Die EU, die Vereinten Nationen und die Krisensymptome

04-02-2013 (aktualisiert: 07-03-2014 )

Das außenpolitische Gewicht der EU verliert sich leicht im New Yorker Gewusel hinter dem UN-Hauptquartier. Foto: Visiting DC.com

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Warum müssen EU-Statements in den UN-Organen mal „im Namen der Europäischen Union“, mal „im Namen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedsstaaten“ und mal „im Namen der Mitgliedsstaaten“ abgegeben werden? Die EU und die Vereinten Nationen, ein kompliziertes Geflecht, das der Aachener Politologe Günther Unser alljährlich unter die Lupe nimmt.

Der Autor

Günther Unser ist Politologe und Experte für UNO und EU am Institut für Politische Wissenschaft an der RWTH Aachen. Er ist Autor zahlreicher Bücher. Sein Standardwerk ist "Die UNO. Aufgaben und Strukturen der Vereinten Nationen".

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In derzeitigen Beschreibungen des Zustands der Europäischen Union wie auch der Vereinten Nationen (VN) werden immer häufiger Krisensymptome konstatiert. Nicht nur angesichts der tiefgreifenden Krise der Europäischen Währungsunion gelangt der ehemalige deutsche Außenminister Joschka Fischer zu der dramatisch klingenden Schlussfolgerung: "Das europäische Haus brennt."

Die nur bedingte Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen im zentralen Aufgabenbereich der Friedenssicherung wird vor allem im schwelenden Syrien-Konflikt an der Blockade im Sicherheitsrat offensichtlich, wobei letztlich nicht die Organisation Schuld trägt, sondern – wie bei den Finanzproblemen in der Europäischen Union – einzelne Mitgliedsstaaten.

Auch bei der Lösung anderer globaler Fragen treten die VN auf der Stelle: Weder beim Klimaschutz noch auf der Konferenz Rio+20 im Juni 2012 in Rio de Janeiro konnten substanzielle Festlegungen vereinbart werden. Trotz aller Fortschritte scheint das Erreichen der Millenniums-Entwicklungsziele bis 2015 ebenfalls wenig realistisch.

Die Weltorganisation, deren Amtssitz in New York symbolträchtig für Jahre einer Baustelle gleicht, läuft zudem Gefahr, durch die stärkere Positionierung der Gruppe der G-20-Staaten ("Das G-20 Forum setzt die globale Agenda") in der internationalen Politik an Bedeutung zu verlieren. Der im Vergleich zu seinem Vorgänger wenig charismatische Generalsekretär Ban Ki-moon trägt auch nicht dazu bei, dass die Organisation in der Öffentlichkeit als durchsetzungsstarker globaler Player wahrgenommen wird.

EU-Prioritäten für das Auftreten in den VN

Für die EU, die im Vertrag von Lissabon in Artikel 21 EUV ihr Bekenntnis zu den Grundsätzen der VN-Charta verankert, genießen die Vereinten Nationen als Handlungsfeld nach wie vor hohe Priorität.

Drei im Berichtszeitraum verabschiedete Dokumente untermauern diese Position: zum einen die alljährlichen, vom Rat der EU am 10. Juni 2011 verabschiedeten "Prioritäten der EU" – diesmal für die im September 2011 beginnende "66. Generalversammlung der Vereinten Nationen" (im Folgenden: Ratspapier); zum zweiten die wenige Tage zuvor, am 8. Juni 2011, vom Europäischen Parlament angenommene "Empfehlung des Europäischen Parlaments … an den Rat zur 66. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen" (im Folgenden: Parlamentspapier).

Schließlich legte der Rat am 23. Mai 2012 in einem Papier die mittelfristigen Prioritäten der EU in den VN fest ("The European Union Priorities at the United Nations – 2012-2015").

Forderung nach einer "aktiven Rolle der EU"

Der 18-seitige Text des Europaparlaments, dem wiederum ein von Alexander Graf Lambsdorff im Namen der ALDE-Fraktion eingebrachter Entwurf zu Grunde liegt, enthält sehr detaillierte Vorgaben für eine kohärente und sichtbare UN-Politik der EU. Der Rat solle bekräftigen, dass "die Vereinten Nationen im Zentrum der Außenpolitik der EU stehen".

Damit verbunden ist die Forderung nach einer "aktiven Rolle der EU" bei der Umgestaltung der VN, so dass sie "wirksam zu globalen Lösungen zu Frieden und Sicherheit, Demokratie und zu einer auf der Rechtsstaatlichkeit basierenden Weltordnung beitragen können".

Der unter den EU-Staaten abgestimmte, 44 Punkte umfassende Prioritätenkatalog des Rats postuliert in gleicher Weise den Einsatz der EU für den Aufbau eines "stärkeren multilateralen Systems", in dem insbesondere "die Vereinten Nationen eine größere Repräsentativität, Transparenz, Rechenschaftspflicht, Effizienz und Durchsetzungskraft erhalten" sollten.

Und das 24-seitige Papier mit den längerfristigen strategischen VN-Prioritäten der EU steckt den Handlungsbedarf in den drei zentralen VN-Tätigkeitsbereichen (Frieden und Sicherheit, nachhaltige Entwicklung, Menschenrechte) ab.

Auch das Perspektivpapier wiederholt die Bereitschaft der EU, die Weltorganisation zu stärken: „We will actively work to further strengthen the UN and enhance the efficiency, effectiveness, transparency, accountability and representativeness of the system.“

Neu gewonnene Handlungsfähigkeit der EU

Mit Verabschiedung der Resolution 65/276 ("Teilnahme der Europäischen Union an der Arbeit der VN") durch die VN-Generalversammlung am 3. Mai 2011 hatte der bisherige Beobachterstatus der EU in den VN eine erhebliche Aufwertung erfahren.

In einer Stellungnahme des VN-Generalsekretärs, die das VN-Plenum am 1. Juni 2011 billigte, wurden die Modalitäten für eine Teilnahme der in der Resolution ausdrücklich genannten EU-Vertreter (Präsident der Europäischen Rats, Hoher Vertreter, Europäische Kommission und EU-Delegation) in ihrer Eigenschaft als Beobachter an den Tagungen und an der Arbeit der Generalversammlung, ihren Ausschüssen und Arbeitsgruppen und an den VN-Konferenzen Punkt für Punkt festgelegt. Die EU-Vertreter haben jedoch weder das Stimmrecht noch das Recht, Resolutions- oder Beschlussentwürfe mit einzubringen oder Kandidaten aufzustellen. Bereits in dem im Juni 2011 verabschiedeten Prioritätenpapier des Rats findet sich die Maßgabe, dass die EU nunmehr "ihr besonderes Augenmerk darauf lenken [wird], die Resolution umfassend und wirksam umzusetzen".

Die vielen EU-Repräsentanten auf der New Yorker Bühne

Zu Beginn der 66. Generalversammlung Ende September 2011 agierte das gesamte in der Resolution 65/276 genannte EU-Vertretungspersonal auf der New Yorker Bühne:

• Der Präsident des Europäischen Rats, Herman Van Rompuy, hielt sich mehrere Tage vor Ort auf, führte eine Vielzahl von Unterredungen und sprach erstmals als Vertreter der EU in der so genannten Generaldebatte (zuvor war dies Aufgabe der jeweiligen Ratspräsidentschaft gewesen).

• Die Hohe Vertreterin Catherine Ashton nahm an mehreren hochrangigen Symposien und Meetings teil.

• Auch Kommissionspräsident José Manuel Barroso, begleitet von einigen Kommissaren, vertrat die EU auf zahlreichen Spitzentreffen innerhalb und außerhalb der Weltorganisation.

• Die EU-Delegation bei den VN beteiligte sich ebenfalls an den Eröffnungsaktivitäten und wartete auf den neuen Delegationsleiter, den bisherigen österreichischen VN-Botschafter Thomas Mayr-Harting, der am 16. Oktober 2011 sein Amt antrat. Derzeit umfasst die EU-Delegation in New York über 50 hauptamtliche Mitarbeiter.

Auffallend selten trat Ashton in Erscheinung

In der Generaldebatte zur Eröffnung der 66. Generalversammlung, in der die Spitzenrepräsentanten der VN-Mitgliedsstaaten lediglich Statements verlesen, nahm Van Rompuy am 22. September 2011 aus EU-Sicht zu aktuellen internationalen Brennpunkten Stellung. Vor dem Hintergrund der Prämisse der globalen wechselseitigen Abhängigkeit reichte die Themenpalette vom Arabischen Frühling über den Friedensprozess im Nahen Osten bis zu Fragen der nachhaltigen Entwicklung und des Klimawandels – auch die Krise in der Euro-Zone fand Erwähnung.

Während im Berichtszeitraum die Position der Union im Sicherheitsrat ausschließlich von der EU-Delegation, vorwiegend von deren Leiter Mayr-Harting, vertreten wurde, ergriffen sowohl er als auch Mitglieder seiner Delegation sowie Kommissionspräsident Barroso im Plenum, in dessen Ausschüssen und in wichtigen Unterorganen wie der Kommission für Friedenskonsolidierung und im Menschenrechtsrat das Wort; auffallend selten trat Ashton in VN-Gremien in Erscheinung.

Frieden und Sicherheit

Für die VN spielen die Regionalorganisationen wie die EU im Aufgabenbereich der Friedenssicherung eine zunehmend bedeutsame Rolle. Wie der VN-Generalsekretär in seinem Bericht über die Tätigkeit der VN 2011 ausführte, hat die Weltorganisation "weitere Anstrengungen zur Stärkung ihrer Partnerschaft mit Regionalorganisationen unternommen"; so u.a. im Hinblick auf die Entsendung gemeinsamer Missionen, den Aufbau von Vermittlungskapazitäten, gemeinsame Schulungen sowie die Einrichtung von Verbindungsbüros. In Brüssel wurde ein Verbindungsbüro für Partnerschaften eingerichtet und damit die Zusammenarbeit in Friedens- und Sicherheitsfragen mit der EU und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) "weiter institutionalisiert".

Nach Ansicht des EU-Parlaments müssen insbesondere im Bereich der "zivilen und militärischen Krisenbewältigung" die EU und die VN "eng zusammenarbeiten“ (Parlamentspapier). Sehr dezidiert wird in diesem ausführlich behandelten Bereich auch die Schaffung eines "breiter angelegten strategischen Rahmens … zwischen der EU und regionalen und subregionalen Organisationen und den VN“ befürwortet.

Dreiecksbeziehung Afrika, EU und UNO

Im Blickpunkt steht dabei insbesondere die friedenspolitische Einbindung und Unterstützung der Afrikanischen Union (AU) durch eine verstärkte "Dreiecksbeziehung" zwischen dem Friedens- und Sicherheitsrat der AU, dem VN-Sicherheitsrat und dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) der EU.

Angesichts der zahlreichen Konfliktszenarien auf dem afrikanischen Kontinent engagiert sich die EU vielfach bei der Umsetzung einer Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur, wobei sich die Bemühungen auf die Sicherung der Finanzierung der unter dem Mandat des VN-Sicherheitsrats durchgeführten friedensunterstützenden Einsätze konzentrieren.

Friedensmissionen der EU mit Sicherheitsratsmandat

Im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) führt die EU inzwischen nahezu weltweit eine beträchtliche Zahl von Friedensmissionen in – weitgehend – eigener Regie durch. Dabei handelt es sich vorwiegend um zivile Operationen, während mit Gewalteinsatz verbundene Operationen auf Vorgaben des VN-Sicherheitsrats beruhen.

Mit Stichtag 1. März 2012 waren dies folgende vom Sicherheitsrat mandatierte EU-Missionen:

– EUFOR Althea, Militäroperation in Bosnien-Herzegowina; Mandat des Sicherheitsrats: zuletzt Resolution 2019 (2011); Beginn der Stationierung: Dezember 2004; Personal (März 2012): 1.400 Militärpersonal

– EULEX Kosovo, Rechtsstaatlichkeitsmission im Kosovo; Mandat des Sicherheitsrats 1244 (1999); Beginn der Stationierung: Dezember 2008; volle Einsatzfähigkeit: April 2009; Personal (März 2012): 1.359 internationales und 1.148 nationales Zivilpersonal

– EU NAVFOR Somalia (Operation ATALANTA), erste militärische EU-Marineoperation zur Abschreckung, Prävention und Bekämpfung der Piraterie im Seegebiet Somalias; Mandat des Sicherheitsrats: zuletzt Resolution 1897 (2009); Beginn der Mission: Dezember 2008, volle Einsatzfähigkeit: Februar 2009; Personal (März 2012): 1.296 Militärpersonal

– EUTM Somalia, Militärmission zur Ausbildung somalischer Sicherheitskräfte in Kampala/Uganda; Mandat des Sicherheitsrats: Resolution 1872 (2009); Beginn der Stationierung: April 2010; Personal (März 2012): 93 Ausbilder.

EU-Beteiligung an VN-Missionen stark reduziert

Hinsichtlich einer noch engeren friedenspolitischen Zusammenarbeit mit den VN wird vom Europäischen Parlament die "Bereitstellung einer EU-Komponente für eine größere Mission der VN" vorgeschlagen. Faktum ist jedoch, dass die EU-Staaten (die rund 40 Prozent der Kosten der VN-Friedensoperationen finanzieren) ihre personelle Teilnahme an so genannten VN-geführten Missionen erheblich reduziert haben; auf der Rangliste der Steller von Militär- und Polizeikräften lag Italien am 30. Juni 2012 mit großem Abstand zur Spitzengruppe (Bangladesh, Pakistan und Indien) als erster europäischer Staat auf Rang 20 (Deutschland nur auf Rang 49).

Im Sicherheitsrat sind seit dem 1. Januar 2012 vier EU-Staaten vertreten: Großbritannien und Frankreich als ständige, Deutschland und Portugal als nichtständige Mitglieder; sie sind vertragsgemäß ausdrücklich verpflichtet, sich untereinander abzustimmen (Artikel 34 Abs. 2 EUV).

Die von EU-Botschafter Mayr-Harting im Namen der Union abgegebenen Stellungnahmen bezogen sich zum einen auf eher grundsätzliche Fragen (wie Probleme bei den Friedensmissionen und der Friedenskonsolidierung), zum anderen auf einzelne Konflikte; etwa zur zukünftigen Entwicklung Afghanistans nach Abzug der ausländischen Truppen, verbunden mit der Zusage weiterer Unterstützung durch die EU.

Libyen, Syrien und "robuste Aktionen"

Nach dem europäischen Dissens im Libyen-Konflikt, als sich Deutschland im März 2011 im Sicherheitsrat (zusammen mit Brasilien, China, Indien und Russland) bei der Verabschiedung der Resolution 1973 zur Einrichtung und Durchsetzung einer Flugverbotszone der Stimme enthalten hatte, liegen die EU-Staaten bei der Behandlung des ähnlich gelagerten Syrien-Konflikts im Rat im Wesentlichen auf einer Linie.

Bei der Behandlung dieses Konflikts im Sicherheitsrat nahmen nur die jeweiligen Regierungsvertreter (in der Regel die jeweiligen VN-Botschafter) der europäischen Ratsmitglieder Stellung; "im Namen der EU" äußerte sich niemand.

Unter dem Tagesordnungspunkt des Sicherheitsrats "Protection of civilians in armed conflict" (eine auch von der EU favorisierte Thematik, die insbesondere die entsprechende Ausgestaltung der friedenssichernden Missionen betrifft) nahm der EU-Delegationsleiter Mayr-Harting allerdings die Gelegenheit wahr, namens der EU den Rat aufzufordern, seiner Verantwortung nachzukommen und gegen die schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen in Syrien "robuste Aktionen" zu beschließen.

Sowohl für die EU wie für die Vereinten Nationen sind neben der Friedenssicherung durch Peacekeping-Operationen die Krisenprävention wie auch die Friedenskonsolidierung nach Konflikten wesentliche friedenspolitische Instrumente. Die Union trägt kontinuierlich mit dazu bei, die Elemente zu stärken, etwa durch die Förderung der Partnerschaft mit anderen Akteuren im Bereich der Krisenbewältigung (beispielsweise mit der Afrikanischen Union, der NATO und mit Einzelstaaten).

Die Kommission für Friedenskonsolidierung, deren Struktur und Arbeitsweise 2010, fünf Jahre nach ihrer Gründung, einer Prüfung unterzogen wurden, bedarf nach Einschätzung der EU eines aufbruchartigen politischen Engagements, wobei vor allem die Verknüpfung von Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung verstärkt werden müsse.

Entwicklungszusammenarbeit, Umweltschutz

Im Zentrum der breit angelegten Entwicklungszusammenarbeit der VN stehen neben der Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs) gegenwärtig auch die Bekämpfung und Linderung der negativen Auswirkungen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise auf die Entwicklungsländer. Die EU, deren Entwicklungspolitik ebenfalls von der Verwirklichung der MDGs geleitet wird, ist "zutiefst besorgt über die Auswirkungen" (Ratspapier) der jüngsten Krise auf die Verwirklichung der MDGs.

Die Millenniums-Entwicklungsziele bis 2015 zu erreichen, "ist schwierig, aber möglich" – so die optimistische Einschätzung des VN-Generalsekretärs in seinem letzten jährlichen Umsetzungsbericht.

Das EU-Parlament dringt darauf, dass sich die VN auf die Verwirklichung der Ziele "konzentrieren" (Parlamentspapier), insbesondere in den afrikanischen Staaten südlich der Sahara und den derzeit 48 am wenigsten entwickelten Ländern (LDC).

Zur Umsetzung des auf der vierten LDC-Konferenz der Vereinten Nationen im Mai 2011 in Istanbul beschlossenen Aktionsprogramms, das eine Halbierung der Zahl der LDCs bis 2020 propagierte, machte die Union inzwischen konkrete Zusagen über zusätzliche Finanzmittel.

Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sind bekanntlich seit längerem – auch in den VN – die größten Geber an öffentlicher Entwicklungshilfe (ODA). Im Jahr 2011 belief sich ihre Gesamtleistung weltweit auf 53 Milliarden Euro, d.h. 0,42 Prozent ihres Bruttonationaleinkommens.

Die 2005 erfolgte Zusage einer Erhöhung der Quote bis 2015 auf 0,7 Prozent wurde von EU-Vertreten in den VN ebenso mehrfach bekräftigt wie die grundsätzlich enge entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit den VN. Um dem Prinzip der nachhaltigen Entwicklung mehr Durchschlagskraft zu verleihen, setzt sich die EU erneut für die Schaffung eines wirksameren institutionellen Rahmens ein.

Menschenrechtsschutz

Der Schutz und die Förderung der Menschenrechte sind inzwischen eine alle Tätigkeitsbereiche der VN, insbesondere die Friedenssicherung und die Entwicklungszusammenarbeit, durchdringende Aufgabe. Dieser Maxime fühlt sich auch die Union verbunden: "Die EU wird sich aktiv für die Einbeziehung der Menschenrechte in alle Aspekte der Arbeit der VN und ihre durchgängige Berücksichtigung in diesem Rahmen einsetzen." (Ratspapier) Über die entsprechenden europäischen Menschenrechtsaktivitäten in der Weltorganisation im Berichtszeitraum gibt der vom Europäischen Auswärtigen Dienst herausgegebene Rechenschaftsbericht 2011 detailliert Auskunft.

Dabei richtet sich der Blick auf zwei der zentralen menschenrechtlichen VN-Organe: zum einen auf den für Menschenrechtsfragen zuständigen Dritten Ausschuss der Generalversammlung, zum anderen auf den Menschenrechtsrat.

Der Fachausschuss des Plenums verabschiedete in seiner Sitzungsperiode im Rahmen der 66. Generalversammlung insgesamt 66 Resolutionen, darunter eine Reihe von EU-Initiativen (so zur Menschenrechtslage in Myanmar und Nordkorea sowie zu den Rechten des Kindes). Die EU votierte bis auf zwei Fälle einheitlich; lediglich bei den Resolutionen zu Rassismus und zum Recht auf Entwicklung kam es zu Abstimmungsdivergenzen.

Die Arbeit und Funktionsweise des Menschenrechtsrats in Genf, dem 47 Mitglieder angehören, darunter derzeit acht EU-Staaten, stand 2011 – fünf Jahre nach dessen Gründung – zu einer ersten Überprüfung an, die mit der Annahme einer Resolution der VN-Generalversammlung am 17. Juni 2011 ihren Abschluss fand. Das ausgehandelte Ergebnis wurde allerdings – nicht nur aus EU-Sicht – als sehr bescheiden ("minimalistic") eingestuft (EU-Rechenschaftsbericht).

In den regelmäßigen Tagungen des Gremiums im September 2011 und März 2012 initiierte die Union zahlreiche Resolutionen zur Situation der Menschenrechte in Ländern wie Myanmar, Nordkorea und Syrien. Des weiteren setzte sich die EU im Rat für das Zustandekommen thematischer Mandate zur Religions- und Glaubensfreiheit sowie zu den Rechten der Kinder ein.

Nicht immer kommt ein EU-Konsens zustande

Obwohl in letzter Zeit die lange vermisste Zusammenarbeit von Staaten unterschiedlicher Regionalgruppen im Rat zugenommen hat, halten die EU-Staaten "weiterhin an einer Blockbildung fest". Nicht immer kommt jedoch ein EU-Konsens zustande: So wurde der Ratsbeschluss auf der 19. Tagung im März 2012 auf Einsetzung einer Untersuchungskommission zur israelischen Siedlungspolitik im Westjordanland und in Jerusalem lediglich von den beiden EU-Mitgliedern Belgien und Österreich mitgetragen. Zuvor hatte das Europäische Parlament in einer Entschließung zu dieser Tagungsrunde des Menschenrechtsrats die EU-Delegation aufgefordert, "die Sichtbarkeit der Maßnahmen der EU zu verbessern, um die weltweite Glaubwürdigkeit der EU zu stärken".

Bilanz

Das Profil der EU in den VN wurde durch die Aufwertung des Beobachterstatus zweifellos geschärft. Das Auftreten der EU-Repräsentanten hat zur Folge, dass die EU als Gemeinschaft noch stärker wahrgenommen wird. Allerdings stehen der Geschlossenheit im Handeln der Union auch immer wieder nationale Interessen der Mitgliedsstaaten entgegen.

Ein gravierendes Beispiel ist die Uneinigkeit der EU in der Frage der Aufnahme Palästinas als Vollmitglied in die Weltorganisation und in die Organisation für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) im Herbst 2011. Abgestimmt wurde am 31. Oktober 2011 bisher lediglich über die Aufnahme in die UNESCO. Mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit entschied sich die Generalkonferenz für den Beitritt – vier EU-Staaten stimmten dafür, während drei EU-Länder (darunter Deutschland) dagegen votierten.

Zu Irritationen und kontroversen Diskussionen innerhalb der EU führt der Tatbestand, dass die EU zwar den Beobachterstatus besitzt, dass aber nur die EU-Staaten VN-Mitglieder sind. Da Großbritannien auf Grund von Rechtsgutachten die Zuständigkeit der EU in vielen außenpolitischen Fragen in Zweifel stellt, muss die EU auf Wunsch der Londoner Regierung in ihren Stellungnahmen – je nach Themenbereich – erklären, in wessen Namen sie spricht.

In der Praxis führt dies dazu, dass die EU-Statements in den UN-Organen zum einen abgegeben werden "on behalf of the European Union", zum anderen "on behalf of the European Union and its Member States" sowie außerdem (etwa in UN-Haushaltsfragen) "on behalf of the Member States".

Auszug aus dem "Jahrbuch der Europäischen Integration 2012", herausgegeben von Prof. DDr. Werner Weidenfeld und Prof. Dr. Wolfgang Wessels, Nomos Verlag (ISBN 978-3-8487-0068-4). EURACTIV.de dankt dem Autor sowie dem Institut für Europäische Politik.