EU-Strategie für saubere Luft [DE]

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Die Strategie zielt darauf ab, die Gesetze zur Luftreinhaltung auf neue Sektoren wie Landwirtschaft und Verkehr, die zuvor nicht abgedeckt wurden, auszuweiten. Dabei liegt der Schwerpunkt auf fünf Verschmutzungsquellen einschließlich Feinstaubpartikeln, die stark gesundheitsschädigend für den Menschen sind. Diese Maßnahmen werden die EU vermutlich etwa 7,1 Milliarden Euro jährlich kosten. Die Kommission geht jedoch davon aus, dass die erwarteten Nutzen hinsichtlich weniger Krankheits- und Sterbefälle fünf Mal so hoch sein werden.

Die “Thematische Strategie zur Luftreinhaltung” ist Teil des Kommissionsprogramms „Saubere Luft für Europa“ (CAFE; Clean Air for Europe) und wurde 2001 von der Kommission vorgelegt. Das wichtigste Ziel der Strategie ist, die bestehenden Gesetze zur Luftqualität in einem einzigen Rechtsinstrument zu vereinen: dem Entwurf der Richtlinie über die Luftqualität.

Die Strategie zur Luftreinhaltung steht ebenfalls in Verbindung mit der Gesetzgebung zu  Euro 5/Euro 6, die darauf abzielt, die umweltschädigenden Emissionen von Fahrzeugen zu reduzieren. Die neuen Vorschriften wurden 2006 verabschiedet und werden schrittweise ab 2009 angewandt werden (siehe LinksDossier über Euro 5: Emissionsvorschriften für Fahrzeuge).

Die Strategie sollte im Juli 2005 angenommen werden, wurde auf Druck von Seiten einiger Kommissare jedoch verschoben. Sie wiesen darauf hin, dass die wirtschaftlichen Probleme der EU Priorität vor den umweltpolitischen Bedenken haben sollten (siehe EURACTIV vom 5. Juli 2005). In Folge einer Orientierungsdebatte im Juli 2005 hat der Kommissar für Umwelt, Stavros Dimas, letztendlich grünes Licht erhalten, seine Strategie zu Luftverschmutzung und andere umweltpolitische Strategien vor Ende 2005 vorzulegen (siehe EURACTIV vom 22. Juli 2005).

Im Rahmen des sechsten Umweltprogramms der Kommission von 2002 sollen sieben „thematische Strategien“ umgesetzt werden (siehe LinksDossier über Sechstes Umweltaktionsprogramm).

  • Kosten und Nutzen einer Gesetzgebung zur Luftreinhaltung

Die Kosten der Strategie zur Verbesserung der Luftqualität werden auf jährlich etwa 7,1 Milliarden Euro bis 2020 geschätzt. Dies bedeutet eine wesentliche Senkung im Vergleich zu den ursprünglich vorgesehenen 11,6 Milliarden, bevor das Vorhaben von den Kommissaren verschoben wurde. 

“Es ist ein Kompromiss”, gestand Dimas. „Wir mussten unsere ursprüngliche Zielsetzung herabsetzen“. Er fügte hinzu, er „habe sich bei der Diskussion mit seinen Kollegen große Mühe gegeben, den Nutzen der Strategie in den Vordergrund zu stellen“. 

Nach Einschätzung von Dimas Umweltdirektion könnte die Strategie helfen, die Anzahl der durch Luftverschmutzung, so durch ultrafeine Staubpartikel und Ozon, verursachten Todesfälle „von 370 000 im Jahr 2000 auf 230 000 im Jahr 2020“ zu reduzieren. Die gesundheitsbezogenen Nutzen (weniger vorzeitige Todesfälle, weniger Krankheiten, weniger Krankenhauseinweisungen, verbesserte Arbeitsproduktivität usw.) wären „jährlich mindestens 42 Milliarden Euro wert“, so Dimas. Er unterstrich, dies sei fünfmal mehr als die vorgesehenen Ausgaben. 

  • Ziele der Reduzierung der Umweltverschmutzung

Die Strategie konzentriert sich auf eine Verringerung der Emissionen aus den fünf hauptsächlichen Verschmutzungsquellen sowie eine Reduzierung der Ozonkonzentration in Bodennähe bis 2020: 

  • Feinstaub (PM): Diese ultrafeinen Staubpartikel werden entweder direkt ausgestoßen (zum Beispiel von Fahrzeugen, besonders von Diesel betriebenen) oder entstehen als Ergebnis einer chemischen Reaktion anderer „primärer“ Schadstoffe (SO2, NOx, NH3). 
    • Partikel mit einem Durchmesser von weniger als 2,5 Mikrometer (PM 2,5) ziehen die größte Aufmerksamkeit auf sich, denn sie sind “der Bösewicht, der große Killer“, erläuterte ein Kommissionsvertreter. Unter der Strategie sollen sie um 75% reduziert werden. 
    • Aber auch PM 10 (Durchmesser weniger als 10 Mikrometer) sollen ebenfalls von der Strategie erfasst werden: der vorgeschlagene Grenzwert beträgt 40 Mikrogramm pro Kubikmeter (40µg/m3) für alle Konzentrationen bis 2015.  
  • Ammoniak (NH3): entsteht hauptsächlich bei der Zersetzung von organischen Substanzen (z.B. Exkrementen von Nutztieren) und beim Einsatz von Düngemitteln.  
  • Stickoxide (NOx): verursacht sauren Regen, Eutrophierung (Überdüngung in langsam fließenden oder stehenden Gewässern) und Ozon in Bodennähe.  
  • Schwefeloxid (SO2): entsteht vor allem bei der Verbrennung von fossilen Brennstoffen wie Kohle und Erdöl und setzt sich zu schwefeliger Säure um.
  • Flüchtige organische Verbindungen (VOCs): finden sich in Farben, Lacken, Lösemitteln und Benzin und ist eine wichtige Komponente bei der Bildung von Ozon in Bodennähe. 
  • Ozon in Bodennähe: entsteht durch Stickstoffoxide (NOx) und flüchtigen organischen Bestandteilen (VOCs). Dies kann für Menschen lebensgefährlich sein und zudem starke Verschmutzungen von Wäldern und landwirtschaftlichen Nutzflächen verursachen. Die Konzentrationen müssten um 60% reduziert werden.

Um diese Schadstoffe zu vermindern, schlägt die Strategie eine Ausweitung des Geltungsbereichs der Gesetzgebung zur Verbesserung der Luftqualität auf neue Bereiche oder eine Vertiefung der Gesetzgebung in den bereits umfassten Bereichen vor. 

  • Landwirtschaft: hier führt die Strategie neue Elemente ein: Vorschläge zur Verringerung von Ammoniakemissionen von Düngemitteln und Düngern sollen von der Kommission zu einem späteren Zeitpunkt vorgelegt werden. „Wir sind nun an dem Punkt angelangt, an dem Verbesserungen der Luftqualität nicht ohne Veränderungen in der Agrarindustrie vorstellbar sind,“ sagte ein Vertreter der Kommission.  
  • Verkehr: Es muss mehr für die Reduzierung atmosphärischer Emissionen von Seeschiffen (Stickoxide, Schwefeloxide), aber auch beim Flug- und Straßenverkehr getan werden. Nach Aussage eines Vertreters der Kommission sollen die EURO-5 Vorschläge für PKW-Emissionen noch vor Ende 2005 vorliegen. Eine der wesentlichen Innovationen des EURO-5 besteht in der Einführung strengerer Emissionsbegrenzungen für Feinstaub-Ausstöße (PM 2.5) durch Dieselfahrzeuge.  
  • Industrie: Als Neueinführung sollen nun auch kleinere Feuerungsanlagen in das Luftverbesserungsschema aufgenommen werden. Es gibt aber auch Pläne zur Harmonisierung der Emissionsbegrenzungen für Haushaltsgeräte und zur Reduzierung von Emissionen von flüchtigen organischen Verbindungen (VOCs) an Tankstellen. 

Die Kommission möchte nicht nur mit den strengeren amerikanischen Feinstaubemissionsstandards mithalten, sondern auch eigene Standards setzen, denen andere Länder weltweit folgen werden. Durch den Einsatz saubererer Technologien sollen europäischen Unternehmen Wettbewerbsvorteile verschafft werden.

In der ersten Lesung im September 2006 hat das Europaparlament entschieden, den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität zur Einhaltung vorgeschlagener Grenzwerte zu gewähren. Die Europaabgeordneten haben darauf bestanden, dass die Luftverschmutzung ein Phänomen sei, das von Grund auf bekämpft werden müsse (siehe EURACTIV vom 26. September 2006).

Als Vertreter der Fraktion EVP-ED – die stärkste Fraktion im Parlament – sagte die französische Europaabgeordnete Françoise Grossetête, Umweltverschmutzung erreiche Gebiete, die im Grunde keine Quelle von Verschmutzungen seien. Im Gegensatz zu dem, was der Bericht sage, befinde sich die hohe Luftverschmutzung nicht immer in städtischen Gebieten mit einer hohen Bevölkerungsdichte.

Der deutsche Europaabgeordnete und Berichterstatter zur Richtlinie, Holger Krahmer (ALDE), fügte hinzu, der größte Prozentsatz von Luftschadstoffen werde von Quellen ausgestoßen, die bisher nicht unter eine Regulierung fielen, wie beispielsweise kleine Feuerungsanlagen, Landwirtschaft oder Schiffe. Es sei an der Zeit, dass die Kommission dies realisiere und Vorschläge vorlege.

Mit einer Einigung von Oktober 2006 strafte der Rat die Grenzwerte für PM 2,5  und machte diese rechtlich verbindlich, anstatt nur auf sie hinzuweisen. Dennoch räumte der Rat den Mitgliedstaaten mehr Zeit hinsichtlich PM 10 ein: sie erhielten drei weitere Jahre, um die vorgeschlagenen Grenzwerte zu erreichen. In Einklang mit dem Parlament lässt der überarbeitete Vorschlag den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität, um sich an lokale Gegebenheiten, welche die Luftqualität verschlechtern können, anzupassen (heißes Wetter, ‚importierte’ Verschmutzung). (Siehe auch die Erklärungen von Belgien, Schweden, den Niederlanden und Polen).

In einer Stellungnahme zu Euro 5 behauptet der Verband Europäischer Automobilhersteller (ACEA), die Maßnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung, die die Umweltdirektion im Rahmen des Programms „Saubere Luft für Europa“ (CAFE) anstrebt, basierten auf inkorrekten Kostenkalkulationen und sollten überarbeitet werden. Nach Einschätzung des ACEA würde die Einführung eines Feinstaubemissionsgrenzwertes von 5 mg/km „die Benutzung von Feinstaubfiltern für Dieselfahrzeuge unabdingbar machen“, momentan seien diese Filter allerdings zu teuer für Endverbraucher. Die ACEA ist insgesamt der Ansicht, die Luftreinhaltungsstrategie lasse sich nicht mit der Notwenigkeit vereinbaren, der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Automobilindustrie zu verbessern, wie es derzeit in der CARS 21 – Expertenrunde besprochen wird. 

Christian Pallière vom Verband der europäischen Düngemittelhersteller (EFMA) sagt, die EFMA arbeite gemeinsam mit der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen (UNECE) seit mehreren Jahren an der Initiative Ammoniakausstöße zu reduzieren. „Was neu für uns war, ist die Aufnahme des Bereiches Landwirtschaft ins EU-Programm „Saubere Luft für Europa“ (CAFE). Doch das sei eher eine Evolution als Revolution, so Christian Pallière. Die Düngemittel selbst seien keine Verschmutzungsquelle, betont Pallière. „Doch ein zu starker Gebrauch und Missbrauch kann zu Verschmutzung führen“. 

Das Europäische Umweltbüro (EUB) meint hingegen, Strategie sei “viel zu schwach” und gehe nicht weit genug bei der Verbesserung der Luftqualität. Insbesondere kritisierte das EUB die Tatsache, dass die Verringerung von Feinstaubkonzentrationen (2,5 PM) nicht verbindlich sein soll und dass nur eine indikative Zielvorgabe gesetzt wurde. “Verbindliche Anforderungen zur Reduzierung von Feinstaubkonzentrationen wäre die einzig richtige Antwort. Stattdessen hat die Kommission beschlossen, eine konkrete Zielsetzung um mehrere Jahre aufzuschieben. Sie hat die Richtlinie dadurch zu einem zahnlosen Tiger gemacht“, sagt Kerstin Meyer, zuständig für Luftverschmutzungspolitik bei EUB. 

Der Europäische Verband für Verkehr und Umwelt (T&E) ist auch enttäuscht von dem Vorschlag und ist der Meinung „er beinhalte wenig begrüßenswertes“. T&E Direktor Jos Dings: “Was Verkehr angeht, so ist da keine Strategie zu sehen – es ist eine Ansammlung von Neuformulierungen bestehender Gesetzesvorschriften und einigen schwachen Versprechen“. Was Dings größere Sorgen bereitet ist die Tatsache, dass gesetzliche Maßnahmen, die von der Strategie umfasst sind, unter anderem die EURO-5 Normen für PKWs, „auch sehr schwach erscheinen“. Das komme seiner Meinung nach daher, dass die Kommission sich nach „dem kleinsten gemeinsamen Nenner der Industrieinteressensgruppen“ richte.

  • September 2006: Das Parlament entscheidet, die vorgeschlagene neue Richtlinie zu Luftqualität zu lockern, um den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität einzuräumen, damit diese die vorgeschlagen Grenzwerte erreichen können (siehe EURACTIV vom 26. September 2006).
  • Oktober 2006: Der Rat entscheidet, die Verschmutzungsgrenzwerte in dem Richtlinienentwurf zu straffen, und geht damit auf Konfrontationskurs mit dem Parlament. Der Rat akzeptiert jedoch mehr Flexibilität zur Frage, wie die strikteren Grenzwerte erreicht werden können (siehe EURACTIV vom 26. Oktober 2006).
  • 25. Juni 2007: Der Rat erzielt eine Einigung in einem gemeinsamen Standpunkt (siehe Pressemitteilung und Entwurf der Begründung des Rates).
  • 11. Dezember 2007: Das Parlament und der Rat einigen sich in zweiter Lesung auf ein Kompromisspaket (siehe Euractiv vom 12. Dezember 2007).
  • 14. April 2008: Der Rat nimmt die Richtlinie über Luftqualität  an (siehe Euractiv vom 15. April 2008).
  • 11. Juni 2008: Die Richtlinie wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
  • 11. Juni 2010: Frist für die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie. 

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