Breitbandausbau im Lichte der Digitalen Agenda

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Spanien, Italien und Deutschland erreichten der Kommission zufolge die maximale Anzahl an Gutscheinen, die einem einzelnen Mitgliedstaat in dieser Vergaberunde zustanden. [QSC AG/Flickr]

Der Ausbau und die Verbesserung der vorhandenen Breitbandinfrastruktur gelten als wichtige Voraussetzung fu?r wirtschaftliches Wachstum und steigenden Wohlstand. Insbesondere in la?ndlichen Gegenden ist der Zugang zu Breitbandinternet eng verknu?pft mit der Entwicklung von Bescha?ftigung, Einwohnerzahlen und Wirtschaftskraft. Dies macht den Breitbandausbau auch zu einem bedeutenden Thema fu?r Kommunen.

Wa?hrend ein Großteil der deutschen Sta?dte und Ballungsgebiete bereits u?ber hochleistungsfa?hige Internetanbindungen verfu?gt, finden sich in la?ndlichen Gebieten noch immer zahllose sogenannte weiße Flecken. Hierbei handelt es sich um Regionen, in denen keine Breitbandgrundversorgung vorhanden ist und der Ausbau fu?r einen privaten Investor aus Wirtschaftlichkeitsgru?nden tendenziell nicht attraktiv ist. Im weltweiten Vergleich liegt Deutschland dabei deutlich hinter fu?hrenden Staaten wie etwa Japan, Su?dkorea, den USA oder in Europa den skandinavischen La?ndern. Der Breitbandausbau wurde in den letzten Jahren jedoch bereits intensiv vorangetrieben. Derzeit liegt die fla?chendeckende Verfu?gbarkeit von Breitbandanschlu?ssen bei 64,1 Prozent in Deutschland gegenu?ber 39,5 Prozent Ende 2010. In la?ndlichen Regionen trifft das allerdings weiterhin nur auf jeden fu?nften Haushalt zu. Diese Lu?cken gilt es zu schließen. Die fu?r den Breitbandausbau bislang u?berwiegend praktizierten, rein privatwirtschaftlichen Modelle scheitern in aller Regel dort, wo fu?r Investoren kaum Anreize bestehen, in den Ausbau hochleistungsfa?higer Breitbandnetze zu investieren. Der Ausbau in la?ndlichen Regionen ist mit einem hohen finanziellen Risiko und einer langen Amortisationszeit verbunden. Um von der positiven Wirkung wirtschaftlichen Wachstums und der Entwicklung von Regionen profitieren zu ko?nnen, sind die betroffenen Gebietsko?rperschaften deshalb selbst gefordert. Sie werden es im Zweifel sein, die die Aufgabe schultern mu?ssen, den mittlerweile durchaus als Bestandteil der kommunalen Daseinsvorsorge betrachteten Zugang zu Breitbandinternet fu?r die Bevo?lkerung wie fu?r Unternehmen sicherzustellen.

Neue Verantwortungs- und Aufgabenfelder fu?r die o?ffentliche Hand

Ein Großteil der Kommunen und Landkreise steht mit dem Aus und Aufbau einer Breitbandinfrastruktur vor vo?llig neuen Aufgaben. Wa?hrend einige wenige Sta?dte und Landkreise bereits in den vergangenen Jahren die Sparten ihrer Kommunalversorger um das Gescha?ft mit Internet und Telefondienstleistungen erweitert haben, war dieser Markt bislang u?berwiegend privatwirtschaftlich gepra?gt. Es stellt sich fu?r die o?ffentliche Hand zuna?chst die Frage nach der Konzeption und Umsetzung des Ausbaus. Das konfrontiert die Kommunen mit einer Vielzahl von komplexen Herausforderungen und Fragestellungen von Finanzierungs und Kooperationsmodellen u?ber technische Mo?glichkeiten bis hin zu topografischen und baulichen Gegebenheiten. Eine Musterlo?sung kann hierbei kaum pra?sentiert werden. Vielmehr sind fu?r jedes einzelne Ausbauprojekt die Rahmenbedingungen zu identifizieren und eine ada?quate Lo?sung zu diskutieren und zu entwickeln. Gleichwohl gibt es auch Projektmodelle, die bereits eine gewisse Marktga?ngigkeit vorweisen ko?nnen. Im Folgenden sollen die wesentlichen Aspekte dargestellt werden, die Grundlage einer Projektentwicklung und -umsetzung sein sollten.

Betreibermodelle, Finanzierungsmo?glichkeiten und weitere Planungsaspekte

Ein zentraler Schritt zu Beginn des Ausbauvorhabens ist die Wahl des geeigneten Gescha?ftsmodells. Sofern ein privat wirtschaftlicher Ausbau aufgrund mangelnder Wirtschaftlichkeit in unterversorgten Gebieten keine Option ist, haben die Kommunen dann die Wahl, ob sie den Breitbandausbau auf eigene Kosten und eigenes Risiko betreiben oder eine Kooperation mit einem privatwirtschaftlichen Partner eingehen. Eine rein o?ffentliche Tra?gerschaft bedeutet, dass alle Stufen des Ausbaus von der passiven u?ber die aktive Netzinfrastruktur bis hin zum Diensteangebot aus einer Hand verwirklicht werden. Bereits durchgefu?hrte Projekte haben gezeigt, dass sich Kommunen hierzu u?berwiegend ihrer bestehenden Stadtwerke bedient und deren Strukturen genutzt haben. Dies ist auch auf Grundlage interkommunaler Kooperationen mo?glich. Insbesondere aus finanziellen und Risikogesichtspunkten sind Kooperationen mit einem privatwirtschaftlichen Partner auf den einzelnen Ausbaustufen denkbar, etwa in Form einer o?ffentlich-privaten Partnerschaft. Ein ha?ufig praktiziertes Modell ist die Realisierung des Ausbaus der passiven Netzinfrastruktur durch die o?ffentliche Hand mit spa?terer U?berlassung der Infrastruktur an einen Netzbetreiber.

Um die voraussichtlichen Ausbaukosten abscha?tzen zu ko?nnen, sind der konkrete Bedarf sowie die technischen und topografischen Bedingungen zu analysieren. Sie sind ausschlaggebend fu?r die Wahl der Verlegetechnik, die Entscheidung fu?r oder gegen ein Kooperationsmodell und letztlich fu?r die entstehenden Kosten. Diese ko?nnen grundsa?tzlich durch die Ausscho?pfung von Synergien und die Mitnutzung vorhandener Infrastrukturen – etwa Leerrohre, die bei unabha?ngig von der Breitbandinfrastuktur durchgefu?hrten Tiefbaumaßnahmen verlegt werden, oder anderweitig vorhandene Leitungsinfrastruktur – verringert werden.

Mit der Wahl des Gescha?ftsmodells einher geht die Entscheidung u?ber ein geeignetes Finanzierungsmodell. Sofern eine privatrechtliche Lo?sung gefunden wird, ist zwischen der Finanzierung u?ber Eigenkapital, Fremdkapital und Mezzaninekapital zu unterscheiden. Die Beschaffung von Fremdkapital kann beispielsweise u?ber o?ffentliche Fo?rderdarlehen oder Bu?rgschaften der o?ffentlichen Hand bewerkstelligt werden. Eigenkapital kann aus den regula?ren Breitbandfo?rderprogrammen der einzelnen Bundesla?nder generiert werden. Spezielle Finanzierungsprogramme stellen daru?ber hinaus unter anderem die KfW, die Landwirtschaftliche Rentenbank oder einzelne Landesfo?rderbanken bereit. Ferner setzt sich die Europa?ische Union mit erga?nzenden Mitteln aus dem Europa?ischen Fonds fu?r regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europa?ischen Landwirtschaftsfonds fu?r die Entwicklungla?ndlicher Ra?ume (ELER) fu?r den Breitbandausbau ein.

Der Bund hat ku?rzlich ein Fo?rderpaket fu?r den Breitbandausbau in unterversorgten Gebieten beschlossen. 1 Milliarde Euro werden dabei aus dem Investitionspaket der Bundesregierung gestellt. Ein Betrag von mindestens 1 Milliarde Euro wird zusa?tzlich aus den Erlo?sen der Frequenzversteigerung fu?r mobiles Breitband („Digitale Dividende II“) im Mai 2015 erwartet. Parallel dazu sollen auch die fu?r DVB-T genutzten Frequenzen ku?nftig der Nutzung fu?r Breitband zur Verfu?gung gestellt werden. Die KfW entwickelt daru?ber hinaus derzeit das Finanzierungsinstrument Premiumfo?rderung Netzausbau. Inwieweit diese Instrumente auch greifen werden, bleibt abzuwarten.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Unabha?ngig von der Wahl des Gescha?fts und Finanzierungsmodells sind verschiedenste gesetzliche Vorgaben in den einzelnen betroffenen Bereichen zu beachten: So sind insbesondere die Vorschriften des Baugesetzbuchs sowie weitere baurechtliche Normen und die (wegerechtlichen) Regelungen des Telekommunikationsgesetzes einzuhalten.

Daru?ber hinaus ko?nnen auch vergaberechtliche Vorschriften zu beachten sein, sollte beispielsweise die Identifizierung eines Netzbetreibers im Wege einer Ausschreibung erfolgen. Entsprechende Auswahlverfahren ko?nnen sich als a?ußerst komplex erweisen.

In der Praxis sind bei Breitbandprojekten immer wieder Unsicherheiten beim Umgang mit EU-beihilfenrechtlichen Sachverhalten (einschließlich der Querbezu?ge zu den a?ußerst relevanten umsatzsteuerlichen Aspekten) zu beobachten. Im Hinblick auf die Finanzierung des Breitbandausbaus ist das EU-Beihilfenrecht von hoher Bedeutung: Neben der zentralen Vorschrift des Artikels 107 AEUV (Vertrag u?ber die Arbeitsweise der Europa?ischen Union), der aus staatlichen Mitteln gewa?hrte Beihilfen grundsa?tzlich verbietet, sind gerade fu?r den Bereich des Breitbandausbaus Ausnahme- und Freistellungstatbesta?nde vorgesehen. Vor diesem Hintergrund sollten die Verantwortlichen fu?r diesen Komplex weiter sensibilisiert werden.

Zentrale Handlungsfelder und Ausblick

Nicht alle genannten Probleme rund um den Breitbandausbau sind bislang von den Verantwortlichen in Politik und Wirtschaft erkannt worden. Akteure auf allen Ebenen mu?ssen fu?r die Herausforderungen, die die Umsetzung der Digitalen Agenda mit sich bringt, weiter sensibilisiert werden. Gleichzeitig sollte die Bundesregierung weiterhin bei der Schaffung der erforderlichen Rahmenbedingungen unterstu?tzen. Um die „zentrale Gestaltungsaufgabe fu?r Wirtschaft, Wissenschaft, Gesellschaft und Politik“ erfolgreich umzusetzen, bedarf es letztlich jedoch einer Mitgestaltung durch alle Verantwortlichen – aus Politik, Verwaltung, Unternehmen und Verba?nden. Die eine gu?ltige und Erfolg versprechende Lo?sung fu?r den Breitbandausbau gibt es nicht. Nur im Wettbewerb und mit dem Nebeneinander von Lo?sungen – eben einer Vielfalt von Technologien und Anbietern – kann der digitale Wandel Deutschlands erfolgreich sein. Dieser Erfolg wiederum ist gleichzeitig Voraussetzung fu?r wachsende regionale Wirtschaftsstrukturen auf der kommunalen Ebene.

Der Autor

Dr. Nicolas Sonder ist Rechtsanwalt bei KPMG Law. Dieser Beitrag erschien in der Zeitschrift PublicGovernance Frühjahr 2015 und wurde EURACTIV zur Verfügung gestellt. Das Institut für den öffentlichen Sektor ist Herausgeber der Zeitschrift PublicGovernance, die vierteljährlich Fachinformationen speziell für Entscheidungsträger aus Politik und Verwaltung sowie Aufsichtsräte und Geschäftsleitungen in öffentlichen Unternehmen bietet.

Subscribe to our newsletters

Subscribe

Wissen was in Europas Hauptstädten passiert - abonnieren Sie jetzt unseren neuen 10 Uhr Newsletter.