an den gesamten von Menschen verursachten Klimaauswirkungen auf 3,5%. Der Anteil wird bis 2050 voraussichtlich auf 5% anwachsen und die Bemühungen anderer Industriezweige, die europäischen Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls zu erfüllen, unterlaufen.

Zum jetzigen Zeitpunkt ist der Luftverkehr in nur geringem Maße zum Kampf gegen den Klimawandel verpflichtet, da Emissionen aus dem Luftverkehr nicht vom Kyoto-Protokoll umfasst sind. Die einzelnen Fluggesellschaften sind demnach auch nicht verpflichtet, im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) Emissionen zu reduzieren. 

Auch wenn die Internationale Luftfahrtorganisation die Idee eines Emissionshandelssystems zur Erreichung der Emissionsreduzierungsziele gutheißt, scheinen angesichts der Entscheidung der Kommission, unilaterale MAßnahmen zu ergreifen, konkrete Perspektiven für ein umfassendes globales Abkommen noch in weiter Ferne (EURACTIV vom 1. Oktober 2007).  

Vor diesem Hintergrund hat sich die Kommission für eine Eigeninitiative entschieden. Verschiedene Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen wurden untersucht, darunter die Einführung neuer Steuern für den Flugsektor, wie eine Kraftstoffsteuer – Kerosin ist gegenwärtig keiner Besteuerung ausgesetzt. Dem hätten die EU-Minister jedoch einstimmig zustimmen müssen, zudem wurde der Vorschlag stark von der Flugindustrie kritisiert. 

In einer Mitteilung vom September 2005 kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Aufnahme des Luftverkehrs in das EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS ) der kosteneffizienteste Weg wäre, um die Auswirkungen der Luftfahrt auf den Klimawandeln zu reduzieren (siehe EURACTIV vom 1. August 2005).

Rat und Parlament haben den Ansatz gebilligt, jedoch müssen beide dem von der Kommission am 20. Dezember 2006 offiziell vorgelegten Vorschlag noch zustimmen (siehe EURACTIV vom 20. Dezember 2006). Peter Liese (EVP-ED, Deutschland) wird der Berichterstatter im Parlament sein.

u den umstrittensten Fragen in der Debatte um den Einbezug des Flugverkehrs in das europäische Emissionshandelssystem gehören:

  • Die Frist für den Beginn sowie die Frage, ob internationale Flüge in das System aufgenommen werden sollen

Der ursprüngliche Kommissionsplan zielte darauf ab, internationale Flüge in das System aufzunehmen. Er schlug jedoch vor, sie bis 2012 auszunehmen, wohingegen Flüge innerhalb der EU bereits 2011 unter das System fallen würden.

Die Mehrheit der Mitgliedstaaten und Europaangeordneten lehnte diesen zweistufigen Ansatz jedoch ab. Sie sind der Meinung, sie werde nicht nur den Wettbewerb zwischen Fluggesellschaft der EU und außerhalb der EU verzerren, der Ansatz werde auch die Auswirkungen des Systems auf die Umwelt mindern. Viele wollten zudem, dass das System bereits 2010 in Kraft tritt, während sich andere für eine spätere Frist einsetzten.

Ein vorläufiger Kompromiss, den Vertreter des Europäischen Parlaments und die slowenische EU-Ratspräsidentschaft am 26. Juni 2008 erzielten, legte einen Stichtag für alle Flüge - sowohl solche innerhalb der EU als auch internationale, die in der Union landen oder dort starten - fest: den 1. Januar 2012.

Die USA deutlich gemacht, dass sie mit Handelssanktionen kontern würden, wenn die EU ausländische Fluggesellschaften dazu zwingen würde, sich nach ihrem Emissionshandelssystem zu richten – in welchem Zeitrahmen auch immer. 

Ende September 2007 ist es den USA gelungen, die Generalversammlung der ICAO zu überzeugen, eine Resolution anzunehmen; Länder, die marktbasierende Maßnahmen ergriffen, wie Emissionshandel, würden demnach verpflichten werden, zunächst die Zustimmung einer jeden Partei zu erlangen, die in ihren Lufträumen operierte. Dieser Schritt würde die EU davon abhalten, mit ihren Plänen voranzuschreiten. Durch die Einbringung eines formellen Einspruchs zu diesem Punkt machte Europa jedoch deutlich, dass es sich durch diesen Teil der Schlussfolgerungen nicht rechtlich gebunden fühle (EURACTIV vom 1. Oktober 2007).

  • Wie die Höchstgrenze für Emissionen bestimmt werden soll, für wen sie gelten sollen und wie die Zertifikate verteilt werden sollen

Die Kommission hatte eine EU-weite Begrenzung der Gesamtmenge der zugeteilten Emissionszertifikate auf 100% des durchschnittlichen Emissionsniveaus des Flugsektors des Zeitraums 2004 bis 2006 vorgeschlagen. Zunächst würden Fluggesellschaften 90% dieser Verschmutzungszertifikate umsonst erhalten, auch wenn eine uneingeschränkte Versteigerung ab 2013 eingeführt würde. Um die derzeitigen hohen Wachstumslevel des Flugsektors zu berücksichtigen, könnten Fluggesellschaften ebenfalls Zertifikate von anderen Sektoren erwerben, wie beispielsweise vom Sektor Energieherstellung, der bereits unter das EU-ETS fällt (EURACTIV vom 20. Dezember 2006).

Die Diskussionen haben jedoch gezeigt, dass in all diesen Fragen Uneinigkeit herrscht. Der Umweltausschuss stimmte im Oktober 2007 dafür, dass die Gesamtmenge an Emissionszertifikaten auf 75% der Durchschnittsemissionen zwischen 2004 und 2006  begrenzt werden sollte. Mindestens 50% dieser Zertifikate sollten versteigert werden. Zudem sagte der Ausschuss, müssten Fluggesellschaften zwei Verschmutzungskredite für jeden einzelnen, den sie selbst verwenden wollen, erwerben, wenn sie zusätzliche Zertifikate benötigten, um ihre Emissionen abzudecken und wenn sie diese Zertifikate von einem anderen Sektor des Emissionshandelssystems erwerben wollten (EURACTIV vom 3. Oktober 2007).

Andererseits hat der Verkehrsausschuss des Parlaments, der in dieser Debatte auch eine gewichtige Stimme hat, im September 2007 einen Bericht angenommen, der eine Begrenzung auf zehn Prozent der durchschnittlichen Emissionen zwischen 2007 und 2009 befürwortet. Damit soll das starke Wachstum des Sektors berücksichtigt werden, besonders in den neuen Mitgliedstaaten. Der Verkehrsauschuss sprach sich dafür aus, dass 80% dieser Quote kostenlos an die Fluggesellschaften vergeben werden sollen (EURACTIV vom 13. September 2007).

Der Rat war jedoch der Meinung, dass Fluggesellschaften in der Lage sein sollten, die Emissionen auf dem gleichen Niveau wie im Durchschnitt in den Jahren 2004 bis 2006 zu halten, während 90% der Verschmutzungszertifikate kostenlos herausgegeben würden (EURACTIV vom 20. Dezember 2007).

Im Rahmen des endgültigen Kompromisses, der im Juni erreicht wurde und der am 9. Juli 2008 vom Parlament gebilligt wurde, würde die Anzahl der Verschmutzungszertifikate, die den Fluggesellschaften zugeteilt würden, auf 97% der in den Jahren 2004 bis 2006 ausgestoßenen Treibhausgase begrenzt. Diese Grenze würde dann für den Zeitraum 2013 bis 2020 auf 95% gesenkt. Anfangs würden nur 15% der Zertifikate versteigert werden.

  • Wie andere Treibhausgase einbezogen werden sollen

Nach Schätzungen des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderung (IPCC) ist der Beitrag des Luftverkehrs zum Klimawandel gegenwärtig zwei bis vier Mal größer als der Beitrag des CO2-Ausstoßes allein. Grund hierfür sind hauptsächlich Flugzeugemissionen wie Stickoxide (NOx) oder Wasserdampf in den Kondensstreifen der Flugzeuge.

Die Kommission hat sich entschieden, diese Formen der Luftverschmutzung nicht in ihre Richtlinie für Luftfahrt und Emissionshandel aufzunehmen. Das Europäische Parlament hat die Kommission jedoch wiederholt aufgefordert, neben dem Emissionshandelssystem andere politische Maßnahmen vorzulegen, um die nicht durch CO2 bedingten Auswirkungen des Flugverkehrs anzugehen. Eine Abstimmung der ersten Lesung im Parlament schlug insbesondere vor, die Kosten aller CO2-Zertifikate, die von den Fluggesellschaften erworben werden, mit zwei zu multiplizieren, wenn die Kommission keine Gesetzgebung entwickelt, die die zusätzlichen Auswirkungen auf das Klima berücksichtigt, die durch die Stickoxidemissionen der Flugzeuge entstehen (EURACTIV vom 14. November 2007). Während der Vorschlag abgelehnt wurde, hat die Kommission nun versprochen, im Rahmen eines neuen Pakets für umweltfreundlicheren Verkehr, das sie am 8. Juli 2008 vorstellte, sie werde noch vor Ende ihres Mandats im November 2009 einen Vorschlag vorlegen, bei dem die Stickoxidemissionen der Flugzeuge berücksichtigt werden (EURACTIV vom 9. Juli 2007).

Mehrere Berichte unterstützen besonders die Idee einer erhöhten Besteuerung, in Form von Kerosinsteuern oder einer Abschaffung der derzeitigen Steuerbefreiungen für den Luftverkehr. 

Die Fluggesellschaften lehnen solche Alternativmaßnahmen jedoch strikt ab, da diese ihrer Meinung nach Mittel umleiten würden, die für die Erneuerung der Flotten und die Optimierung der Flugabwicklung  benötigt würden, damit der Treibstoffverbrauch und somit der CO2-Ausstoß reduziert werden könnte.

Die Referatsleiterin der Kommissionsabteilung für saubere Luft und Verkehr, Marianne Klingbeil, betonte, dass ein Einschluss der Luftfahrt in das ETS nicht das schlimmste sei, was der Branche passieren könne. Die EU werde weiterhin auf ein weltweites Abkommen drängen, das die Wettbewerbsnachteile für europäische Fluggesellschaften minimieren werde. Sie verneinte, dass Fluggesellschaften schlechter behandelt würden als andere Branchen und wies auf die Gesetzgebung hin, die momentan vorbereitet werde, um die Emissionen von Autos und Schiffen zu begrenzen. Man könne auf keinen Fall von einem Spezialfall sprechen, sagte Klingbeil und erinnerte daran, dass die EU-Regierungen sich zu einer Reduzierung der Treibhausgase um 20% bis 2020 verpflichtet hätten und dass dies „irgendwoher kommen“ müsse.

Der Luftfahrtsektor weise momentan eine der höchsten Wachstumsraten auf und dies ziehe Aufmerksamkeit auf sich, so Klingbeil. Sie werde gefragt, ob die Luftfahrt diese Aufmerksamkeit verdiene. Aber verdiene der Stahlsektor dies? Verdienten die Europäer immer mehr CO2-Emissionen? Je mehr aus einem Sektor kommen, umso mehr müssten die anderen Sektoren, die bereits zum ETS gehörten, dafür bezahlen. Die Gerechtigkeit dieses Handels sei in Frage zustellen. 

Umweltkommissar Stavros Dimas verteidigte den zweistufigen Ansatz: Er sagte, dass alle inner- und außereuropäischen Flüge letztlich von dem System umfasst würden. Der Plan befände sich auch im Einklang mit dem internationalen Recht. Er erwarte, so Dimas, dass US-amerikanische oder andere Fluggesellschaften nicht rechtlich gegen eine Sache ohne Aussicht auf Erfolg vorgehen würden.

Dennoch betonten US-amerikanische Regierungsvertreter, dass die Einbeziehung von außereuropäischen Fluggesellschaften in das Emissionshandelssystems gegen ihren Willen rechtswidrig sei. Ein Sprecher der US-Vertretung in Brüssel sagte, der Schritt der EU werde sich als nicht funktionsfähig erweisen; er werde internationale Bemühungen zur Verringerung des CO2-Ausstoßes des Flugsektors durch Systemverbesserung eher unterlaufen als unterstützen. Hochrangige Beamte der Bush-Administration hatten bereits angedeutet, dass die USA rechtliche Schritte erwäge, um die EU von der Anwendung des Emissionshandelssystems auf amerikanische Fluglinien abzuhalten. 

Die Flugindustrie hat eine unabhängige Folgenabschätzung zum Kommissionsvorschlag in Auftrag gegeben, die zu dem Ergebnis kommt, dass der gegenwärtige Vorschlag die Gewinne der Fluggesellschaften von 2011 bis 2022 um mehr als 40 Milliarden Euro kürzen werde und den langfristigen Wert der europäischen Luftfahrtindustrie aufs Spiel setze (EURACTIV vom 6. Juni 2007). Die Branche ist der Meinung, dass die Basis, auf der die Begrenzungen berechnet werden sollen (2004 bis 2006), zu weit vom Handelszeitraum verschoben worden sei (2011 bis 2022). Damit bleibe ein ungeklärter Zeitraum von 17 Jahren, in dem die Wirtschaft gezwungen sein werde, viele Berechtigungen zu kaufen, auch wenn diese anfangs kostenfrei abgegeben würden.

Der Konzernchef und Geschäftsführer von Air France, Jean-Cyril Spinetta, befürwortete das EU-ETS als die umweltfreundlichste Methode, den Einfluss des Luftverkehrs auf den Klimawandel zu begrenzen, ohne das Wirtschaftswachstum der Branche und deren bedeutende Rolle für die globale Wirtschaft zu gefährden, betonte aber gleichzeitig, dass der Teufel im Detail liege. Der Erfolg des EU-ETS werde vor allem von der Auswahl der technischen Ausgestaltung abhängen. Ein abgeschlossener Markt mit einem speziellen Emissionshandelssystem für einen einzelnen Industriezweig sei für den Flugverkehrssektor ungeeignet, so Spinetta. Der Flugsektor befände sich im Wachstum, operiere bereits mit den neuesten technologischen Entwicklungen und sei nicht in der Lage, allein seinen CO2-Ausstoß zu verringern. Die Branche sei komplett von einer einzigen Energiequelle, dem Kerosin, abhängig, und werde es auch noch lange bleiben, sagte Spinetta.

Giovanni Bisignani, Generaldirektor des Internationalen Luftverkehrsverbandes (IATA), betonte, dass der Emissionshandel nur ein Bestandteil des Lösungspakets zur Reduzierung des CO2-Ausstoßes sei. Europa sei in der Lage, den CO2-Ausstoß des Luftverkehrs durch die Umsetzung des einheitlichen Europäischen Luftraums um 12% zu reduzieren. Während man in Europa 34 Kontrollzentren für den Luftverkehr fände, gäbe es in den USA – mit einem ähnlichen Verkehrsaufkommen und einer ähnlichen geographischen Ausdehnung – nur ein Zentrum. In Europa käme es dadurch zu Ineffizienz, Verspätungen und zu langen Flugzeiten, so Bisignani.

Es handele sich um eine – möglicherweise schwere – Last, sagte die Sprecherin des Verbands Europäischer Fluggesellschaften (AEA), Françoise Humbert, im Hinblick auf das Schema. Die Fluggesellschaften bewegten sich in einem äußerst wettbewerbbasierten Sektor und die Kosten könnten nicht auf den Passagier verlagert werden, so Humbert. Der Generalsekretär des AEA, Ulrich Schulte-Strathaus, begrüßte dennoch die Abänderung der „extremeren“ Teile des ursprünglichen Vorschlags und die Verschiebung der umstrittenen Anwendung des Schemas auf alle internationalen Fluggesellschaften, die europäische Flughäfen anfliegen.

Die European Regions Airline Association (ERA) kritisierte die Gesetzgebung, da sie eine zusätzlich Belastung der Branche von sieben Milliarden Euro bedeuten würde. Es sei ein mangelhafter Gesetzgebungsprozess, dass diese Rechtsvorschriften ohne umfassende Einschätzung der wirtschaftlichen und sozialen Folgen angenommen worden sei. Dies sei keine verantwortungsbewusste Gesetzesbildung, sagte Mike Ambrose, der Generaldirektor von ERA.

Olivier Jankovec, Generaldirektor des Airport Council International Europe (ACI), sagte, das Emissionshandelssystem sei der richtige Ansatz. Er bedauerte jedoch, dass der Kompromiss ohne umfassende Folgenabschätzung beschlossen worden sei und Raum für Prozesse aus Drittstaaten lasse.

Der Europaabgeordnete und klimapolitische Sprecher der ALDE-Fraktion, Chris Davis, warf der Kommission Augenwischerei vor. Eine zynische Branche würde dies als eine PR-Übung verstehen, mit der Kritik abgefedert werden solle, während parallel nichts unternommen werde, um das stetige Wachstum des Flugverkehrs zu drosseln, so Davis. Die Luftfahrt sollte vielmehr wie jeder andere Verkehrsektor dazu verpflichtet werden, Steuern auf Kraftstoff sowie die Mehrwertsteuer zu zahlen, forderte der Abgeordnete.

Das britische Institute for Public Policy Research (IPPR)  kommt in einer am 18. Dezember 2006 veröffentlichten Studie zu dem Schluss, dass die Verleihung kostenloser Emissionskredite die Fluggesellschaften übervorteilen würde. Ein solches System würde die Fluggesellschaften dazu verleiten, die mit dem ETS verbundenen Kosten an die Passagiere weiterzugeben, um den Gewinn von bis zu vier Milliarden Euro für sich zu behalten. In einer weiteren Studie schätzt der WWF, dass die europäischen Fluggesellschaften durch die Teilnahme am ETS jährliche Gewinne von bis zu 3,5 Milliarden Euro erwirtschaften könnten (EURACTIV vom 19. Dezember 2006).

Der Europäische Verband für Verkehr und Umwelt (T&E) sagte, der Vorschlag sei „zu schwach” und würde lediglich zu einer Reduzierung der Emissionen um drei Prozent führen. In nur einem Jahr würde der CO2-Ausstoß der Luftfahrt jedoch stärker als diese drei Prozent zunehmen. Der Direktor von T&E, Jos Dings, sagte, es sei erstaunlich, dass der Flugsektor ohne mit der Wimper zu zucken über Fairness sprechen könne. Die Branche würde zum einen nicht nur doppelt so viele Verschmutzungszertifikate wie andere Industriezweige bekommen, zudem sei die Steuerbefreiung für Kraftstoffe zusätzliche 35 Milliarden Euro wert. Hinzu kämen die Befreiung von der Mehrwertsteuer für Tickets und die 20 Milliarden Euro, die die europäischen Steuerzahler für die Rettung von Fluglinien gezahlt hätten, so Dings.

Richard Dyer, Kampagnenführer zum Themen Luftfahrt bei Friends of the Earth, stimmte zu, das der erreichte Kompromiss zu schwach sei. Er werde wenig Einfluss auf die schnelle Zunahme der Verschmutzung aufgrund von CO2-Emissionen durch den Flugverkehr haben.

  • 20. Dezember 2006: Kommission legt Gesetzesentwurf vor, der zum Ziel hat, die Luftfahrt in das Emissionshandelssystem der EU aufzunehmen.
  • 26. Juni 2008: Die Europaabgeordneten und die slowenische Ratspräsidentschaft erreichen eine Einigung über die Einzelheiten der Pläne, Luftfahrt ab 2012 in das Emissionshandelssystem der EU aufzunehmen.
  • 8. Juli 2008: Das Europaparlament unterstützt einen Kompromissvorschlag und ebnet somit den Weg für das Inkrafttreten der Gesetzgebung.
  • 7. März 2011: Kommissionsbeschlussdarüber, dass ein System für den Handel von Treibhausgasemissionszulassungen auf Basis der historischen Luftfahrtemissionen innerhalb der EU eingerichtet wird.
  • 1. Januar 2012: Stichtag für die Luftfahrt, mit dem CO2-Handel zu beginnen.
  • 1. Januar 2013: Überarbeitetes EU-ETS soll in Kraft treten und nicht nur energieintensive Industrien, sondern auch die Luftfahrt umfassen.

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