Die Doha-Entwicklungsrunde der WTO [DE]

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Nach sechs Jahren intensiver Gespräche muss die so genannte ‚Doha-Entwicklungsrunde’ – deren Ziel es ist, den Welthandel zu öffnen und die Vorteile der Globalisierung auf Entwicklungsländer auszuweiten – noch immer zu einer erfolgreichen Lösung finden.

Die so genannte ‚Doha-Entwicklungsrunde’ wurde im November 2001 von den WTO-Mitgliedsländern in Doha, der Hauptstadt von Katar, aufgenommen. Seitdem haben mehrere Gipfel im Rahmen der Doha-Runde stattgefunden: 

  • 2003 in Cancún: Die Gespräche sollten eine Eingung über die Ziele der Doha-Runde hervorbringen, sie scheiterten jedoch aufgrund der großen Kluft zwischen Nord und Süd im Hinblick auf Agrarthemen. Die Entwicklungsländer haben an Stärke gewonnen und zwei Verhandlungsgruppen gebildet: die G-20, bestehend aus vergleichsweise wohlhabenderen Entwicklungsländern, und die G-90, die sich aus den ärmsten Ländern zusammensetzt. Schlußendlich haben sie das Abkommen abgelehnt, da es sie in ihren Augen benachteiligt hätte.
  • 2004 in Genf: Die WTO-Mitglieder einigten sich auf ein Rahmenabkommen zur Fortsetzung der Verhandlungen. Die EU, die USA, Japan und Brasilien vereinbarten die Abschaffung von Subventionen von Agrarexporten, die Verminderung handelsverzerrender Subventionen und einen Abbau von Handelsschranken. Die Entwicklungsländer erklärten sich bereit, Industriegüterzölle zu senken und erlangten das Recht, einige Schlüsselsektoren zu schützen. 
  • 2005 in Hongkong: Das ursprüngliche Ziel war es, auf dieser Konferenz zu einer endgültigen Einigung zu kommen, doch die bis dahin erzielten Fortschritte erwiesen sich als unzureichend. Die reichen Länder willigten lediglich ein, quoten- und zollfreie Importe aus den am wenigsten entwickelten Ländern (so genannte „least developed countries“, LDC) zuzulassen. 2013 wurde als Frist für die Abschaffung von Agrarexportsubventionen gesetzt (EURACTIV vom 19. Dezember 2006). 
  • 2006 in Genf: WTO-Chef Pascal Lamy setzt die Welthandelsgespräche auf unbestimmt Zeit aus, nachdem die Gespräche im Juli 2006 keine Einigung über Agrarsubventionen und die Senkung von Importzöllen hervorbringen konnten (EURACTIV vom 25. Juli 2006). 
  • 2007 in Davos: Die Handelsminister aus etwa 30 wichtigen Nationen haben sich am 27. Januar 2008 darauf geeinigt, die Verhandlungen wieder aufzunehmen (EURACTIV vom 29. Januar 2007).

Das sechsmonatige Aussetzen der Doha-Runde im Jahr 2006 war nicht das erste Mal, dass die Welthandelsgespräche gescheitert sind. Die Verhandlungen werden nicht zuletzt dadurch erschwert, dass jedes einzelne WTO-Mitglied über ein Vetorecht verfügt. Die ‚Uruguay-Runde’, die 1986 begonnen wurde und 1995 schließlich mit einem Nachfolgeabkommen für das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) endete, kam 1990 aufgrund von Differenzen zwischen den USA und der EU – auch wenn sie nie offizielle ausgesetzt wurde – für mehr als ein Jahr zum vollständigen Stillstand.

Auch wenn sich die Minister darauf geeinigt haben, die Verhandlungen wieder aufzunehmen, bleibt unklar, ob und wann die Doha-Runde abgeschlossen werden wird. Im Juli 2007 ist das Mandat zur Aushandlung von Handelsabkommen, das US-Präsident George W. Bush 2002 erhalten hatte (Trade Promotion Act, TPA), ausgelaufen. Das bedeutet, dass der Kongress nun wieder das Recht hat, Änderungen an jedem Handelsabkommen, das ihm vorgelegt wird, vorzunehmen. Daher ist es für andere WTO-Mitglieder weitaus weniger interessant, an Verhandlungen teilzunehmen, da sie sich nicht sicher sein können, dass von den USA eingegangene Verpflichtungen nicht noch im Kongress gekippt werden. Die US-Regierung hat jedoch angedeutet, dass sie eventuell versuchen würde, das TPA zu verlängern, um ein Abkommen realisierbarer zu machen. Dies erweist sich jedoch als schwierig, solange neben einem demokratischen Kongress eine republikanische Regierung im Amt ist.

Die Hauptakteure bei den Verhandlungen, die so genannten G6, sind Brasilien und Indien (als Vertreter der G20-Gruppe der Entwicklungsländer), die EU, die USA, Australien (das die Cairns-Gruppe der Agrarexporteure repräsentiert) und Japan (Vertreter der G10-Gruppe der Agrarimporteure). Die größten Streitpunkte zwischen ihnen sind: 

  • Zugang zum Agrarmarkt:

Die Agrarzölle der USA sind derzeit um einiges niedriger als die der EU und der Schwellenländer. Daher setzten sich die USA für eine Senkung der höchsten Agrarzölle um 90% und eine durchschnittliche Senkung der Zölle um 66% für die Entwicklungsländer ein. Während die EU von ihrer ursprünglichen Verhandlungsposition (durchschnittliche Senkung der Zölle um 39%) abrückte, um sich dem Vorschlag der G20 zu nähern (54%), reichte dies den USA nicht aus.

Die USA haben der EU vorgeworfen, sensible Produkte zu nutzen, um den von ihr angebotenen neuen Marktzugang auszugleichen, da die EU versuchte, für acht Prozent ihrer Agrarprodukte ein höheres Schutzniveau aufrechterhalten will. Die EU jedoch argumentiert, dass sie bereits sehr offen für Agrarexporte aus den Entwicklungsländern sei, da sie Einfuhren aus den 50 ärmsten Ländern (LDC) im Rahmen der „Everything but Arms“-Regelung („Alles-außer-Waffen“) weder durch Zölle noch durch Quoten einschränkt. Außerdem sei sie bereits der bei weitem größte Absatzmarkt für Agrargüter aus den ärmsten Länder, größer als die übrigen Industrieländer zusammengenommen. 

  • Agrarsubventionen:

Landwirtschaft macht nur acht Prozent des Welthandels aus. Dennoch ist sie die wichtigste Einkommensquelle für etwa 2,5 Milliarden Menschen, hauptsächlich in Entwicklungsländern. Landwirten aus armen Ländern ist es jedoch unmöglich, mit den erheblich subventionierten Exporten aus der EU, den USA und Japan zu konkurrieren.

Die EU hat entschieden, ihre gesamten handelsverzerrenden Subventionen um 75% zu kürzen, wie die Gruppe der G20 der Entwicklungsländer gefordert hatte. Dies würde in Zahlen eine Senkung dieser Subventionen von tatsächlichen Ausgaben in Höhe von 58,1 Milliarden Euro im Jahr 2004 auf künftig etwa 28 Milliarden Euro.

Der Vorschlag der USA, ihre handelsverzerrenden Subventionen um 53% zu senken, hätte die von der WTO erlaubte Höhe der Ausgaben von 48,2 Milliarden US-Dollar auf etwa 22,7 Milliarden US-Dollar gesenkt. Die EU und die Gruppe der G20 haben sich jedoch beschwert, dass dies zu einer Erhöhung der landwirtschaftlichen US-Subventionen führen könnte, da 2005 dafür nur 19,7 Milliraden US-Dollar gezahlt worden seien. Sie forderten Mindestsenkungen von 60% bis 75%, aber die USA haben nicht eingelenkt.

  • Marktöffnung für Industriegüter:

Die Verhandlungen über den Markzugang für Industriegüter (NAMA) wurden von der EU und den USA vorangetrieben, die auf einen besseren Zugang für ihre Industriegüter zu den riesigen Märkten der Schwellenländer wie China und Brasilien drängten. Diese Länder waren jedoch nicht bereit, den Schutz ihrer noch in den Kinderschuhen steckenden Industrien und ihren präferentiellen Zugang zu den Märkten der Industrieländer aufzugeben. 

Die Unterhändler einigten sich schließlich auf eine Senkung der Zölle auf Industriegüter gemäß der so genannten „Schweizer Formel“, die vorsah, dass die höchsten Zölle am stärksten gesenkt und Zollobergrenzen eingeführt würden. Den Ländern gelang es letztlich jedoch nicht, sich auf die hierfür verwendete Formel und die Höhe der Senkungen zu einigen. Die EU und die USA hatten vorgeschlagen, dass die Höchstsätze für Industriegüter zehn Porzent für die Industrieländer und 15% für die Entwicklungsländer betragen sollten. Doch die Entwicklungsländer verlangten Kürzungen um 30% für sich selbst. 

Während die EU bereit war, den Entwicklungsländern 20% einzuräumen, rückten die USA nicht von ihrer Position ab und bestanden auch weiterhin darauf, dass die Differenz zwischen den Koeffizienten für die Industrie- und Entwicklungsländer nicht mehr als fünf Prozentpunkte betragen dürften. 

  • Dienstleistungen 

Die Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte stellte eines der Hauptanliegen der EU dar, machen Dienstleistungen doch ganze 75% ihrer Wirtschaft aus. Ein freierer Dienstleistungshandel würde außerdem zum Erreichen wichtiger Entwicklungsziele (z.B. in den Bereichen Verkehr, Informationstechnologien, Telekommunikation, Bank- und Versicherungswesen, die das Rückgrat aufstrebender Wirtschaften bilden) beitragen. 

Gegenwärtig ist der Dienstleistungshandel, vor allem aufgrund nationaler Bestimmungen wie technische Normen und Lizenzverfahren, erheblich eingeschränkt. 

Laut einer CEPII-Untersuchung würden sowohl Industrie- als auch Entwicklungsländer stärker von einem Abbau der Hemmnisse um 25% profitieren als von einer Senkung der Agrarzölle um 70% im Norden und 50% im Süden. Nach Schätzungen der Weltbank würden jährlich 900 Milliarden US-Dollar zusätzlich in die Haushaltskassen der Entwicklungsländer fließen, würden sie ihre Handelshemmnisse im Dienstleistungsbereich abschaffen.

In den Debatten in der WTO ging es vor allem darum, sicherzustellen, dass Maßnahmen der einzelnen Länder nicht zur Errichtung unnötiger Handelsbarrieren führen. Doch während es in dieser Frage bedeutende Fortschritte gab, bewegten sich die Verhandlungen über die Öffnung der Märkte aufgrund der Differenzen in der Frage des Marktzugangs für Agrar- und Industriegüter nicht von der Stelle. 

  • Handelserleichterung 

Zahlreiche Studien belegen, dass alle Seiten von Handelserleichterungen profitieren. Durch mehr Transparenz und verfahrenstechnische Vereinheitlichungen an den Landesgrenzen - insbesondere an denen der Entwicklungsländer, deren Zollverfahren weniger effizient sind - könnte ein doppelt so hoher BIP-Zuwachs erreicht werden wie durch Zollliberalisierungen.

Trotz der Aussetzung der Doha-Entwicklungsrunde hat EU-Handelskommissar Peter Mandelson die WTO-Mitglieder dazu aufgerufen, die Verhandlungen über Handelserleichterungen und das so genannte „Aid for trade“-Paket fortzusetzen, um das Problem unausreichender Kapazitäten in den Entwicklungsländern anzugehen und ihnen mit den Kosten der Zollmodernisierung zu helfen.  

„Wir haben eine sehr wichtige Gelegenheit verpasst, zu zeigen, wie Multilateralismus funktioniert“, sagte WTO-Generaldirektor Pascal Lamy. Das Scheitern der Verhandlungen stelle eine verpasste Chance dar, die ärmsten Mitglieder in den internationalen Handel zu integrieren – „die beste Hoffnung auf Wachstum und Armutsbekämpfung“. Nach dem Treffen in Davos sagte Lamy, das Ziel sei nun in Sicht. Jedoch sagte er auch, seiner Meinung nach sollte man nicht versuchen, sich selbst unerreichbare Fristen zu setzen. Alle seien sich der Dringlichkeit der bevorstehenden Aufgabe bewusst, es sei jedoch auch wichtig, ein bedeutendes Ergebnis zu erhalten, das für alle Beteiligten akzeptabel sei.

EU-Handelskommissar Peter Mandelson warnte, es wäre eine schreckliche Fehleinschätzung, das, was die WTO-Staaten nun hätten, aus den Händen zu geben, und fügte hinzu, die Alternative sei nicht ein besseres Verhandlungsergebnis, sondern gar kein Ergebnis. 

Die amerikanische Handelsbeauftragte Susan Schwab sagte, sie komme optimistisch gestimmt aus den Treffen, sei aber in Anbetracht der vor den Parteien liegenden Arbeit realistisch. Die Unterhändler müssten nun einen Durchbruch finden, der den Kongress und die amerikanischen Landwirte davon überzeugen könne, dass auch sie von dem Paket profitieren können, so Schwab. Es müsse mehr erreicht werden, als eine Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, da ansonsten kein Handelsverkehr entstehen würde. Schwab betonte, dass die eigentliche Debatte darüber, ob der Kongress das Verhandlungsmandat des Präsidenten erneuern würde, erst dann beginnen könne, wenn die Grundzüge einer Einigung vorlägen.

Frankreich hält jedoch an seiner strikten Haltung fest, dass der ursprüngliche Vorschlag der EU einer Senkung der Agrarzölle in Höhe von 39% eine „rote Linie“ sei. Die französische Handelsministerin Christine Lagarde relativierte die Bedeutung der Entscheidung, die Verhandlungen wieder aufzunehmen. Die Parteien würden an den Verhandlungstisch zurückkehren, jedoch sei das Problem noch nicht gelöst. Lagarde warf Mandelson, der einen Durchbruch in den nächsten Wochen für möglich hält, Realitätsverlust vor.

Der brasilianische Präsident Luiz Inácio Lula da Silva warnte, wenn ein Signal an die ärmsten Länder der Welt gesendet werden sollte, dass auch sie im 21. Jahrhundert eine Chance hätten, müssten die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Frankreich und Deutschland Zugeständnisse machen. Er fügte hinzu, die Länder müssten dies verstehen, ansonsten könne kein erfolgreicher Abschluss erreicht werden. 

Reinhard Quick, stellvertretender Vorsitzender der WTO-Arbeitsgruppe bei BusinessEurope, sagte, die Gefahr eines Scheiterns sei noch nicht gebannt. Ein erneuter Misserfolg wäre für alle Wirtschaftszweige, die Großindustrie, den Dienstleistungssektor und kleine und mittlere Unternehmen ein großer Verlust, so Quick.

Jan Eggert, Generalsekretär der Foreign Trade Association (FTA), sagte, wenn kein WTO-Abkommen erreicht würde, werde dies nicht ‚das Ende der Welt’ sein. Es wäre jedoch, zumindest für ein paar Jahre, das Ende des multilateralen Handelssystems. Er sagte, er sei wirklich nicht optimistisch, denke jedoch, es gäbe noch immer eine Chance, ein akzeptables Abkommen zu erreichen. Eggert erklärte, ein multilaterales Abkommen sei wichtiger als ein bilaterales, da dies für Unternehmen für mehr Klarheit sorge, und kein ‚Wirrwarr’ an Regelungen darstellte, die deren Betriebskosten erhöhten.

Die Hilfsorganisation Oxfam betonte, dass vor allem die Entwicklungsländer am meisten unter den Verzögerungen zu leiden hätten, da „es der EU und den USA frei steht, ihre größten landwirtschaftlichen Produzenten weiter zu subventionieren und das Dumping fortzusetzen, während die Entwicklungsländer weiterhin um das Überleben ihrer Landwirte und den Zugang zu den Märkten des reichen Nordens kämpfen müssen“. Die Direktorin von Oxfam Großbritannien, Barbara Stocking, sagte, man begrüße die Entscheidung, die Doha-Runde wiederzubeleben. Die EU und die USA müssten jedoch fundamentale Änderungen an ihren Angeboten vornehmen, um zu den Entwicklungszielen beizutragen. 

Andere NGOs, die dem Freihandel kritischer gegenüber stehen, betrachten den Zusammenbruch der Verhandlungen als eine positive Entwicklung. Er sei eine gute Nachricht für die Ärmsten der Welt und die Umwelt. Sie forderten die Staats- und Regierungschefs aus aller Welt auf, die Möglichkeit zu nutzen, ein globales Handelssystem aufzubauen, das auf Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit basiere. Aftab Alam Khan, Vorsitzender der Handelskampagne von ActionAid, sagte, wie auch immer das endültige Abkommen aussehe, es werde für Entwicklungsländer schlecht sein: In welchem Rahmen auch immer die neuen Gespräche stattfänden, die armen Nationen würden aufgefordert werden, ihre Märkte zu öffnen, im Gegenzug würden sie jedoch nur wenig von den Supermächten zurückbekommen. Er wiederholte seine Aufrufe, die Entwicklungsländer sollten sich nicht an den Verhandlungstisch begeben. Sie sollten kein Abkommen unterzeichnen, das nur Arbeitsplätze vernichten und die Armut verschlimmern würde.

  • 27. Januar 2007: Die Handelsminister aus etwa 30 wichtigen Staaten trafen sich in Davon und entschieden, die Verhandlungen wieder aufzunehmen.
  • 4. Januar 2007: Crawford Falconer, Vorsitzender des WTO-Agrarausschusses, hat den Mitgliedern acht neue Arbeitsdokumente über die Modalitäten des Marktzugangs übermittelt.
  • 26. Januar 2008: Wirtschaftsvertreter und Politiker aus aller Welt treffen sich in Davos zum Weltwirtschaftsforum.
  • 5. und 6. Februar 2008: Treffen des Allegmeinen Rats der WTO (General Council); der Rat besteht aus Vertretern der Regierungen aller Mitglieder.

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