Auf dem Weg zur Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2020

Können die Vorschläge der Europäischen Kommission die Einkommen der europäischen Landwirte garantieren und gleichzeitig der EU helfen, ihre Klimaschutzziele zu erreichen? [Shutterstock]

Im Juni 2018 hat die Europäische Kommission ihre lang erwarteten Pläne für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2020 vorgestellt.

Angesichts des Brexits und neuer Prioritäten wie Sicherheit und Migration schlägt die Kommission eine Kürzung der GAP-Mittel um fünf Prozent vor – was heftige Reaktionen von Seiten der EU-Landwirte sowie von Umweltschützern auslöste.

Können diese Neuerungsvorschläge der Kommission das fragile Einkommen der europäischen Landwirte garantieren und gleichzeitig dazu beitragen, dass die EU ihre Klimaschutzziele erreicht?

Haftungsausschluss: Dieses Projekt wurde mit Unterstützung der Europäischen Kommission finanziert. Die Verantwortung für den Inhalt dieser Veröffentlichung tragen allein die Verfasser; die Kommission haftet nicht für die weitere Verwendung der darin enthaltenen Angaben.

Hintergrund

 Die 1962 eingeführte Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist ein System von EU-Subventionen und -programmen für die Landwirtschaft. Sie umfasst die größten Einzelausgaben der EU - knapp 40 Prozent des heutigen Haushalts, wobei der Wert in den 1970er Jahren sogar bei fast 70 Prozent lag.

Die GAP ist seit jeher "Work in Progress", also niemals abgeschlossen oder endgültig perfektioniert. Die in den 1990er Jahren begonnenen Reformen zielten darauf ab, Produktionsquoten abzubauen, die zu Verschwendung geführt hatten. Im Jahr 2003 wurden Anstrengungen unternommen, die Subventionen von bestimmten Nutzpflanzen oder Produkten zu "entkoppeln". Eine am 26. Juni 2013 getroffene - und schließlich im Jahr 2015 umgesetzte - Vereinbarung änderte diesen Ansatz jedoch erneut.

In den Jahren 2014-2020 wurden eine Reihe von Maßnahmen zur Vereinfachung der Politik und zum Bürokratieabbau eingeführt.

10 Jahre GAP-Vereinfachung

Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten versuchen nach zehn Jahren noch immer, den komplexen Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik einfach und effektiv zu gestalten.

Im Juni 2018 stellte die Europäische Kommission dann ihre lang erwarteten Pläne für die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020 vor.

Angesichts des Brexits und neuer EU-Prioritäten wie Sicherheit und Einwanderung/Migration schlug die Kommission eine Kürzung der GAP-Mittel um fünf Prozent vor. Damit löste sie heftige Reaktionen und Widerstand der EU-Landwirte sowie der Umweltschutz-Community aus.

Probleme

Ein neues Umsetzungsmodell

Besonders kritisiert wurde die EU-Exekutive für ihren Vorschlag eines neuen "Umsetzungs-Modells", das den Mitgliedstaaten deutlich mehr Spielraum für die Umsetzung ihrer "eigenen GAP" geben soll. Die zukünftigen Initiativen sollen somit sehr viel besser an die unterschiedlichen Bedürfnisse der Länder und Regionen angepasst sein.

Einige Beobachter kommentierten, mit diesen Vorschlägen werde die GAP "verstaatlicht", doch für die Kommission ist dies Teil der Modernisierung und Vereinfachung der europäischen Agrarpolitik.

Phil Hogan, der für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständige Kommissar, betonte, die GAP werde vereinfacht; die Ziele seien: "Eine echte Subsidiarität für die Mitgliedstaaten schaffen, einen widerstandsfähigeren Agrarsektor in Europa gewährleisten und die Umwelt- und Klimaziele der Politik aufwerten."

Die Nationalregierungen sollen somit demnächst ihre eigenen nationalen Strategien entwickeln, die den allgemeinen Zielen der EU entsprechen müssen.

GAP soll moderner und gerechter werden

Die Gemeinsame Agrarpolitik ist einer der Bereiche, in dem die EU-Kommission besonders umfassend kürzen will. Dafür sollen die Verfahren modernisiert und gerechter gemacht werden.

Die Kommission erklärte, sie werde alle Initiativen genehmigen, die die Kohärenz und den Schutz des Binnenmarkts gewährleisten. Die Bemühungen und die tatsächliche Umsetzung der Länder soll streng überwacht werden.

"Wir werden für jedes Land "GAP-Pläne" mit einer detaillierten Analyse der vorgeschlagenen Maßnahmen zur Erreichung der Ziele auf EU-Ebene und der finanziellen Mittelzuweisungen für diese Maßnahmen verlangen. Diese GAP-Pläne werden von der Kommission genehmigt, so dass EU-weit gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet sind," sagte Hogan in einem Interview mit EURACTIV.

Hogan: Neue GAP wird gleiche Wettbewerbsbedingungen in der EU sichern

Die EU-Kommission will den Mitgliedstaaten mehr Befugnisse für die Umsetzung der GAP-Ziele geben; es werde aber keine "Re-Nationalisierung" der Landwirtschaftspolitik geben, so Kommissar Phil Hogan.

Das Europäische Parlament hat den Kommissionsvorschlag allerdings alles andere als positiv bewertet. Der AGRI-Ausschuss des Parlaments betonte, jegliche zusätzliche Subsidiarität müsse mit "der Aufrechterhaltung eines starken gemeinsamen Rechtsrahmens" einhergehen.

"Die [von der Kommission] skizzierte zukünftige Struktur dürfte die GAP absolut technokratisch machen," kritisierte der EVP-Abgeordnete Michel Dantin.

Größere Subsidiarität berge die Gefahr einer "erheblichen Erhöhung der bürokratischen Komplexität" der GAP, stellte auch sein sozialdemokratischer Kollege Paolo de Castro fest.

Direktzahlungen und ländliche Entwicklung

Um eine größere Flexibilität bei der Umsetzung der nationalen Strategien zu gewährleisten, teilte die Kommission mit, den Mitgliedstaaten werde die Möglichkeit eingeräumt, bis zu 15 Prozent ihrer GAP-Mittel zwischen den beiden Säulen "Direktzahlungen" und "ländliche Entwicklung" zu verteilen und zu verlagern.

Die Exekutive hat dem Schutz der in einigen Gebieten dringend benötigten Direktzahlungen im neuen Haushalt Priorität eingeräumt. Damit solle das Einkommen der Landwirte gesichert werden und die Kleinbauern von tiefgreifenden Änderungen unberührt bleiben.

Infolgedessen werden die Direktzahlungen in keinem Mitgliedstaat um mehr als vier Prozent sinken, versprach die Kommission.

Die Direktzahlungen werden ab 60.000 Euro gekürzt und auf maximal 100.000 Euro pro Betrieb gedeckelt. Darüber hinaus erhalten kleine und mittlere Betriebe eine höhere Pro-Hektar-Beihilfe, während die Mitgliedstaaten verpflichtet werden sollen, mindestens zwei Prozent ihrer Direktzahlungen für den Einstieg von Junglandwirten in den Sektor bereitzustellen.

Agrarminister legen Beschwerde gegen GAP-Kürzungen ein

Landwirte in der EU befürchten die Brexit-bedingten geplanten Kürzungen im Landwirtschaftshaushalt. Zahlreiche Mitgliedsstaaten haben gestern in Luxemurg ihren Protest geäußert.

Die EU-Bauern lehnten die Vorschläge jedoch ab und unterstrichen, das Einkommen der Landwirte stehe bereits unter heftigem Druck und liege fast 40 Prozent unter dem EU-Durchschnitt in anderen Wirtschaftszweigen.

"Wir sind sehr besorgt über die möglichen Auswirkungen dieser Vorschläge. Die Direktzahlungen, die der beste und bei weitem effizienteste Weg sind, um das Einkommen der Landwirte zu stabilisieren und ihnen zu helfen, die Einkommensrisiken besser zu bewältigen, werden durch diesen Vorschlag weiter abgebaut. Wir sind gegen jede von der Kommission vorgeschlagene Begrenzung oder Degressivität der Zahlungen," so Joachim Rukwied, Präsident der EU-Landwirtegewerkschaft Copa.

Farm Europe, ein auf landwirtschaftliche Fragen spezialisierter Think-Tank, warnte, das Einkommen der Landwirte würde mit den aktuellen Kommissionsvorschlägen um 16 bis 20 Prozent sinken, was schlussendlich zu einer weiteren massiven Abwanderung aus den ländlichen Gebieten führen würde.

Über die GAP hinaus: Komplementarität zwischen EU-Mitteln für ländliche Entwicklung

Viele ländliche Gebiete leiden unter hoher Arbeitslosigkeit und mangelhafter Infrastruktur. Das muss die GAP thematisieren.

Was die ländliche Entwicklung angeht, so hat die Kommission eine Kürzung um 10 Prozent im kommenden Haushalt vorgeschlagen. Es wäre dann Sache der Mitgliedstaaten, diese Lücke zu schließen.

"Wenn ein Mitgliedstaat beschließt, diese entstehenden Lücken zu schließen, dann wird es auch keine Kürzung bei Zuwendungen für die ländliche Entwicklung geben, und die Landwirte werden nicht betroffen sein," betonte Kommissar Hogan.

Angesichts der Tatsache, dass die öffentlichen Haushalte bereits unter enormem Druck stehen, ist jedoch unklar, wie die Mitgliedstaaten auf diese Herausforderung reagieren werden.

Derweil haben sich auch einige Mitgliedstaaten unter der Führung Frankreichs deutlich gegen die von der Kommission vorgeschlagenen Einschnitte gewendet und mit ihrer „Madrid-Erklärung“ dazu aufgerufen, die GAP-Gelder auf dem aktuellen Niveau zu halten.

Inzwischen unterstützt auch Deutschland diese Forderung. „Ich begrüße die Tatsache, dass sich Deutschland unserem Widerstand gegen den von der Kommission vorgeschlagenen Haushalt für die GAP angeschlossen hat. Eine gemeinsame deutsch-französische Haltung ist unerlässlich, um den europäischen Mehrwert dieser wichtigen Politik der EU zu gewährleisten,“ sagte Frankreichs Landwirtschaftsminister Stéphane Travert.

Kürzungen in der GAP? Für Frankreich "inakzeptabel"

Die Kürzung der GAP im Haushalts-Vorschlag der EU-Kommission kommt in Paris und bei Frankreichs Landwirten nicht gut an.

Die GAP und der Klimawandel

Umwelt-NGOs sind der Meinung, mit dem neuen Modell und den vorgeschlagenen Kürzungen seien die Klimaziele der EU nur schwer zu erreichen.

Insbesondere warnen die Organisationen, dass eine Ausweitung der Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten das Engagement der EU im Rahmen des Pariser Abkommens zunichtemachen könnte.

"Mit dieser Reform basieren alle Hoffnungen auf die Erreichung der EU-Klimaziele nur noch auf Wunschdenken. Sie setzt voraus, dass die Mitgliedstaaten die Allgemeinheit über ihre eigenen Interessen stellen werden. Die letzten 20 Jahre der GAP-Implementierung legen aber nahe, dass die Landwirtschaftsminister, wenn sie die Möglichkeit bekommen, lieber den Wünschen der mächtigen Lobby der Intensivlandwirte nachgeben," kritisierte BirdLife Europe.

"Mit der Aussicht auf mehr Subsidiarität ohne größere Rechenschaftspflicht steigt die Gefahr eines Wettlaufs nach unten, bei dem jedes Land versucht, das andere Land andere mit Produktionssubventionen zu übertreffen," fügte die NGO hinzu.

Die Kommission hingegen betont, sie habe sich höhere Ziele für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen gesetzt. Die EU-Exekutive hielt fest, die neue GAP verlange von den Landwirten ein höheres Maß an Ehrgeiz - sowohl durch verpflichtende als auch durch anreizorientierte Maßnahmen. So soll künftig gelten:

  • Die Direktzahlungen werden von erweiterten Umwelt- und Klimaanforderungen abhängig gemacht;
  • Jeder Mitgliedstaat muss Umweltschutz-Systeme anbieten, um die Landwirte dabei zu unterstützen, über die obligatorischen Grundanforderungen hinauszugehen. Diese Systeme werden mit einem Teil ihrer nationalen Direktzahlungen finanziert;
  • Mindestens 30 Prozent der nationalen Mittel für die ländliche Entwicklung werden für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen verwendet;
  • 40 Prozent des gesamten GAP-Budgets sollen zum Klimaschutz beitragen.

Auf einem von EURACTIV im Juli organisierten Workshop stellte Dr. Bérénice Dupeux, Expertin für Agrarpolitik beim Europäischen Umweltbüros, fest, der Vorschlag der Kommission sei bei Umweltfragen zum Scheitern verurteilt, da die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet werden, über die Umwelt-Leistungen zu berichten, sondern lediglich darüber, wie viel sie im Rahmen bestimmter Initiativen ausgeben und in welchem Umfang die Landwirte sich für diese Programme anmelden.

Auch sie ist sich sicher: "Mehr Flexibilität für die Mitgliedsstaaten führt zu einem Wettlauf nach unten."

Tassos Haniotis, Direktor der Generaldirektion AGRI der Kommission, glaubt derweil, dass die Befürchtungen bezüglich einer Renationalisierung und mehr Flexibilität für die Mitgliedstaaten aus der Tatsache resultieren, dass lediglich die derzeitige Politik und nicht die Aussichten für die Landwirtschaft der Zukunft betrachtet werden.

Er erklärte:  "Wenn wir uns alle einig sind, dass die Ziele, die wir erreichen müssen, im gemeinsamen Interesse liegen, dann brauchen wir drei Ebenen der Verantwortung: Die Kommission, die den Gesamtrahmen festlegen muss; die Mitgliedstaaten, die ihre Regionen und die jeweiligen Probleme untersuchen und über diese Probleme entscheiden müssen; und die Landwirte, die ebenfalls ihren Beitrag leisten müssen. Für letztere ist das nicht nur eine Verpflichtung, sondern auch eine Chance, sich erfolgreich an den Klimawandel anzupassen."

Wie kann die GAP der Zukunft ihren Umwelteinfluss messen?

Die Diskussion um die GAP nach 2020 ist in vollem Gange. Ein wichtiges Thema sind auch die langfristigen Umwelt-Ambitionen in den Richtlinien.

Auch für Volker Koch-Achelpöhler, den Leiter des Brüsseler EU-Büros von Bayer, sollte die "Ökologisierung" der GAP gleichzeitig mit Anpassung und Innovation verbunden sein: "Schlussendlich muss die GAP die Landwirtschaft so entwickeln, dass sie ressourceneffizient und gleichzeitig produktiv ist sowie die gesellschaftlichen Bedürfnisse in Bezug auf Lebensmittel befriedigen kann."

Im Gegensatz dazu warnte Dupeux: "Wir dürfen den Klimawandel nicht nur mit Blick auf neue Technologien betrachten [...] wenn wir uns nicht weiterentwickeln und verstehen, dass die Tierproduktion die Quelle der meisten Emissionen ist; wenn wir unseren Agrarsektor nicht umstrukturieren - strukturell, nicht nur technologisch - dann werden wir unseren internationalen Verpflichtungen schlicht und ergreifend nicht nachkommen."

Derweil haben die Fraktionsvorsitzenden des Europäischen Parlaments am 5. Juli beschlossen, dem Umweltausschuss in Bezug auf Umweltaspekte in der Landwirtschaft ab 2020 eine "geteilte Zuständigkeit" gemeinsam mit dem Landwirtschaftsausschuss zu übertragen.

Dies bedeutet praktisch, dass die Abgeordneten des Umweltausschusses ein größeres Mitspracherecht bei der künftigen GAP haben und sich für eine "grünere" Agrarpolitik einsetzen können.

Dieser Schritt wurde von Umwelt-NGOs sehr begrüßt, während die EU-Landwirte forderten, die GAP solle weiterhin ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsausschusses des EU-Parlaments fallen.

"Es ist höchste Zeit, die Natur in der Agrarlandschaft zu retten"

In einem offenen Brief fordern die vier größten europäischen Umweltschutzorganisationen von Haushaltskommissar Oettinger, im nächsten EU-Haushalt mehr Mittel für Umwelt- und Klimaschutz bereitzustellen.

Innovation

Die Kommission hat außerdem beschlossen, 10 Milliarden Euro im Programm Horizon Europe für Forschung und Innovation in den Bereichen Ernährung, Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Bioökonomie bereitzustellen.

Dieser Schritt wurde von der Biotech-Industrie begrüßt, die die EU-Politiker aufgefordert hatte, den Agrarsektor technologisch einen Schritt nach vorne zu bringen.

Die Diskussion über Innovationen in die Zukunft der EU-Landwirtschaft wird sich in den kommenden Jahren voraussichtlich weiter verschärfen.

Ein Beispiel ist die anhaltende Debatte über die sogenannten neuen Pflanzenzüchtungstechniken. Der Europäische Gerichtshof hat am 25. Juli entscheiden, ob die Nichtverbreitungsverträge unter die GVO-Gesetzgebung fallen.

Überraschendes EuGH-Urteil zu"Genschere-Methode" bei Pflanzen

Pflanzen, in deren DNA Teile mit einer neuen Methode gelöscht und ersetzt werden, gelten un Zukunft als genmanipuliert, so das Urteil des EuGH. Das Urteil war unerwartet.

Der Begriff "neue Pflanzenzüchtungstechniken" beschreibt eine Reihe von wissenschaftlichen Methoden für die gentechnische Veränderung von Pflanzen, um Eigenschaften wie Trockenheitstoleranz und Schädlingsresistenz zu verbessern.

Die Agrar- und Ernährungsindustrie hatte im Vorfeld erklärt, die durch diese Techniken gewonnenen Pflanzen könnten auch das Produkt konventioneller Kreuzungstechniken sein, die natürliche Prozesse nachahmen und daher nicht als gentechnisch veränderte Organismen betrachtet werden können.

Andere, vor allem Umwelt-NGOs und grüne Politiker, warnen davor, dass die Agrar- und Ernährungsindustrie auf diesem Wege gentechnisch veränderte Produkte "durch die Hintertür" nach Europa bringen will.

Die Exekutive hat deutlich gemacht, dass dieser Fall eine Frage der Rechtsauslegung ist, stellte aber gleichzeitig fest, es brauche eine breitere Debatte über Innovation in diesem Sektor.

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In der EU müssen gentechnisch veränderte Stoffe gekennezeichnet werden. Aber dahinter verbirgt sich eine Gesetzeslücke. Lebensmittelhersteller fordern nun, sie zu schließen.

US-Angriffe auf die GAP

Ein weiteres Thema, das den EU-Hauptstädten Kopfzerbrechen bereiten dürfte, ist die Haltung der US-Regierung gegenüber der GAP.

Analysten gehen davon aus, dass der zunehmende Protektionismus der USA die GAP nicht unberührt lassen wird. Die Trump-Regierung will beispielsweise Zölle auf importierte spanische Oliven erheben. Diese würden auf dem US-Markt "gedumpt" und schädigen somit die einheimischen Erzeuger, so die amerikanische Sicht.

Landwirte fürchten im Handelsstreit mit den USA "russisches Szenario"

Europäische Landwirte sind besorgt, dass der Handelsstreit mit den USA eskaliert und Washington auch landwirtschaftliche Produkte ins Visier nimmt.

Analysten zufolge könnte dieser Fall die Büchse der Pandora öffnen: Es wäre für die von der GAP finanzierten EU-Landwirtschaftsprodukte ein negativer Präzedenzfall.

Damit stehe nämlich zu befürchten, dass Washington die Gültigkeit des GAP-Systems auch für andere Produkte in Frage stellen könnte. Betroffen wäre dann eine lange Liste an Produkten, vom französischen Wein bis zum italienischen Käse.

"Das Argument, mit dem die USA [die Einfuhr von] spanischen Oliven bestrafen, kann systematisch als Rezept für alle anderen Sektoren verwendet werden, in denen Landwirte Direktzahlungen erhalten," warnte Joao Pacheco vom Think-Tank Farm Europe gegenüber EURACTIV.com.

Das Soja-Versprechen

Das Versprechen der EU, mehr Sojabohnen aus den USA zu importieren, war der „Dealmaker“ zwischen Jean-Claude Juncker und Donald Trump: Der Handelsstreit scheint vorerst gestoppt.

Positionen

Marco Contiero, Direktor für EU-Agrarpolitik bei Greenpeace, betonte: "Die Pläne der Kommission bieten fast keinen Schutz für Gesundheit, Umwelt und Klima. Die EU unterstützt die Landwirtschaft mit Milliardenbeträgen pro Jahr. Das Mindeste, was die Bürger von diesen Subventionen erwarten können, ist, dass diese Investitionen dazu beitragen, Klima- und Umweltziele zu erreichen und gesunde, nahrhafte Lebensmittel zu liefern."

"Das Europäische Parlament und unsere Regierungen müssen die Prioritäten der GAP festlegen und aufhören, lediglich Geld an einige wenige Großgrundbesitzer und Fabrik-Farmen zu verteilen. Jeder von uns hat das Recht, sicher zu sein, dass das, was wir essen, nicht grausam für Tiere ist, unser Wasser nicht verschmutzt, den Planeten nicht weiter erwärmt oder uns krank macht."

Copa-Präsident Rukwied hingegen erklärte: "In Anbetracht der katastrophalen Einkommenssituation der Landwirte können wir nicht akzeptieren, dass ein derart hoher Prozentsatz der Direktzahlungen im Rahmen der ersten Säule auf die Klimaschutzziele ausgerichtet ist. Dadurch wird die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit der Landwirte weiter eingeschränkt. Die wirtschaftliche Nachhaltigkeit ist aber entscheidend, damit die Landwirte mehr für die Umwelt und das Klima tun können."

Er warnte auch vor einer massiven Abwanderung von Bauern und der Aufgabe von Land.

Farm Europe, ein auf Agrarfragen spezialisierter Think-Tank, hat derweil eine Studie durchgeführt, die ergab, dass das neue Umsetzungsmodell der EU zumindest "knifflig“, wenn nicht „problematisch“ ist. Der Europäischen Kommission würden dadurch in der Praxis mehr Befugnisse eingeräumt.

„Mit dem vorgeschlagenen Modellwechsel würde die Befugnis zur aktuellen Gestaltung der GAP und für weitere Pläne für die Zukunft der EU-Landwirtschaft von einer Reihe unterschiedlicher Gesetzgeber ausschließlich auf die Europäische Kommission übergehen.“ Die Kommission habe dann das Recht, „jede nationale oder regionale Strategie abzusegnen – oder eben nicht," so Farm Europe.

BirdLife International sagte in einer Erklärung: "Unsere allgemeine Schlussfolgerung ist, dass die Vorschläge wenig dazu beitragen werden, gegen eine zu intensive Landwirtschaft vorzugehen und stattdessen GAP-Mittel für Zahlungen für die biologische Vielfalt, öffentliche Umweltgüter und nachhaltige Anbaumethoden zu verwenden. In der Tat besteht die Gefahr, dass es durch mehr Flexibilität für die Mitgliedstaaten zu einer weiteren Intensivierung der Landwirtschaft kommen kann, ohne dass dies durch ausreichende [Umwelt-] Garantien oder eine wirkliche Rechenschaftspflicht ergänzt wird."

Weitere Informationen

EURACTIV LinksDossier zur zukünftigen GAP vom Sommer 2017:

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