Globale Optionen im Kampf gegen den Klimawandel [DE]

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Nach der während der UN-Klimakonferenz auf Bali gefundenen Einigung über einen Fahrplan zur Aushandlung eines Nachfolgeabkommens für das Kyoto-Protokoll, untersucht EURACTIV einige der wichtigsten Optionen und Instrumente der Politik, um eine weltweite Antwort auf den Klimawandel zu geben.

Hintergrund

Im Mai 2007 legte der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC) einen Bericht – seiner Arbeitsgruppe II – vor. Dieser empfiehlt eine Reihe von Maßnahmen zur Minderung des Klimawandels, einschließlich der Nutzung umweltfreundlicher Technologien, Reformen der Steuern und Marktstrukturen, sowie einen Verbesserung der Energieeffizienz.

Während diese Optionen in den einzelnen Mitgliedstaaten, Regionen, Städten und Unternehmen auf verschiedenen Wegen erforscht werden, erweist sich die Koordinierung einer weltweiten Reaktion auf den Klimawandel als schwierig.

Die mehr als 15 000 Delegierten, die vom 3. bis 14. Dezember 2007 an der UN-Klimakonferenz auf Bali teilnahmen, stammten aus Ländern, in denen das Einkommensniveau, der Zugang zu Ressourcen, die Bevölkerungsgröße und der Grad der Festigung der Demokratie und der politischen Stabilität sehr unterschiedlich ist.

Es war daher keine Überraschung, dass der Fahrplan, auf den man sich auf Bali einigte und der dem Kyoto-Protokoll sehr ähnlich ist, nicht nur von der technologischen und/oder wirtschaftlichen Realisierbarkeit der vorgelegten Optionen bestimmt war. Auch komplexe politische Überlegungen und internationale Machtdynamiken nahmen entscheidenden Einfluss.

Probleme

  • Handel versus Besteuerung

Die Erhebung einer Steuer auf CO2-Emissionen scheint, auf den ersten Blick, die effektivste Möglichkeit zu sein, um Industrien anzuregen, weniger CO2 auszustoßen, um somit eine erhöhte finanzielle Belastung zu verhindern.

Kenneth P. Green, Steven F. Hayward und Kevin A. Hassett des American Enterprise Institute in Washington sagen, in den Augen der meisten Ökonomen sei eine Kohlenstoffsteuer eine sehr gute politische Alternative zu einem Emissionshandelssystem.

Der Industrie neue Steuern aufzuerlegen, ist unter Politiker nicht sehr beliebt; nur wenige scheinen bereit zu sein, dafür ihre Karriere aufs Spiel zu setzten. Zudem könnte es sich als schwierig erweisen, eine harmonisierte Steuer für Kohlenstoff selbst allein auf EU-Ebene zu koordinieren, von der globalen Ebene ganz zu schweigen.

Die Schaffung eines dem EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) ähnlichen Kohlenstoffmarktes mit verbindlichen CO2-Begrenzungen scheint für Industrien als auch für Regierungen gleichermaßen akzeptabel.

Wenn ein solcher Markt angemessen eingerichtet würde, könnten Kohlenstoffmärkte theoretisch die Entwicklung sauberer Technologien fördern, sowohl in Entwicklungs- als auch in Industriestaaten: Industrien konkurrieren miteinander, um eine ‚Kohlenstoff-Wettbewerbsfähigkeit’ zu erlangen. Gleichzeitig  profitieren sie vom Verkauf von CO2-Emissionskreditien an Industrien, denen es nicht gelingt, ihren „Kohlenstoff-Spuren“ wesentlich zu mindern.

  • Preisbildung für CO2

Trotz Uneinigkeiten darüber, welche Option leichter umsetzbar ist, würden die meisten Experten vermutlich dem Umweltökonom Charles Komanoff des Carbon Tax Center zustimmen: Komanoff sagt, der wichtigste Schritt, um die Erderwärmung unter Kontrolle zu bringen, sei, die Preise vorhersehbar zu gestalten.

Ohne verlässliche Zeichen des Marktes – einschließlich vorhersehbarer CO2-Preisauszeichnungen – sind Unternehmen und Staaten zurückhaltend, die notwendigen Gelder zu investieren, um den Übergang hin zu einem kohlenstoffarmen Wirtschaftswachstum zu unterstützen.

  • Ein globaler „Kohlenstoffmarkt-Embryo“?

Ein Einsturz der Kohlenstoffpreise ist genau das Problem, das die erste Runde des CO2-Handels unter dem EU-Emissionshandelssystem erschwerte (2005 bis 2007).

Die Kommission strafft nun jedoch das System, Drittstaaten wie Norwegen nehmen am EU-ETS teil und die Union zeigt sich entschlossen, ihr Flagschiff im Kampf gegen den Klimawandel voranzutreiben (EURACTIV vom 29. Oktober 2007). Dies geschieht trotz des Drucks einer Reihe von neuen EU-Mitgliedstaaten, die der Meinung sind, dass Kohlenstoffbeschränkungen die Entwicklung ihren post-sowjetischen Volkswirtschaften schadeten.

Von den USA wird erwartet, dass sie ihr eigenes Kohlenstoffhandelssystem vor Ende 2009, nachdem die neue US-Administration ihr Amt angetreten hat, ins Leben rufen. Weiter geht man davon aus, dass nach 2012 Verknüpfungen zwischen Kohlenstoffmärkten geschaffen werden, beispielsweise zwischen dem der USA und dem der EU.

Auch andere Staaten betreten die Bühne des Kohlenstoffmarktes: Australien hat im Juni 2007 einen Plan angekündigt, nachdem das Land ein Handelssystem einführen möchte (EURACTIV vom 7. Juni 2007). Im Oktober 2007 wurde weiterhin eine neue Internationale Kohlenstoff-Aktionspartnerschaft (ICAP) ins Leben gerufen, die auch Neuseeland und zwei kanadische Provinzen einschließt.

  • Sektorspezifische Ansätze

Doch selbst mit einem funktionierenden Kohlenstoffmarkt, der von den ‚richtigen’ Kohlenstoffpreisen bestimmt wird, sind die energieintensiven Industrien, besonders in der EU, besorgt über ihre Entwicklung, wenn der Ausstoß von CO2 und anderen Treibhausgasemissionen sehr teuer werden sollte.

Der Eisen- und der Stahlsektor beispielsweise haben sich für sektorspezifische Bestimmungen zur Emissionssenkung eingesetzt. Dies beinhaltet weniger strikte Verpflichtungen, als die für Textil-, Dienstleistung-, Elektroindustrie und weitere Sektoren, die weniger kohlenstoffintensiv sind. 

Am 23. Januar 2008 entschied die Kommission schließlich in ihren Klima- und Energievorschlägen, das ETS um weitere Sektoren zu erweitern. Gleichzeitig soll einigen Sektoren ermöglicht werden, weiterhin für eine begrenzte Zeit kostenlose Verschmutzungszertifikate zu erhalten. Einige Sektoren brauchen eventuell für unbestimmte Zeit keine Emissionsrechte während Versteigerungen erwerben. Dies hängt jedoch von einer Prüfung der Situation durch die Kommission ab (mehr Einzelheiten finden Sie hier).

  • Kohlenstoffeinfuhrsteuer

Ein weiteres mögliches Zugeständnis an den energieintensiven Sektor der EU wäre es, eine Steuer auf Importe ausländischer Waren zu erheben, die von energieintensiven Industrien hergestellt werden, die sich in Ländern befinden, in denen keine strengen Beschränkungen für CO2-Emissionen gelten.

Diese Idee, die unter anderem vom französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy unterstützt wird, hat in EU-Kreisen nur wenig Zustimmung erhalten. Am 23. Januar 2008 wurde diese Idee schließlich fallen gelassen.

Die Kommission könnte 2011 jedoch noch immer entscheiden, ausländische Firmen zu verpflichten, am EU-ETS teilzunehmen, um Zugang zum EU-Markt zu erhalten.

  • Handelspräferenzen

Am 30. November 2007 haben die EU und die USA einen – mit ihren Worten – ‚bahnbrechenden Vorschlag’ für ein WTO-weites Abkommen über die vollständige Abschaffung von Zöllen für 43 Produkte angekündigt, die von der Weltbank als umweltfreundlich eingestuft werden. Das Abkommen würde im Rahmen der derzeitigen „Doha“-Verhandlungen über die Liberalisierung des Welthandels diskutiert werden.

Ähnlich wie die Idee der Kohlenstoffeinfuhrsteuer hat auch dieser Vorschlag nicht die breite Unterstützung der internationalen Gemeinschaft gefunden. Besonders die Delegierten aus Entwicklungsländern, die an der Bali-Konferenz teilgenommen haben, haben die Effektivität und Gerechtigkeit dieses Vorhabens in Frage gestellt.

  • Technologie, Anwendung und Entwicklung

Verbesserungen der sauberen Technologien werden als ein effizientes Mittel angesehen, um die CO2-Intensität des Wirtschaftswachstums zu senken. Die Debatte darüber, wie solche Technologien finanziert werden könnten, ist jedoch noch lange nicht abgeschlossen. Diese Frage bleibt somit eine zentrale Sorge der EU-Staats- und Regierungschefs, die schwierige Entscheidungen darüber, wie ‚strategische Energietechnologien’ bezahlt werden sollen, zu einem später Zeitpunkt treffen wollen.

In einem Positionspapier von Juli 2007 hat BusinessEurope, die EU-Industrievereinigung, erklärt, dass das EU-Emissionshandelssystem – auch wenn es einen stabilen, prognostizierbaren und hohen Kohlenstoffpreis hervorbringe – allein vermutlich unzureichend sei, um die notwendigen Investitionen in die Technologien für Kohlenstoffabscheidung und -speicherung (CCS) und in andere Technologien herbeizuführen. 

Die Probleme bei der Finanzierung von Technologien sind in den Entwicklungsländern noch gravierender. Bali hat daher den Weg für einen bestimmten Transfermechanismus geebnet, um eine erhöhte Nutzung umweltfreundlicher Technologien zu fördern.

Die Bemühungen, sich an unvermeidliche Auswirkungen des Klimawandels anzupassen, wurden ebenfalls angetrieben: Die Verhandlungsführer der Bali-Konferenz haben sich darauf geeinigt, Prozent der Gewinne aus dem Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung des Kyoto-Protokolls einem Fonds zuzuteilen, der Entwicklungsländern helfen soll, mit Bedrohungen, wie steigende Meeresspiegel, Wüstenbildung und Verlust der Biodiversität, zurechtzukommen.

  • Weniger Energie verbrauchen: leichte Beute

Eine Möglichkeit, die in hochrangigen Verhandlungen über das Thema Klimawandel oft vernachlässigt, jedoch von der Wirtschaft befürwortet wird, ist die Verbesserung der Energieeffizienz im gesamten Lebenszyklus von Gütern, Dienstleistungen sowie während der Herstellung und dem Verbrauch von Energie. 

Das Beratungsunternehmen McKinsey schätzt, dass der Anstieg der weltweiten Energienachfrage innerhalb von 15 Jahren um 50% gekürzt werden könne, ohne das Wirtschaftswachstum zu beeinträchtigen. Dies würde jedoch unter der Bedingung geschehen, dass Politiker geschwächte Politikbereiche bestimmten, die Preise und die Nutzung von Energie transparenter gestalteten, einen neuen Mechanismus zum Marktausgleich und zur Finanzierung schafften und ausgewählte nachfrageorientierte energiepolitische Maßnahmen umsetzten (wie neue Bauvorschriften und Gerätestandards). Gleichzeitig sollten nachfrageorientierte Innovationen durch Firmen gefördert werden, so das Unternehmen.

  • Die Erhaltung der Wälder

Bäume und andere Flora, besonders in Gebieten, in denen sie stark konzentriert vorhanden sind, wie in Regenwäldern, geben Kohlenstoff ab und sind daher für die Senkung der Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre entscheidend.

Abholzung wird daher als eine beträchtliche (indirekte) Quelle von CO2-Emissionen verstanden. Dieser Punkt wurde auf der Bali-Konferenz betont: Die Delegierten einigten sich darauf, einen bestehenden Mechanismus des Kyoto-Protokolls zu erweitern. Der Mechanismus bietet den Entwicklungsländer Anreize, die Abholzung auf ihren Territorien zu verhindern.

Positionen

Die EU unterstützt die Erweiterung eines internationalen Kohlenstoffmarktes im Rahmen einer weltweiten Verpflichtung zur Senkung von Treibhausgasemissionen um 25 bis 40% bis 2020 verglichen mit dem Niveau von 1990. Auf Bali hat sich die EU-Delegation auch für eine Reihe von anderen politischen Maßnahmen eingesetzt. Diese beinhalten zusätzliche Beiträge der Entwicklungsländer und Bemühungen, um die Abholzung zu vermindern. 

Auf Unternehmensebene spricht sich die Hochrangige Gruppe der EU für Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Umwelt für sektorspezifische Ansätze aus. Die Gruppe ist der Meinung, diese würden der Verbesserung von sauberen Technologien in den Entwicklungsländern zu Gute kommen. Die Hochrangige Gruppe unterstützt einen Bottom-Up-Ansatz. Unter diesem würden die sektorspezifischen Ziele gemeinsam von der Wirtschaft und den öffentlichen Behörden bestimmt, so die Gruppe in ihrem Abschlussbericht

Die USA bevorzugen technologische Innovationen, Verbesserungen im Bereich Energieeffizienz und sektorspezifische Vereinbarungen. Anders als die EU lehnt Washington jedoch verbindliche Emissionsreduktionsziele ab, insbesondere wenn Entwicklungsländer wie China nicht zu einer Senkung der Treibhausgasemissionen verpflichtet werden. Es werde jedoch erwartet, dass sich die Haltung der Regierung diesbezüglich ändern werde, wenn die Bush-Administration 2009 das Amt niederlege, so Eileen Claussen des Pew Center on Global Climate Change.

Der World Business Council for Sustainable Development (WBCSD)  sagt, die weltweiten Kohlenstoffmärkte sollten mithilfe eines speziellen unabhängigen Aufsichtsorgans miteinander verbunden werden. Der WBCSD sieht einen sicheren und integrierten internationalen Rechtsrahmen für den Zeitraum nach 2012 und mit einem multilateralen Ansatz als entscheidend an, um einen weltweiten Kohlenstoffmarkt zu schaffen.

Der WBCSD hat weiterhin mögliche Schnittpunkte zwischen einem weltweiten CO2-System und sektorspezifischen Verpflichtungen darlegt. Ein Weltkohlenstoffmarkt könnte stufenweise aus lokalen, nationalen, sektoralen oder regionalen Programmen geschaffen werden, wobei jedes zu dem langfristigen Ziel beitrüge.

Im Vorfeld des Bali-Treffens haben eine Gruppe von 150 wichtigen, britischen und europäischen Unternehmen, sowie der Prinz von Wales, eine Stellungnahme vorgebracht. In dieser fordern sie ein UN-Übereinkommen, das ‚ausreichend ehrgeizig, international und umfassend sowie rechtlich bindend’ sei, um Treibhausgasemissionen zu senken. Es solle Unternehmen die Sicherheit geben, die sie benötigten, um globale Investitionen in kohlenstoffarme Technologien zu erhöhen.

Die Industrievereinigung BusinessEurope hat ähnliche Forderungen nach Bestimmtheit der regulierenden Vorschriften gestellt. BusinessEuropa ist der Meinung, dass nur ein ‚umfassender, globaler, transparenter und stabiler Rechtsrahmen’ für Unternehmen die Prognosesicherheit garantieren könne, die für sie notwendig sei, um Investitionen in Forschungsaktivitäten, Entwicklung und den Einsatz von Technologien fortzusetzen, um somit Treibhausgasemissionen zu senken und die Energieeffizienz zu verbessern.

Lester R. Brown des Earth Policy Institute in Washington sagt, die Schaffung einer ‚neuen Wirtschaft’, die wirtschaftlichen Fortschritt stützen könne, bedeute die Abschaffung alter Industrien und die Umstrukturierung bestehender sowie die Schaffung neuer Industrien. Diese neue Wirtschaft werde durch erneuerbare Energienquellen gestützt werden, ein vielfältigeres Verkehrssystem haben – das sich stärker auf Bahn, Busse und Fahrräder, sowie weniger auf Autos stütze – und alles wiederverwerten.

Der EGB, der Europäische Gewerkschaftsbund, unterstützt Schutzmaßnahmen, um den Klimawandel abzuschwächen. Der Bund äußerte in einer Pressemitteilung jedoch seine Sorge, dass der Beschäftigungsaspekt bisher in den internationalen Klimaverhandlungen ‚stark unterschätzt’ worden sei. 

Joël Decaillon, Verbandssekretär des EGB, sagte, ein Weltklimaabkommen sollte Politiken enthalten, die explizit auf die Schaffung von Arbeitsplätzen und Schulungen abzielten, die den neuen kohlenstoffarmen Gütern und Diensten entsprächen. Die Politiken sollten sich weiterhin auf Umstrukturierungsmaßnahmen konzentrieren, die durch einen zügigen Übergang zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft eingeleitet werden könnten. 

Der EGB fordert ebenfalls die Schaffung eines speziellen Fonds. Dieser solle größtenteils durch öffentliche Stellen geleitet und finanziert werden, um jegliche negative Auswirkungen von Klimapolitiken auf die Beschäftigungszahlen abzuwenden.

Die Umweltorganisation WWF spricht sich für ein gestärktes EU-Emissionshandelssystem aus, mit umfassenden Versteigerungsverfahren anstelle von separaten Zuteilungen von Krediten für energieintensive Industrien. Der WWF unterstützt ebenfalls die Idee verbindlicher CO2-Begrenzungen für einzelne Kraftwerke – eine Idee, die laut der Organisation derzeit in Kalifornien diskutiert werde.

Der WWF arbeitet inzwischen mit Unternehmen wie Johnson & Johnson und Lafarge zusammen, um die Strategien zu bestimmen, mit denen dem Klimawandel begegnet werden kann. Dies schließt auch Verbesserungen der Energieeffizienz ein.

Zeitstrahl

  • 3. bis 14. Dezember 2007: Klimakonferenz auf Bali (CoP 13) – Beginn der UN-Klimaverhandlungen zu einem Abkommen für den Zeitraum nach 2012.
  • 23. Januar 2008: Die Kommission legt ihr Klima- und Energiepaket vor. Es enthält auch eine Überarbeitung des EU-Emissionshandelssystems.
  • November/Dezember 2008: Klimakonferenz (CoP 14) in Posen, Polen – Halbzeit der Verhandlungen.
  • 20. Januar 2009:  Amtseinführung von Barack Obama, dem 44. Präsidenten der Vereinigten Staaten.
  • 28 Januar 2009: Die Kommission präsentierte einen Vorschlag für eine globale Vereinbarung um das Kyoto Protokoll zu ersetzen (EURACTIV 29/01/09). 
  • Dezember 2009: Klimakonferenz (CoP 15) in Kopenhagen – anvisierter Abschluss der UN-Klimaverhandlungen über ein Nachfolgeabkommen für den Zeitraum ab 2012.
  • Ende 2012: Frist für die Ratifizierung eines neuen Klimaabkommens.

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