Überarbeitung des Rechtsrahmens für Telekommunikation und Internet [DE]

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Die von der Europäischen Kommission Ende 2007 vorgeschlagene Überarbeitung zielt darauf ab, den EU-Rechtsrahmen für die Telekommunikations- und Internetbranche an die jüngsten technologischen Entwicklungen anzupassen. Nachdem einige bedeutende Veränderungen durchgeführt wurden, stimmte das Parlament dem Paket im September 2008 zu.

Hintergrund

Jahrzehntelang war der Telekommunikationssektor in den Händen nationaler Monopole.

1987 legte die Kommission ein Grünbuch über die Entwicklung eines gemeinsamen Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen und -ausstattung vor. Es war der erste Schritt in Richtung eines stärkeren Wettbewerbs und einer stärkeren Harmonierung des Marktes für Telekommunikation. 1998 waren die Telekommunikationsmärkte in allen Ländern der EU prinzipiell liberalisiert. Angesichts technologischer Entwicklungen und einer zunehmenden Annäherung von Zugangs- und Kommunikationsmöglichkeiten einigten sich die Gesetzgeber der EU 2002 auf ein neues Regelwerk.

Dieser Rechtsrahmen war jedoch keinesfalls endgültig, sondern unterlag von Beginn an Änderungen. Der Rat für Telekommunikation vom  8. und 9. Juni 2006 bestimmte die „Künftigen Herausforderungen für den Rechtsrahmen zur elektronischen Kommunikation“ („Future challenges for the electronic communications regulatory framework“). Er setzte sich für mehr Wettbewerb, besser Zuteilung und Nutzung des Spektrums und eine reibungslose Umsetzung des Rechtsrahmens ein.

Den Angaben des Rats folgend eröffnete die Europäische Kommission am 29. Juni 2006 ein Anhörungsverfahren. Dieses endete im November 2007 mit dem Vorschlag einer Überarbeitung im November 2007.

Probleme

  • Europäische Regulierungsbehörde 

Die Kommission beabsichtigte, eine europäische Regulierungsbehörde zu schaffen, die in allen Regulierungsangelegenheiten auf europäischer Ebene ihr wichtigster Berater sein sollte. EECMA (European Electronic Communication Market Authority – die Behörde für den europäischen Markt für elektronische Kommunikation) hätte die 27 nationalen Regulierungsbehörden unter Kontrolle der Kommission beaufsichtigen sollen. Das Organ hätte insbesondere die Befugnis gehabt, Maßnahmen, die nationale Regulierungsbehörden Unternehmen auferlegen wollten, zurückzuweisen, wenn diese den europäischen Grundsätzen widersprochen hätten.

Nichtsdestotrotz stieß der Vorschlag auf scharfe Kritik. Besonders das Vorhaben, der Behörde ein Vetorecht gegenüber Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden einzuräumen, verärgerte die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG). Deren Mitglieder sind nicht bereit, auf ihr Recht zu verzichten, in Telekommunikationsfragen das letzte Wort zu haben.

In zwei Briefen an Kommissarin Reding erklärt die ERG, dass die Regulierungsbehörden weder die Notwendigkeit einer neuen Regulierungsstelle noch eines Vetorechts der EU bei regulierenden Entscheidungen sähen. In ihrem jüngsten Schreiben an die Kommission vom 6. November 2007 bestätigte die ERG, dass sie die Schaffung eines neuen Kommissionsvetos nicht befürworte, ebenso wenig wie weitere Ebenen unnötigen Zentralismus (Euractiv vom 18. Dezember 2007).

Die großen Mitgliedstaaten sind grundsätzlich gegen die Einrichtung eines neuen Organs. Großbritannien vertritt die Position, die es für gewöhnlich annimmt, dass neue öffentliche Behörden zu teuer und überflüssig seien. Frankreich und Spanien neigen dazu, die Position ihrer nationalen Marktführer France Telecom bzw. Telefonica zu vertreten, die keine Notwendigkeit für ein neues Organ sehen, das in ihre Aktivitäten eingreifen könnte.

Deutschland hat sich Kommissarin Reding vehement ablehnend gegenübergestellt, insbesondere nachdem im Februar 2007 gegen die deutsche Regierung ein Vertragsverletzungsverfahren in die Wege geleitet wurde. Dabei ging es um die so genannten „Regulierungsferien“, die der Deutschen Telekom auf dem deutschen Breitbandmarkt eingeräumt wurden waren. Italien nimmt eine lockerere Haltung an, besteht jedoch darauf, dass die neue Behörde von Brüssel unabhängig ist.

Das Parlament berücksichtigte diese Kritik und wies den Vorschlag der Kommission für die Einrichtung einer starken neuen EU-Behörde für die Telekommunikationsbranche zurück, indem es den Bericht der konservativen Europaabgeordneten Pilar del Castillo Vera annahm.

Die Europaabgeordneten stimmten stattdessen für ein weniger stark zentralisiertes Gremium europäischer Regulierungsstellen im Telekommunikationssektor (BERT – Body of European Regulators in Telecoms), das sich ein Vetorecht mit der Kommission teilen würde. BERT wäre dann eine gestärkte Version der derzeitigen Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG), die die nationalen Behörden vertritt (EURACTIV vom 9. Juli 2008). Nichtsdestotrotz würden die Entscheidungen des BERT mit einer Zweidrittelmehrheit statt einstimmig gefällt werden, was EU-Freunde freuen dürfte.

  • Funktionale Trennung 

Die Kommission schlug vor, Regulierungsbehörden die Vollmacht zu erteilen, Telekommunikationsbetreiber, die wichtige Bereiche der Netzwerkinfrastruktur besitzen, in zwei Unternehmen aufzuspalten, die für die operativen Aufgaben bzw. das Netzwerkmanagement zuständig wären.

Der Vorschlag richtet sich nach dem Beispiel in Großbritannien, wo die British Telecom in BT und Open Reach aufgespalten worden war. Er geht allerdings in Bezug auf Eigentumsentflechtung nicht so weit, wie es im Energiesektor der Fall ist.

Er ist jedoch auf erbitterten Widerstand von vielen der marktführenden Telekommunikationsbetreibern gestoßen (siehe EURACTIV vom 17. Oktober 200725. Oktober 2007 und 7. November 2007). Wie gemeldet wurde, musste Viviane Reding außerdem den beträchtlichen internen Widerstand einiger Kollegen in der Kommission überwinden, um den Vorschlag durchzubringen (siehe EURACTIV vom 26. September 2007). 

Außer Großbritannien und einigen nordeuropäischen Ländern scheinen die meisten Mitgliedstaaten gegenüber dem neuen Vorschlag eher vorsichtig eingestellt zu sein. Kürzlich veröffentlichte Studien beinhalten zahlreiche Bedenken über die EU-Politik zum Zugang zu den Netzwerken etablierter Unternehmen (Euractiv vom 18. Dezember 2007).

Bei ihrer Abstimmung im September 2008 unterstützten die Europaabgeordneten den Vorschlag der Kommission zur funktionalen Trennung, bestanden jedoch darauf, dass eine solche Maßnahme nur in Ausnahmefällen zum Tragen komme und dann sowohl die Zustimmung der EU-Kommission als auch des Gremiums der europäischen Regulierungsstellen erfordere.

  • Spektrumsverwaltung

Da bei der digitalen Rundfunkübertragung Frequenzbänder viel ökonomischer gehandhabt werden können als bei der traditionellen analogen Rundfunkübertragung, können große Anteile der Frequenzen, die bislang für Fernsehen und Radio genutzt wurden, erneut zugewiesen werden. Diesen Übergang bezeichnet man als die ‚digitale Dividende’.

Radio- und Fernsehbetreiber verweisen auf Störprobleme, die auftreten könnten, falls die Dienstleistungen, die sie anbieten, auf Frequenzen benachbarter öffentlicher Sender operieren müssten. Doch Reding möchte große Teile des UHF-Bandes für neue Dienstleistungen, wie das mobile Internet, verwenden.

Die Kommission schlägt des Weiteren die Einführung eines Systems für den Handel mit Funkfrequenzen vor. Kritiker sagen, dies könne den EU-Regeln zu den Universaldienstverpflichtungen widersprechen.

Das Parlament hat zugestimmt, die Verwaltung und Zuteilung des Frequenzspektrums größtenteils den Mitgliedstaaten zu überlassen. Nur einige wenige Frequenzen sollen auf europäischer Ebene verwaltet werden. Dies sorgte für eine breite Zustimmung seitens der Rundfunkgesellschaften, die es einfacher finden, sich bei den nationalen Behörden Gehör zu verschaffen als in einem europäischen Pauschalsystem.

Der Telekommunikationssektor und die Kabelindustrie zeigten sich hingegen weniger zufrieden. Erstere kritisierten, dass das neue Rahmenprogramm neue über Mobiltelefone abrufbare Dienstleistungen nicht unterstütze, während letztere die Ausweitung der Übertragungspflicht auf alle audiovisuellen Mediendienstleistungen ausweite, wovon auch Satelliten und Kabel betroffen seien. Ihrer Meinung nach behinderten solche Maßnahmen die Entwicklung von Dienstleistungen auf Anfrage.

  • Hochgeschwindigkeitsnetze der nächsten Generation

Das Parlament brachte eine Reihe von Maßnahmen zur Ankurbelung von Investitionen in Netze der nächsten Generation (Next Generation Access - NGA), die die Glasfasertechnologie verwenden, vor und erweiterte damit den ursprünglichen Vorschlag der Kommission, der keine wesentlichen Verweise auf die neuen Netzwerke enthielt. Es wird davon ausgegangen, dass NGA von zentraler Bedeutung für das Internet der Zukunft sein wird, da sie Dienstleistungen in Hochgeschwindigkeit und hoher Auflösung ermöglichen.

Auf Antrag der sozialistischen Europaabgeordneten Catherine Trautmann, die den Bericht zu diesem Thema verfasst hat, stimmte das Parlament für den Wettbewerb im Bereich der Internetinfrastrukturen. Dadurch kann jeder Betreiber sein eigenes Netzwerk aufbauen.  

Dieser Schritt wurde von den großen marktführenden Unternehmen begrüßt, von kleineren Unternehmen hingegen kritisiert. Letztere befürchten eine Schwächung ihrer Marktposition. Der Text macht kleineren, neuen Marktteilnehmern allerdings Zugeständnisse, indem er den Betreibern ohne  eigene Infrastruktur das Recht zuspricht, bereits vorhandene Glasfasernetze mitzunutzen.

  • Datenschutz, Sicherheit, Copyright und Verbraucherschutz

Die Überarbeitung der Strukturierung der Telekommunikationsbranche umfasst zudem eine Reihe neuer Maßnahmen zu Verbraucherschutz, Datenschutz und Sicherheit. Bei einer Debatte im Parlament wurde in einigen Änderungsvorschlägen auf die Einführung einer Internetkontrolle nach französischem Modell gedrängt, um gegen illegale Downloads vorzugehen und geistiges Eigentum zu schützen. Die Idee, aus den Internetanbietern eine Art Online-Polizei zu machen, die alle Downloads filtert, und Wiederholungstäter aus dem Milieu der Internetpiraterie zu bestrafen, wurde allerdings fallen gelassen, nachdem die Telekommunikationsindustrie massiven Druck ausgeübt und Verbraucher sich für ungehinderte Downloads und Peer-to-Peer-Internetseiten ausgesprochen hatten.

Im Rahmen der Überarbeitung wird außerdem gefordert, dass personenbezogene Daten auch ohne vorherige Zustimmung des Users verwendet werden dürfen. Dieser Schritt wird es Betreibern vereinfachen, Hacker aufzuspüren, bedeutet aber auch, dass der Datenschutz im Internet weiterhin gering bleibt.

Auf die Frage, ob IP-Adressen als personenbezogene Daten betrachtet werden sollen, geht der Text nicht ein. IP-Adressen sind für die Identifizierung von Internetnutzern für die Anbieter von Online-Diensten entscheidend. Große Onlinekonzerne können über diese allerdings auch viele Informationen über die Nutzer erhalten.

Andererseits ist im Rahmen der Revision die Anwendung einer Zustimmungsklausel bei Software, die automatische Rückmeldungen an andere Computer sendet, vorgesehen. Zu diesen automatischen Meldungen zählen zum Beispiel Cookies, die auf dem Computer des Nutzers installiert werden und die Unternehmen wie Suchmaschinen, die die Cookies entwickeln, mit Informationen über das Nutzerverhalten versorgen. Dem neuen Gesetz zufolge muss der Nutzer zunächst seine Einwilligung geben, bevor Cookies und andere Software, die nach diesem Prinzip arbeitet, ihre Rückmeldungen versenden dürfen. Allerdings wird es dazu ausreichen, im Browser eine Schaltfläche zur Einwilligung anzubringen, mit deren Betätigung Cookies, erlaubt werden, weswegen Zweifel am tatsächlichen Schutz der Verbraucherdaten aufgekommen sind.

Das Paket führt ein obligatorisches Benachrichtigungssystem bei Sicherheitsverletzungen ein, bei dem die Internetnutzer beispielsweise verständigt werden, wenn ihr Benutzerkonto beim Onlinebanking von nicht authorisierten Personen genutzt wurde. Dem liberalen Europaabgeordneten Alexander Alvaro zufolge, der einen Bericht zur Abänderung der Datenschtutzregelungen für elektronische Kommunikation verfasst hat, würde ein obligatorisches Benachrichtigungssystem bei Sicherheitsverletzungen ausreichen, um maximalen Schutz für die Internetnutzer gewährleisten zu können.

Durch die Überarbeitung werden außerdem höhere Anforderungen an die Transparenz von Gebühren für elektronische Dienstleistungen und bessere Vertragsinformationen gestellt. Es geschehe zu oft, dass den Verbrauchern nicht mitgeteilt werde, ob sie größere Summen  für ihre Geräte zu zahlen haben, falls sie vorzeitig aus dem Vertrag aussteigen wollen oder falls Angebote wie Skype mit ihren Geräten nicht funktionieren. All das solle sich nun ändern, erklärte der konservative Europaabgeordnete Malcolm Harbour, der den Bericht erstellt hatte, den das Parlament in einer Plenarsitzung angenommen hatte.

  • Märkte, die unter die Regulierung fallen 

Die Kommission hat ihre Empfehlung bezüglich der betroffenen Märkte überarbeitet. Elf der ehemals 18 regulierten Märkte unterliegen nicht länger der Ex-ante-Regulierung und werden somit der Ex-post-Regulierung unterliegen. In der Praxis bedeutet dies, dass das allgemeine Wettbewerbsgesetz in diesen Märkten angewendet wird.

Die überarbeitete Liste ist eine Kommissionsentscheidung, die mit sofortiger Wirkung in Kraft tritt.

 

Einzelhandelsmärkte
   

Zugang zum öffentlichen Telefonfestnetz für Privatkunden  Zusammengefasst 
Zugang zum öffentlichen Telefonfestnetz für andere Kunden 
Inlands- und Ortstelefondienste im Festnetz für Privatkunden  Entfernt 
Auslandstelefondienste im Festnetz für Privatkunden  Entfernt 
Inlands- und Ortstelefondienste im Festnetz für Geschäftskunden  Entfernt 
Auslandstelefondienste im Festnetz für Geschäftskunden  Entfernt 
Mindestangebot an Mietleitungen  Entfernt 

Großhandelsmärkte
 

Verbindungsaufbau im Telefonfestnetz  Unverändert 
Anrufzustellung in einzelnen Telefonfestnetzen  Unverändert 
10  Transitdienste im öffentlichen Telefonfestnetz  Entfernt 
11  Vorleistungsmarkt für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss  Beschränkung der Metallschleifen annulliert, um Faser einzuschließen 
12  Vorleistungsmarkt für den Breitbandzugang  Unverändert 
13  Abschlusssegmente von Mietleitungen auf der Vorleistungsebene  Unverändert 
14  Fernübertragungssegmente von Mietleitungen für Großkunden  Entfernt 
15  Zugang und Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobilfunknetzen  Entfernt 
16  Sprachanrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen  Unverändert 
17  Auslandsroaming in öffentlichen Mobilfunknetzen  Entfernt 
18  Rundfunkübertragungsdienste  Entfernt 

Positionen

Die EU-Kommissarin für Informationsgesellschaft und Medien Viviane Reding akzeptierte  die vom Parlament an ihren ursprünglichen Vorschlägen vorgenommen Änderungen. Die heutige Abstimmung sei ein positives Signal an die europäischen Verbraucher, sagte sie. Das Europäische Parlament habe sich heute für einen starken und wettbewerbsfähigen einheitlichen Telekommunikationsmarkt ohne Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen, für den Wettbewerb und Investitionen in Europa ausgesprochen. Das werde die Betätigungsfelder europäischer Telekommunikationsbetreiber einander anpassen und Rechtssicherheit sowie eine größere Auswahl für Verbraucher gewährleisten.

Daniel Pataki, der Vorsitzende der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG) meinte, die ERG begrüße das Ergebnis der Abstimmung im Parlamentsplenum. Das Parlament habe eine ausgewogene Herangehensweise an schwierige Fragen wie den zukünftigen institutionellen Rahmen gezeigt. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments seien scheinbar zu denselben Schlussfolgerungen wie die ERG gelangt. 

BEUC, die europäische Verbraucherorganisation, meinte   , die Europaabgeordneten hätten heute für die Stärkung der Verbraucherrechte und den Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten in Europa gestimmt. Man hoffe, dass der Rat die gleiche Haltung annehmen werde – für eine Verbesserung und Vereinfachung der Situation der Verbraucher. Viele Verbraucher würden immer noch unter Problemen mit ihren Telekommunikationsanbietern leiden: von schwer verständlichen Informationen zu langfristigen Verträgen. Von den Schwierigkeiten, die auf die Verbraucher zukämen, wenn sie ihren Anbieter wechseln wollten, müsse gar nicht erst gesprochen werden. Konkret bedeute die heutige Entscheidung, dass die Verbraucher von transparenteren Informationen zu Tarifen und Vertragsbedingungen profitieren könnten. 

Mit Blick auf die Funkfrequenz meinte  die Europäische Rundfunkunion (EBU), die heutige Abstimmung des Europäischen Parlaments bestätige die Bedeutung einer effizienten Funkfrequenzverwaltung für eine zukunftsorientierte nationale und europäische Politik im medialen und audiovisuellen Bereich. Den Europaabgeordneten sei es gelungen, einen Ausgleich zwischen einer koordinierten EU-Politik und dem Respekt vor allgemeinen Interessen wie der kulturellen Vielfalt und dem Medienpluralismus zu schaffen.

So meinte auch Ross Biggman, der Generaldirektor von ACT, der Association of Commercial Television, einem direkten Konkurrenten der EUB, das Europäische Parlament habe die Bedeutung der Rolle der Mitgliedstaaten bei der zukünftigen Regulierung der Telekommunikationsmärkte erkannt. Das beziehe sich vor allem auf die Zuteilung und die Verwaltung der Funkfrequenzen. Angesichts der Heterogenität der europäischen Medienmärkte sei die ACT der Meinung, dass diese unter nationaler Kontrolle verbleiben sollten.

Die Vereinigung europäischer Satellitenbetreiber (ESOA) merkte an, der ursprüngliche Vorschlag der Kommission sehe vor, die bestehenden Frequenzrechte alle fünf Jahre zu überarbeiten. Das habe sich mit dem Vorschlag des Parlaments, auf sämtliche regelmäßige Neubewertungen zu verzichten, bis Ende 2010 jedoch eine obligatorische Überarbeitung fortzusetzen, geändert. Die Durchführbarkeit eines Geschäftsplans hänge bei den Satellitenbetreibern von einem Geschäftszyklus ab, der 15-20 Jahre dauere, und sei daher auf gewisse Sicherheiten in diesem Zeitraum angewiesen. Unsicherheiten mit Blick auf Rechte zur Frequenznutzung oder den Zugriff auf bestimmte Bänder könne sich abschreckend auf Investoren auswirken, die in Forschung und Entwicklung neuer Dienste und Anwendungen in diesem strategischen Sektor investieren wollten.

ETNO, die größte Vereinigung europäischer Telekommunikationsanbieter, meinte  hingegen, man bedauere, dass das Europäische Parlament nicht das ganze Potential der digitalen Dividende genutzt habe, um die digitale Kluft durch die Förderung der Entwicklung von mobilen und drahtlosen Dienstleistungen zu überbrücken. Der ETNO-Direktor Michael Bartholomew meinte, bei der funktionalen Trennung bestehe die Gefahr, dass sie höhere Zugangskosten und geringere Investitionen in neue und alternative Netze nach sich ziehe und somit den langfristigen Wettbewerb zwischen den Netzen verringere und die Auswahl der Verbraucher begrenze.

Die European Competitive Telecommunications Association (ECTA), die kleine Telekommunikationsbetreiber vertritt, konzentrierte sich bei ihrem Statement auf die Netzwerke der nächsten Generation. Es habe bei der Abstimmung des Parlaments wenige Überraschungen gegeben. Man erkenne ein starkes positives Signal dafür, dass das Parlament einen offenen Zugang zu Glasfasernetzen gewährleisten und das Prinzip der funktionalen Trennung für marktführende Unternehmen unterstützen will. Allerdings befürchte man, dass das Parlament dem Kommissionsvorschlag eine Reihe von Bedingungen hinzugefügt habe, die die Fähigkeit der nationalen Regulierungsbehörden schmälern werde, Netze zugänglich zu machen, und außerdem den Wettbewerb auf den europäischen Telekommunikationsmärkten vermindern werde. 

Cable Europe meinte  , dass die Vorschläge des Europäischen Parlaments den Infrastruktur-Wettbewerb zwar insgesamt fördern würden, man aber dennoch von der heutigen Abstimmung in erster Lesung über eine Maßnahme, die allen Netzbetreibern vorschreibe, Dritten den Zugang zu ihren Netzen zu ermöglichen, enttäuscht sei. 

Mit Blick auf die Internetsicherheit meinte die Business Software Alliance (BSA), die die Softwareindustrie vertritt, einige der Änderungsvorschläge, die heute vom Parlament angenommen worden seien, würden dabei helfen, die dringend benötigte Rechtssicherheit herzustellen. Diese werde die Entwicklung von stabilen Produkten, die den Datenschutz der Nutzer berücksichtigten, fördern, sagte Francisco Mingorance, der Abteilungsdirektor für Öffentliche Ordnung der BSA.

Zeitstrahl

  • 1987: Die Kommission legt ein Grünbuch über die Entwicklung eines gemeinsamen Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen vor. 
  • 1998: Frist für die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte in allen Ländern der EU. 
  • 2002: Einigung der EU auf ein neues Regelwerk 
  • 8. und 9. Juni 2006: Der Rat für Telekommunikation bestimmt die künftigen Herausforderungen für den Rechtsrahmen zur elektronischen Kommunikation („Future challenges for the electronic communications regulatory framework“). 
  • 29. Juni 2006: Die Europäische Kommission eröffnet ein Anhörungsverfahren zur Überarbeitung der Telekommunikationsbranche. 
  • 13. November 2007: Die Europäische Kommission stellt ein Maßnahmenpaket für die Reform der elektronischen Kommunikation in der EU vor. 
  • 24. September 2008: Das europäische Parlament stimmt dem Paket in erster Lesung zu, nachdem bedeutende Änderungen vorgenommen wurden. 
  • Nov. 2008: Die EU-Minister für Telekommunikation werden über den abgeänderten Maßnahmenkatalog diskutieren. 
  • Mitte 2009: Voraussichtlicher Abschluss des Gesetzgebungsprozesses um das Telekommunikationspaket. 

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