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Das Emissionshandelssystem der EU [DE]

Seit 2005 müssen etwa 10 000 Betreiber größerer Industrieanlagen in der EU Lizenzen erwerben und verkaufen, wenn sie Kohlenstoffdioxid in die Atmosphäre emittieren. Das so genannte Emissionshandelssystem (ETS) ermöglicht es Unternehmen, die ihre eigenen CO2-Zielvorgaben überschreiten, von umweltfreundlicher arbeitenden Firmen zusätzliche Emissionszertifikate zu erwerben und zur Erfüllung der im Rahmen des Kyoto-Protokolls festgelegten Klimaschutzziele beizutragen. Nachdem im ersten Handelszeitraum jedoch mehrere Länder viel zu viele Lizenzen verteilten, so dass die Kohlenstoffpreise einbrachen und die Glaubwürdigkeit des Systems untergraben wurde, beschloss die EU über eine Straffung des Systems nachzudenken.

Hintergrund

Um die wirtschaftlichen Kosten der im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingegangenen Verpflichtungen so niedrig wie möglich zu halten, haben die EU-Mitgliedstaaten beschlossen, einen Binnenmarkt zu schaffen, in dem Unternehmen mit Berechtigungen für den Ausstoß von CO2 handeln können. 

Unter dem EU-Emissionshandelssystems (EU-ETS) können etwa 10.000 Betreiber energieintensiver Industrieanlagen in der EU Emissionszertifikate erwerben und verkaufen. Diese Emissionszertifikate umfassen etwa 40% der Kohlendioxidemissionen der EU. Zu den Industrien, die das System abdeckt, zählen: Energiegewinnung, Eisen und Stahl, Glas, Zement, Keramik und Ziegel.

Nationale Zuteilungspläne (NAP, National Allocation Plan) legen eine Obergrenze für die zulässigen Emissionen pro Anlage fest. Die Pläne werden von den Mitgliedstaaten entwicklet und von der Kommission gebilligt. Unternehmen, die ihre Quoten überschreiten, können zusätzliche Berechtigungen von Firmen zu erwerben, die ihre Emissionen verringert haben und daher über überzählige Zertifikate verfügen. 

Ursprünglich mussten Unternehmen, die ihre Zielvorgaben überschreiten, ein Strafgeld von 40 Euro pro Tonne CO2, die sie zuviel ausgestoßen haben, zahlen. Dieser Betrag wurde 2008 auf 100 Euro angehoben. Im Vergleich hierzu hat die Kommission angegeben, dass die Preise für CO2-Zertifikaten sich 2005 und 2006 zwischen acht und 30 Euro pro Tonne (eine Tonne = eine Lizenz) bewegten. Die Kommission erhofft sich von der Schaffung dieser günstigen Alternative zu den Strafgeldern, dass das EU-ETS Innovationen anregt und Anreize für die Unternehmen schafft, ihre CO2-Emissionen zu reduzieren.

Probleme

Im Rahmen des gegenwärtigen Systems profitieren die EU-Staaten von einer Reihe von Ausnahmen:

  • Ganze Sektoren sind derzeit nicht Teil des Systems, einschließlich dem Verkehrs- und dem Gebäudesektor, die nach der Energiegewinnung und anderen enegieintensiven Industrien den größten Teil der gesamten CO2-Emissionen verursachen;
  • Die Mitgliedstaaten können bei der Kommission beantragen, dass einzelne Anlagen vom System ausgenommen werden;
  • Im Falle des Wirkens "höherer Gewalt", etwa außergewöhnlich niedriger Wintertemperaturen, können die nationalen Behörden zusätzliche Emissionszertifikate ausstellen. 

Verbindung mit den ‚Flexiblen Mechanismen’ des Kyoto-Protolls

Ein Schlüsselaspekt ist die Möglichkeit, das EU-ETS mit dem Gemeinsamen Umsetzungsmechanismus (JI)  und dem Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) aus dem Kyoto-Protokoll zu verbinden. Diese flexiblen Mechanismen ermöglichen es den Mitgliedstaaten, einen Teil ihrer Zielvorgaben durch die Finanzierung von Projekten zur Emissionsreduzierung, die in Drittstaaten stattfinden, zu erreichen.

Damit sollen EU-Ländern günstigere Möglichkeiten zur Emissionsreduzierung als in der EU geboten werden, während der Technologietransfer in Entwicklungsländer (im Rahmen des CDM) und andere industrialisierte Nationen (Rahmen des JI), die das Kyoto-Protokoll unterschrieben haben, gefördert wird.

Zuteilung zu vieler Zertifikate 

Offizielle EU-Daten, die im Mai 2006 veröffentlicht wurden, zeigten, dass eine Gruppe von Ländern, einschließlich großer Verschmutzer wie Deutschland, im Jahr 2005 44,1 Millionen zuviel CO2-Zertifikate erhalten hatte. Von den größten Verschmutzern der EU hatte nur das Vereinigte Königreich mehr CO2 als mit seiner Quote vorgesehen emittiert. Dies zwang das Land, mehr als 30 Millionen Tonnen zusätzlicher Zertifikate auf dem EU-Kohlenstoffmarkt zu kaufen.

Der Angebotsüberhang führte zu einem Preiseinbruch und stellte die Glaubwürdigkeit des EU-Systems in Frage (EURACTIV vom 16. Mai 2006). Um diese Situation für die zweite Handelsperiode, die im Januar 2008 begann,  zu vermeiden, kündigte die Kommission im Oktober 2007 eine Reduzierung der Emissionen, welche die Mitgliedstaaten künftig emittieren dürften, auf insgesamt 2,08 Milliarden Tonnen für die Periode an. Dies zwang einige Länder, ihre vorgesehenen Zielvorgaben um bis zu 50% zu kürzen.

Überprüfung des EU-ETS

Laut eines Kommissionsberichts von November 2006 erwies sich das ETS bisher als Erfolg. Die jüngsten offiziellen Daten zeigten demnach, dass die 15 EU-Mitgliedstaaten, die anfänglich das Kyoto-Protokoll unterzeichnet hatten, eine Reduzierung der CO2-Emissionen um 2% für das Jahr 2005 im Vergleich zu 1990 erreicht hatten. Außerdem lassen Prognosen erkennen, dass allein auf der Grundlage der derzeitigen Politik dieser Wert bis 2012 auf 7,4% ansteigen könnte und damit dem Kyoto-Ziel sehr nahe käme.

Im März 2007 kamen die EU-Staats- und Regierungschefs jedoch überein, dass sie die gesamten Treibhausgasemissionen um 20% im Vergleich mit 1990 senken wollten. Die Kommission ist der Meinung, dass die eine wesentlich striktere Reduzierung der Industrie-Emissionen verlange. Dies ist das Ziel des Kommissionvorschlags zur ETS-Reform für die Zeit nach 2012, der am 23. Januar 2008 vorgelegt wurde.

Die Überarbeitung des EU-ETS wurde am 11. Dezember 2008 unter den Staats- und Regierungschefs der Union in Brüssel ausgehandelt. Das Europäische Parlament stimmte daraufhin am 17. Dezember 2008 in erster Lesung für das neue System. Die wichtigsten Elemente des neuen Systems, das 2013 in Kraft treten und bis 2020 laufen wird, sind folgende:

  • bis 2020 Begrenzung der gesamten industriellen Emissionen in der EU auf 21% unterhalb der Werte von 2005- das heißt maximal 1720 Millionen Lizenzen – mit einer Reduzierung der Gesamtzahl der Lizenzen ab 2013 um jährlich 1,74%. Die EU-weite Zielvorgabe ersetzt die gegenwärtigen 27 nationalen Vorgaben. 
  • Erweiterung des Geltungsbereich des Systems auf neue Bereiche, einschließlich wie Petrochemikalien, Ammoniak und den Aluminiumsektor, auf zwei weitere Gase (Stickoxide und Perfluorkarbone) und ab 2012 auch auf die Luftfahrtbranche, so dass rund 50% aller EU-Emissionen betroffen sein würden. Straßenverkehr und Schiffahrt bleiben ausgeschlossen, obwohl letztere vermutlich zu einem späteren Zeitpunkt eingeschlossen werden wird. Landwirtschaft und Forstwesen blieben ebenfalls außen vor, weil es Schwierigkeiten in Bezug auf die genaue Emissionsmessung dieser Branchen gibt. 
  • Sektoren, die nicht in das ETS eingebunden werden, wie Verkehr, Bauwesen, Landwirtschaft und die Abfallwirtschaft, sollen bis 2020 ihre Emissionen um durchschnittlich zehn Prozent reduzieren. Um dies zu erreichen, hat die Kommission nationale Zielvorgaben festgelegt, die auf Grundlage der Bruttosozialprodukte der Länder berechnet wurden. Wohlhabendere Staaten sind aufgefordert, größere Einschnitte vorzunehmen – bis zu 20% im Fall von Dänemark, Irland und Luxemburg -, während von ärmeren Ländern (vor allem Portugal, sowie alle Staaten außer Zypern, die der EU 2004 beitraten) erwartet wird, dass ihre Emissionen in diesen Bereichen zunehmen – bis hin zu 19% und 20% für Rumänien und Bulgarien, um ihre Wachstumsannahme bezüglich des Bruttosozialprodukts zu berücksichtigen. 
  • Kleineren Anlagen, die weniger als 25 000 Tonnen CO2 pro Jahr ausstoßen, wird erlaubt werden, sich vom ETS auszunehmen, wenn alternative Reduzierungsmaßnahmen ergriffen werden. 
  • Industrielle Treibhausgasemissionen, die dank so genannter CO2-Abscheidung und -Speicherung (Carbon capture and storage, CCS) nicht in die Atmosphäre gelangen können, werden als ‚nicht emittiert’ im Emissionshandelssystem geführt (EURACTIV vom 16. November 2007). Bis Ende 2015 werden aus den Reserven für neue Marktteilnehmer bis zu 300 Millionen Emissionszertifikate zur Verfügung gestellt, um den Bau von zwölf CCS-Demonstrationsanlagen zu finanzieren und um Projekte zu innovativen Technologien für erneuerbare Energie zu unterstützen (EURACTIV vom 12. Dezember 2008). 
  • Versteigerung: Der Vorschlag der Kommission sah eine große Zunahme von Versteigerungen ab 2013 vor. Während gegenwärtig 90% der Lizenzen an Industrieanlagen kostenlos abgegeben werden, stellt der Text fest, dass „2013 rund 60% aller Zertifikate versteigert werden“. Er fügt hinzu, dass „für den Energiesektor Versteigerungen ab 2013 zur Regel werden“ sollten. Davon wird erwartet, dass es zu einem 10 bis 15%igen Anstieg der Strompreise führen wird. In anderen Branchen werde die kostenlose Verteilung schrittweise von 2013 bis 2020 abgeschafft werden. Dem ursprünglichen Vorschlag nach sollte die Übergangsphase 2013 beginnen und 2020 abgeschlossen sein. In dem Kompromisstext steht jedoch, dass bis 2020 nur 70% der Zertifikate ersteigert werden müssen und erst 2027 alle Zertifikate auf diese Weise an die Unternehmen vergeben werden.
    Nichtsdestotrotz könnten bestimmte energieintensive Sektoren auf lange Sicht ihre gesamten Lizenzen weiterhin kostenlos erhalten, wenn die Kommission feststellt, dass „möglicherweise ein hohes Risiko besteht, dass CO2-Emissionen verlagert werden“, das heißt in Drittstaaten, mit weniger strengen Klimaschutzgesetzen. Von dieser Maßnahme betroffene Branchen sollen bis Ende 2009 bestimmt werden. 
  • EU-Solidaritätsfonds: Das Kompromissabkommen sieht vor, dass 10% des Geldes, das durch Versteigerungen im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems (EU-ETS) eingenommen wird, für einen „Solidaritätsfonds“ einbehalten werden sollen. Mit diesem Fonds sollen ärmere Länder aus Mittel- und Osteuropa bei ihrem Übergang zu einer umweltfreundlicheren Energieerzeugung unterstützt werden. Weitere 2% werden unter diesen neun mittel- und osteuropäischen Ländern aufgeteilt, der Großteil geht dabei an Rumänien (29%), Polen (27%) und Bulgarien (15%). Zudem einigten sich die EU-Staaten darauf, mindestens die Hälfte der Einkünfte aus der Versteigerung der Zertifikate des EU-Emissionshandelssystem in kohlenstoffarme Technologien zu investieren. 
  • Die Verteilungsmethode für kostenlose Lizenzen wird bis Ende 2010 durch ein Expertengremium der Kommission entwickelt werden (im Rahmen des so genannten Komitologie-Verfahrens). Die Regeln orientieren sich an Vergleichswerten (so genannten Benchmarks) der effizientesten Technologien und Verfahren. Die Vergleichswerte werden für die Produkte berechnet und nicht für die Inputs der verschiedenen Sektoren, damit in jedem Produktionsprozess so viel Energie wie möglich eingespart werden kann. Aus dem Text geht hervor, dass die Kommission die betroffenen Interessenvertreter zu Rate ziehen wird, um die Kriterien festzulegen. Als Ausgangspunkt dient aber die Durchschnittsleistung der 10% effizientesten Anlagen eines Sektors in der EU im Zeitraum 2007-2008. 
  • Wettbewerbsfähigkeit: Die Richtlinie betont, dass das Risiko der ‚Kohlenstoffverlagerung’ - und folglich die Notwendigkeit ausgleichender Maßnahmen für europäische Unternehmen – davon abhängen, ob ein internationales Abkommen alle Länder ähnlichen Maßnahmen zur Dämpfung des Klimawandels unterwerfe oder nicht. Daher verschiebt sie jede Entscheidung über mögliche Ausgleichmaßnahmen bis Mitte 2010, wenn die Kommission eine Neubewertung der Situation vornehmen muss. Wenn kein weltweites Abkommen bis dahin erreicht wurde, werde eine Art „CO2-Ausgleichssystem“ eingeführt, sei es in Firm zusätzlicher kostenloser Lizenzen oder durch den Einschluss kohlenstoffreicher Importe aus Drittländern in das ETS. 
  • Flexibilität und Drittstaaten: Davon ausgehend, dass ein weltweites Abkommen zu Klimawandel erreicht wird, wird von den Mitgliedstaaten weiterhin erwartet werden, dass sie einen Teil ihres Ziels durch die Finanzierung von Projekten zur Emissionsreduzierung in Ländern außerhalb der EU erreichen (im Rahmen des CDM und JI). So lange noch kein neues internationales Klimaschutzabkommen gefunden ist, ist unter dem Kompromissabkommen zusätzlich möglich, dass mit dem Vorschlag der Kommission die Verwendung solcher Gutschriften auf 3% der Gesamtemissionen der Mitgliedstaaten aus dem Jahr 2005 beschränkt werden wird, wenn die zusätzliche Menge nicht mehr als 50% der EU-weiten Reduzierungen zwischen 2008 und 2020 übersteigt. Kann ein internationales Abkommen erzielt werden, könnten die Mitgliedstaaten zusätzliche Emissionsrechte erwerben und dürften weitere Arten von Zertifikaten und Mechanismen, die im Rahmen des Abkommens entwickelt werden,  für Projekte verwenden. Allerdings können nur Zertifikate für Projekte in Drittstaaten, die das neue internationale Abkommen unterzeichnen, geltend gemacht werden. 

Positionen

Unternehmensvertreter konzentrierten ihre Kritik auf den Alleingang der EU im Bereich Klimawandel. Die EU bestimme unilateral kostspielige Maßnahmen, die nicht auf die wichtigsten Konkurrenten der EU anwendbar seien. Sie verliehen ihrer Enttäuschung Ausdruck, dass die Überarbeitung des ETS keine Sektoren nenne, die von kostenlosen Lizenzen profitieren könnten. Auch würden keine Maßnahmen bestimmt, wie kostenlose Lizenzenverteilung, um europäische Unternehmen vor dem Wettbewerb aus Drittstaaten mit weniger strengen Klimagesetzen zu schützen.

Folker Franz, Berater der europäischen Arbeitgeberorganisation BusinessEurope in Industrie- und Umweltfragen, bedauerte, dies gewähre Unternehmen weder Vorhersagbarkeit noch Gewissheit.

Es wurden auch Sorgen geäußert, dass handelsbeschränkende Maßnahmen für Importe noch immer von der EU in Erwägung gezogen würden. Dies könne Gegenmaßnahmen provozieren. Wenn man Importbeschränkungen für andere verhänge, könnten diese das gleiche tun, sagte Franz. Als Alternative nannte er die Möglichkeit der EU, den Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung weiter zu stärken. Eine große Angst sei, dass solche Projekte abgebrochen werden könnten, wenn kein globales Klimaabkommen erreicht würde. Die meisten Umwelt-NGOs missbilligten den Einsatz von CDM und JI mit dem Hinweis, dass sie das Versprechen der EU, Emissionen innerhalb der eigenen Grenzen zu reduzieren, untergrüben.

Kommissionspräsident José Manuel Barroso rechtfertige die Tatsache, dass die Richtlinie keine Sektoren nennt, die weiterhin Zertifikate für umsonst erhalten werden: Er sagte, zum aktuellen Zeitpunkt könne man keine konkrete Liste mit Industriebranchen entwerfen, die tatsächlich von dem Phänomen einer Verlagerung von CO2-Emissionsquellen betroffen sein würden. Man habe nun die Kriterien bestimmt, um zu einem späteren Zeitpunkt genau festzulegen, welche Sektoren betroffen sein würden.

Nichtsdestotrotz betonte Barroso, dass die EU Maßnahmen ergreifen würde, wenn sich herausstelle, dass die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen in Gefahr sei. Er sagte, alle wüssten, dass es Sektoren gäbe, in denen die Kosten für eine Emissionssenkung enorme Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber tatenlosen Unternehmen in anderen Ländern haben könnten. Es mache keinen Sinn, wenn man in Europa sehr streng sei, wenn dies letztendlich bedeute, dass Emissionen in Länder verschoben würden, in denen jeder Emissionen verursachen könne, ohne dafür zahlen zu müssen. Wenn die Erwartung, ein internationales Abkommen abzuschließen, nicht erfüllt würde, werde man andere Möglichkeiten in Erwägung ziehen: beispielsweise Importeure zu verpflichten, ebenso wie europäische Konkurrenten Zertifikate zu erwerben. Ein solches System müsse mit den Bestimmungen der WTO in Einklang stehen. 

Energiekommissar Andris Piebalgs fügte hinzu, dass man alles tun werde, um solch eine Gesetzgebung zu verhindern. Wenn man jedoch nicht zu einer Einigung finde, werde man 2011 die Situation erneut überprüfen und entscheiden, ob die energieintensiven Energiebranchen der EU für den Mangel an Klimamaßnahmen in anderen Ländern entschädigt würden.

Die Gewerkschaften in der EU zeigen sich verärgert, dass die Kommission solche Maßnahmen verzögert. Sie glauben, dass ein Grenzausgleichssystem unverzichtbar sei. Der Generalsekretär des EGB, John Monks, betonte, dass es eine Möglichkeit gebe, Beschäftigung und den Planeten vor einer Verliererposition zu bewahren: ein Kompensationsmechanismus wie Kohlenstoffsteuern auf Importe, welcher die Kohlenstoffkosten für alle Unternehmen gleichsetzen würde. Mit einem solchen System könnten beträchtiche Bemühungen von der europäischen Industrie gefordert werden, während gleichzeitig die Schwerindustrie und Arbeitsplätze in Europa gewahrt bleiben würden. Er fügte hinzu, dass der Aufschub der Entschiedung durch die Kommission ein Fehler sei, weil die Kommission die Gefahren einer Abwanderung und der Verlagerung von CO2-Emissionen anerkannt habe.

Umweltorganisationen kritisierten die Tatsache, dass die Pläne für das neue System einzig auf einem 20%-Reduktionsziel gründeten, statt auf einem 30%-Ziel. Die Europäische Union sollte ihre Vorhaben auf der Aussicht auf Erfolg, nicht eines Versagens, der internationalen Verhandlungen gründen, um die Umweltverschmutzung zu mindern, so der WWF. Das 20%-Ziel stehe nicht einmal im Einklang mit der Einigung, die auf Bali erreicht worden sei. Nach dieser sollen Entwicklungsländer ihre Emissionen bis 2020 um 25 bis 40% senken. Dr. Stephan Singer, Leiter der europäischen Klima- und Energieabteilung des WWF, sagte, insgesamt sei dies nur eine geringe Bemühung, um eine Bedrohung in den Griff zu bekommen, die zum Schmelzen der arktischen Eisflächen und aufgrund von zunehmenden Überflutungen zur Verdrängung von Millionen von Menschen in Entwicklungsländern führen könne.

Nichtsdestotrotz begrüßten Umweltorganisationen die geplante Erhöhung von Versteigerungen. Dies werde den unerwarteten Gewinnen von Unternehmen, die kostenlos Lizenzen erhalten hätten und dann in der Lage gewesen seien, ihre überschüssigen Lizenzen zu verkaufen, ein Ende bereiten.

Zeitstrahl

  • 2005 - 2007: Erste Handelsperiode (und erste Runde der NAP)
  • Dezember 2006: Die Kommission nimmt einen Gesetzesvorschlag an, der vorsieht, den Luftverkehr in den Emissionshandel einzubeziehen (siehe LinksDossier über Luftfahrt und Emissionshandel).
  • 2008 - 2012: Zweite Handelsperiode (zeitlich identisch mit dem Zeitraum, in dem die Kyotoverpflichtungen erfüllt sein sollten), mit EU-weiter Begrenzung der CO2-Emissionen auf 2,08 Milliarden Tonnen.
  • 23. Januar 2008: Die Kommission legt einen Gesetzgebungsvorschlag für das EU-ETS vor, der für den Handelszeitraum nach 2013 gelten soll. Dieser wird Teil eines größeren Pakets zu erneuerbaren Energien und zum Klimawandel sein.
  • 3. April 2008: Daten zu CO2-Emissionen der Industrie im Jahr 2007 werden veröffentlicht. Sie lassen einen leichten Anstieg erkennen (EURACTIV vom 3. April 2008).
  • 7. Oktober 2008: Der Umweltausschuss im Europäischen Parlament stimmt über den Gesetzesvorschlag für das EU-ETS ab (EURACTIV vom 08. Oktober 2008). 
  • 17. Dezember 2008: Das Parlament nimmt mit großer Mehrheit das überarbeitete EU-ETS für die dritte Handelsperiode 2013-2020 als Teil des Klima- und Energiepakets der EU an (EURACTIV vom 18. Dezember 2008).
  • 31. Dezember 2009: Frist für die Veröffentlichung einer Liste der Kommission, auf der die Sektoren angeführt werden, bei denen die Gefahr, dass sie ihre CO2-Quellen in andere Länder verlagern müssen, um wettbewerbsfähig zu bleiben, besonders groß ist. 
  • Bis 30. Juni 2010: Kommission wird bekannt geben, wie viele Zertifikate es gemeinschaftsweit 2013 insgesamt geben wird. 
  • Bis Dezember 2010: Kommission wird bekannt geben, wie viele Zertifikate in etwa versteigert werden. 
  • 2013: Das überarbeitete System soll in Kraft treten.

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