Verkehrsinfrastruktur und Umwelt [DE]

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Da die Mobilität steigt, sind Europas Straßen und Himmel zunehmend verstopft – den Politikern bleiben daher zwei Möglichkeiten: die bestehenden Kapazitäten zu erhöhen oder diese zu optimieren, hauptsächlich durch die Einführung neuer Gebührensysteme für die Infrastruktur.

Hintergrund

Der Verkehrssektor ist für Europas Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit von großer Bedeutung, da er nicht nur einen jährlichen Umsatz von rund 363 Milliarden Euro (oder 4,5% des europäischen BIP) generiert, sondern auch mehr als 8,2 Millionen Menschen beschäftigt. Wenn man mit ihm im Zusammenhang stehende Dienstleistungen berücksichtigt, wie die Herstellung von Autos, Flugzeugen, Zügen und Schiffen, sowie den Bau der Infrastruktur, Handel und Tourismus, ist die Zahl der Arbeitsplätze und des Wohlstands, für die der Verkehrssektor sorgt, sogar noch höher.

Er sorgt allerdings auch für eine Reihe negativer externer Effekte’, beispielsweise Kosten, die der breiteren Gesellschaft auferlegt werden, die der Verbraucher aber nicht direkt verursacht hat. Zu diesen zählen:

  • Abnutzung der bestehenden Infrastruktur;
  • umfassende Landnutzung;
  • Verkehrsbelastung;
  • Treibhausgasemissionen, die weithin als Hauptverursacher der globalen Erwärmung angesehen werden;
  • Luftverschmutzung und Lärmbelästigung, die Gesundheitrisiken, wie Atemprobleme (Asthma) verursachen, und;
  • Verletzungen und Todesfälle durch Verkehrsunfälle.

Der Straßenverkehr, der etwa 84% der Personenbeförderung und 44% des Straßengüterverkehrs ausmacht, ist der bei Weitem größte Verschmutzer. Der Luftverkehr rückt aber aufgrund seiner beeindruckenden Wachstumsraten von mehr als fünf Prozent pro Jahr zunehmend in den Blickpunkt des Interesses.

Ein EU-Weißbuch, das 2001 veröffentlicht wurde („Die Europäische Verkehrspolitik für 2010: Weichenstellung für die Zukunft“) forderte die „Entkopplung von Verkehrszunahme und Wirtschaftswachstum“ sowie „ausgewogene Verkehrsträgeranteile“, d.h. eine Verschiebung weg vom Straßen- und Luftverkehr und hin zu nachhaltigereren Transportmöglichkeiten, wie Schifffahrt und Eisenbahnen.

In einer Überprüfung dieser Politik im Jahr 2006 brach die Kommission mit ihrer Verpflichtung, die in die Höhe schießende Zunahme der Verkehrsnachfrage zu kontrollieren. Sie sprach sich stattdessen für Maßnahmen aus, um den negativen Auswirkungen des Verkehrs zu begegnen – insbesondere durch verbesserte Logistik und Verkehrsmanagement sowie der Förderung sauberer und sicherer Fahrzeuge.

Probleme

  • Die Kapazitätskrise

Mit der erwarteten Entwicklung des Verkehrs steht Europa vor einer wachsenden Kluft zwischen Verkehrskapazität und -nachfrage. Das Problem ist bei Straßen- und Luftverkehr am größten. 

In vielen Städten ist der Straßenverkehr bereits langsamer als in den Tagen, als man noch Pferdefuhrwerke benutzte, und es wird geschätzt, dass er die Wirtschaft ca. 100 Milliarden Euro pro Jahr kostet.

Im Hinblick auf Flugreisen zeigen Studien, dass bis zum Jahr 2025 mindestens 60 europäische Flughäfen den täglichen Verkehr nicht mehr bewältigen können, ohne dass es zu Verspätungen oder zu einem Nachfrageüberhang kommt.

Solche Kapazitätsbeschränkungen verursachen kostspielige Verspätungen, die nicht nur kontraproduktiv für die gesamte wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und das Wirtschaftswachstum sind, sondern auch daraus resultierende ökologische und sicherheitsspezifische Kosten haben.

  • Die bestehende Infrastruktur optimieren oder ausbauen?

Traditionell wurde dem Problem von Engpässen in der Verkehrsinfrastruktur mit dem Bau zusätzlicher Kapazitäten begegnet. In vielen städtischen Gebieten – wo die Verkehrsnachfrage am größten ist – sind die Möglichkeiten für einen weiteren Ausbau der Infrastruktur begrenzt.

Weiterhin ist eine Reihe von Berichten zu dem Ergebnis gekommen, dass der Bau neuer Straßen und Flughäfen zur Minderung der Verkehrsbelastung wirkungslos sei, da dies nur neuen Verkehr hervorrufe. Auf der anderen Seite geht eine Studie einer norwegischen Forschungsorganisation, der SINTEF-Gruppe, davon aus, dass Erhöhungen der Infrastrukturkapazität in direkter Verbindung mit einem Rückgang der verschmutzenden Emissionen von Kraftfahrzeugen stehen. Eine Verkehrs-Mikrosimulation hat gezeigt, dass beispielsweise der Ausbau enger, kurvenreicher Straßen oder das Zufügen einer Fahrspur zu einer verkehrsreichen Autobahn zu Senkungen der CO2-Emissionen von bis zu 38% führen könnten, sowie einer Kürzung der Kohlenmonoxidemissionen um 67% und der Stickoxidemissionen um 75% , ohne dass wesentlich mehr Fahrten mit dem Auto unternommen würden (siehe EURACTIV vom 11. April 2007).

Ein Bericht über Flughafenkapazitäten, der am 11. Oktober 2007 vom Europäischen Parlament angenommen wurde, warnt ebenfalls davor, dass das Problem der steigenden Verkehrsbelastung nicht einfach behoben werden kann, indem man ‚bereits bestehehende Kapazitäten’ optimiere; zusätzliche Flughäfen müssten zwangsläufig gebaut werden. Der Bau neuer Kapazitäten trüge dazu bei, unnötige Luftverschmutzung, die durch Staus auf Straßen oder Auffahrten entstünden, zu vermeiden (siehe EURACTIV vom 11. Oktober 2007).  

  • Erheben von Gebühren für Infrastrukturbenutzung

Da die meisten Verkehrsmittel ihre externen Kosten nicht vollständig abdecken können, zahlen die Nutzer zur Zeit einen viel niedrigeren Preis für ihre Mobilität als die wahren Kosten für Gesellschaft und Umwelt betragen. Dies hält die Nachfrage künstlich hoch.

Man geht davon aus, dass eine effizientere Nutzung des Verkehrs gewährleistet werden könnte, wenn die Nutzer mit diesen Kosten konfrontiert würden, indem Infrastrukturgebühren erhoben würden. Gleichzeitig würden einige der negativen Folgen angegangen werden und Kapital für die Investition in neue oder optimierte Infrastruktur und alternative Verkehrsmittel würde aufgebracht werden.

Die einzige Richtlinie für Gebühren auf EU-Ebene deckt bisher nur die Nutzung der Straßeninfrastruktur von Lastkraftwagen ab. Diese sogenannte ‚Eurovignetten-Richtlinie’ schließt die Möglichkeit den Einbezug jeglicher Umwelt- oder Gesundheitskosten in die Mautpreise aus, bis man sich auf eine ‚gemeinsame Methode für die Berechnung und Internalisierung der externen Kosten, die auf alle Verkehrsmittel angewandt werden kann, geeinigt hat (siehe unser LinksDossier zur Eurovignette).

Die Kommission hatte bis zum 10. Juni 2008 (zwei Jahre nachdem die Eurovignetten-Richtlinie in Kraft getreten ist) Zeit, dem Rat und dem Parlament ein Modell zu präsentieren. Die EU-Kommission setzte ihr Versprechen in die Tat um und legte am 8. Juli 2008  einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie sowie eine Strategie zur Internalisierung der externen Kosten vor. Diese Initiativen sind Teil eines Pakets zur Ökologisierung des Verkehrs (EURACTIV vom 9. Juli 2008).

Die Idee, ein einheitliches 'Nutzer-zahlt'-System für alle Verkehrsformen ins Leben zu rufen, ist nicht neu, wurde aber üblicherweise aufgrund der Komplexität der Berechnung der externen Kosten und der Ablehnung der nationalen Regierungen solch unpopulärer Maßnahmen unter den Teppich gekehrt.

Die Kommission hat sich deshalb für ein freiwilliges System entschieden, bei dem die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet wären, solche Gebühren zu erheben. Vielmehr könnten sie sich aussuchen, dies ab 2012 bei Fahrzeugen zu tun, die mehr als 3,5 Tonnen wiegen, unabhängig davon, welchen Teil des Straßennetzes sie nutzten. 

Der hauptsächliche Stein des Anstoßes ist die Frage, welche Kosten als verkehrsbezogene externe Effekte betrachtet werden sollten – nur die CO2-Emissionen oder auch Faktoren wie die Kosten, die durch das Festsitzen im Verkehrsstau entstehen oder die Krankenhauskosten für Menschen, die in Verkehrsunfälle verwickelt waren. Die Pläne der Kommission sehen vor, die Kosten im Zusammenhang mit Verkehrsstaus, Lärm und Luftverschmutzung in die Mautgebühren zu integrieren. Lkw für CO2-Emissionen zur Kasse zu bitten, bliebe aber auch weiterhin verboten. 

Eine weitere Frage ist die, was man mit dem Geld aus der Internalisierung dieser Kosten tun könnte: Sollte man neue Infrastruktur für besteuerte Verkehrsmittel subventionieren oder Quersubventionierung sauberer Verkehrsalternativen betreiben? Die Kommission schlägt vor, dass die Einkünfte, die bei der Gebührenerhebung auf die externen Kosten gewonnen werden, in Maßnahmen investiert werden, die darauf abzielen, die Verschmutzung durch den Straßenverkehr bereits an der Quelle zu reduzieren, die CO2- und Energiebilanzen  von Fahrzeugen zu verbessern und alternative Infrastrukturen für Verkehrsteilnehmer zu entwickeln. Dies geht aus der Mitteilung hervor. Die Regierungen haben jedoch bereits ihre Ablehnung dieser Idee gegenüber bekundet. 

Positionen

Aus Effizienz- als auch Fairnessgründen sollten die Kosten und Missstände, die mit den Verkehrsaktivitäten in Verbindung stünden, von denen getragen werden, die sie erzeugten, so die Kommission in ihrem Konsultationsdokument.

Der Internationale Verein für öffentliches Verkehrswesen (UITP) stimmt zu, dass die finanziellen Kosten für die Nutzung unterschiedlicher Verkehrsmittel ihre wahren Kosten für die Gesellschaft wiederspiegeln sollten, besonders was Autos betreffe. Der geringe Beitrag privater Autonutzung zur Deckung der externen Kosten, die diese verursache, schaffe eine Situation der Wettbewerbsverzerrung auf andere Arten des städtischen Verkehrs (öffentliche Verkehrsmittel, Fahrradfahren und Laufen).

Der Verein fordert daher die Kommission auf, die private Nutzung und das Parken von Autos ins Visier zu nehmen. Öffentliche Verkehrsmittel sollten von steuerlichen Abgaben ausgenommen werden und von den Einnahmen aus zweckgebundener Besteuerung für indirekt Begünstigte profitieren.

Er ersucht die Kommission außerdem, sich nicht nur auf den Fern- und Güterverkehr zu konzentrieren – wie dies die derzeitige Eurovignetten-Richtlinie tut – da der Großteil der verkehrsbedingten externen Kosten mit dem Personenverkehr in städtischen Gebieten zusammenhängt.

Der Verband Europäischer Automobilhersteller (ACEA), der Europäische Straßenverband (ERF), die Internationale Vereinigung für Tourismus (AIT) und der Internationale Automobilverband (FIA) argumentieren, dass sich die Kosten des Straßenverkehrs selbst trügen. Sie sagen, bestehende Steuern, Kraftstoff- und KFZ-Steuern eingeschlossen, reichten über 360 Milliarden Euro und deckten leicht die Kosten, die von Straßenbenutzern verursacht würden. Wenn Marktmaßnahmen CO2-Emissionen kompensieren sollten, sollten derzeitige Steuern, die nicht auf Schätzungen für externe Kosten basierten, verworfen werden.

Die Straßenindustrie besteht außerdem darauf, dass nur CO2 als ein externer Kostenfaktor für die Gesellschaft betrachtet werde, da eine Internalisierung der Grenzkosten von Unfällen und Verkehrsbelastung weder durchführbar sei noch ein effizientes Mittel darstelle, um mit diesen ernsten sozialen Angelegenheiten umzugehen.

Eine Studie für den ACEA kommt zu dem Ergebnis, dass die Erhöhung der Kosten für die Fahrzeugnutzung keine Auswirkungen auf die Straßensicherheit hätte, da die Wahrscheinlichkeit von Autounfällen dem Grundprinzip der Internalisierung zuwiderlaufe, das Wirtschaftsvertretern die Kosten, die sie der Gesellschaft auferlegten, vor Augen führen wolle, und sie veranlasse, ihr Verhalten zu ändern.

Die Straßenindustrie ist der Meinung, dass die durch den Verkehr erzeugten Gewinne, einschließlich der Schaffung von Arbeitsplätzen, Handel, Wettbewerbsfähigkeit, soziale Kohäsion und Armutsbekämpfung, in die Berechnung der Kosten einbezogen werden sollte.

Sie besteht auch darauf, dass jegliche Einnahmen aus der Straßenbenutzung wieder in die Optimierung des Straßenverkehrs zurück investiert werden sollten. „Wir sind gegen Quersubventionierungen, wobei alle Einnahmen aus dem Straßensektor für massivere Investitionen in den Eisenbahnsektor genutzt werden. Wir können dies einfach nicht erlauben, wenn es noch so viele Straßen in Europa gibt, die ausgebessert werden müssen“, so der ERF im Gespräch mit EURACTIV.

Die Gemeinschaft der europäischen Bahnen (GEB), die Europäischen Eisenbahninfrastrukturmanager (EIM) und die Europäische Transportarbeiter-Föderation (ETF) sind der Meinung, die derzeitige Nichtanwendung des ‚Verschmutzer-zahlt’-Prinzips habe die Fähigkeiten des Eisenbahnsektors, unter fairen Bedingungen zu operieren, sowie Investitionen selbst zu finanzieren, erheblich erschwert.

Sie betonen, obwohl die Eisenbahn das umweltfreundlichste Verkehrsmittel für Reisende und Frachtgüter darstelle, seien Straßengebühren – die eindeutig den Großteil der externen Kosten ausmachten – entweder billiger als oder annähernd genauso teuer wie Gebühren für den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Dies gebe den Logistikunternehmen wenig Anreiz, für lange Distanzen lieber die Eisenbahn statt die Straße zu nutzen; Eisenbahnen hätten einen klaren Wettbewerbsnachteil.

André Navarri, der Vorsitzende der Union der Europäischen Eisenbahn-Industrien (UNIFE), erklärte, Eisenbahnen seien derzeit das Verkehrsmittel, dass am wenigsten externe Kosten verursache. Autos verursachten dreimal so hohe externe Kosten wie Züge und Flugzeuge zweimal so hohe Kosten. Kosten wie Verkehrsbelastung, Unfälle, Lärm, Erderwärmung und Luftverschmutzung würden in den Preis für Mobilität nicht einbezogen.

Die Europäischen Eisenbahninfrastrukturmanager merken ebenfalls an, während die Eisenbahn unter der Energiesteuerrichtlinie der EU besteuert werde, sei das Flugwesen von Energiesteuern ausgeschlossen. Dieses unhaltbare und unfaire Steuerverhalten sollte eingestellt werden, so die Europäischen Eisenbahninfrastrukturmanager. Die unfaire Behandlung der Eisenbahn werde durch die Aufnahme in das EU-Emissionshandelssystem, das nicht für Straßen- und die Luftbeförderung zutreffe, sogar noch verschlimmert.

Der Eisenbahnsektor ruft die Kommission ebenfalls dazu auf, ein Preismodell vorzulegen, das alle externen Kosten wiedergäbe und in dem eine verkehrsträgerübergreifende Finanzierung als ein Grundprinzip klar etabliert sei. Dies solle weitere Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur ermöglichen und die erforderte Steigerung des Eisenbahnverkehrs erzielen.

Fluggesellschaften kontern jedoch, dass die meisten Flugreisen entweder über lange oder kurze Distanzen gingen, die natürliche Hindernisse überflögen und für die es keine realistischen Alternativen gebe. Daher sei jeder Vergleich von CO2-Ergebnissen verschiedener Verkehrsmittel irrelevant, da diese unterschiedliche Absichten erfüllten und unterschiedlichen Anforderungen nachkämen, so die Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA). 

Die Forderung nach ausgewogenen Verkehrsträgeranteilen stelle weder eine angemessene Lösung für das Problem des Klimawandels noch für das lokale Problem der Überlastung der Flughäfen dar. 

Der Verband des Internationalen Luftverkehrs (IATA) bemerkt weiterhin den ‚bedeutenden Fortschritt’ des Flugwesens hin zur Reduzierung der ökologischen und sozialen Folgen. Weiterhin gebe es beachtliche positive externe Effekte, die der Sektor durch die vollständige Übernahme der Kosten für den Bau, die Instandhaltung und die Nutzung seiner Infrastruktur generiere. Folglich verbinde er viele Industrien innerhalb der Volks- und Weltwirtschaft. 

Das Flugwesen leiste in puncto Passagierreisen den höchsten Nettobeitrag aller Verkehrsmittel, während Eisenbahn- und Stadtbahnnetze negative Nettobeiträge leisteten, da sie stark subventioniert seien und ihre Infrastrukturkosten nicht abdecken könnten, so der IATA weiter. 

Die Fluggesellschaften lehnen daher jede Form von Quersubventionierung ab, innerhalb derer Eisenbahnunternehmen zusätzliche Regierungsgelder bekämen, die vom Luftfahrtsektor gezahlt würden. 

Die sich anbahnende Krise bezüglich der Flughafenkapazitäten ist für selbige ebenfalls von Interesse. Olivier Jankovec, der Generaldirektor von ACI-Europe, sagt, es werde bei Weitem nicht ausreichen, die Kapazität zu optimieren, um innerhalb der nächsten 20 Jahre die Verkehrsnachfrage zu bewältigen. Den Flughäfen müsse es gestattet werden, rechtzeitig die neuen Einrichtungen zu planen, zu finanzieren und aufzubauen, die benötigt würden, um auf die Bedürfnisse der Fluglinien und -gäste zu reagieren. Dies sei nicht nur eine Vorraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Flugindustrie, sondern auch für die europäische Wirtschaft - im Einklang mit der Lissabon-Strategie. 

Die European Federation for Transport and Environment (T&E) weist das Argument zurück, der Verkehrssektor sei bereits hoch besteuert. Die Gesamtsteuern für den Verkehr, die bei weniger als 400 Milliarden Euro veranschlagt werden, entschädigten nur für etwa die Hälfte der gesamten Sozialkosten, die externe Kosten und Subventionen beinhalteten, die jede Beförderungsart erhalte und die auf 923 Milliarden Euro oder neun Prozent des europäischen BIP geschätzt würden. Der Einsatz marktbasierter Instrumente sei notwendig, um die rätselhafte Kluft von 500 Milliarden Euro zwischen Sozialkosten auf der einen Seite und Steuern und Gebühren auf der anderen Seite zu schließen, so der Verband weiter. 

Als Reaktion auf Forderungen nach zusätzlicher Infrastruktur für Straßen- und Luftverkehr bemerkt CEE Bankwatch Network, eine NGO, die die Aktivitäten internationaler Finanzinstitute überwacht, es sei unmöglich, sich von der Überlastung zu befreien; der Bau von Straßeninfrastruktur überhöhe die Verkehrsnachfrage, so wie das Drucken von Geld zur Inflation führe. 

Die Befürchtung, dass die Kontrolle des Verkehrswachstums nachteilig für die Wettbewerbsfähigkeit sein könne, bedürfe angesichts der steigenden Ölpreise weiterer Überprüfung. 71% des gesamten Öls, das in der EU verbraucht werde, werde vom Verkehrssektor genutzt. 60% davon verbrauche allein der Straßenverkehr, auf den Luftverkehr entfielen neun Prozent, so die NGO in ihrem „Lost In Transportation“-Bericht.

Die NGO fordert von der Europäischen Investitionsbank (EIB), die ihrer Meinung nach dreimal mehr Geld an die Automobilindustrie als an andere Industrien verleihe, ihrer ‚Kultur der Flugzeuge, Anleihen und Automobile’ ein Ende zu bereiten und die Finanzierung neuer Kapazitäten dieser Verkehrsarten zu beenden. Das Tätigen von Investitionen in energieintensive Verkehrsmittel werde sich in der nahen Zukunft wahrscheinlich als ungünstig herausstellen. 

Zeitstrahl

  • 15. Januar 2008: Die Kommission veröffentlichte ein Handbuch über die Schätzung der externen Kosten des Verkehrssektors.
  • 8. Juli 2008: Die Kommission legte einen Vorschlag zur Änderung der Eurovignetten-Richtlinie und eine Strategie zur Internalisierung der externen Kosten für alle Verkehrsformen vor. Diese Initiativen sind Teil eines Pakets zur Ökologisierung des Verkehrs. 

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