Die Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz

Limits on immigration are widely opposed by Swiss businesses, as they rely heavily on foreign labour in all areas of the economy.

Eine Reihe an bilateralen Abkommen ermöglichen es der Schweiz, am europäischen Binnenmarkt teilzunehmen. Dieser Ansatz ist der Schweiz genehm, aber seine Komplexität ist für die EU problematisch geworden, sodass Versuche, die Beziehung zu vereinfachen, am Laufen sind.

Hintergrund

Die Schweiz ist von EU-Ländern umgeben: Sie grenzt im Norden an Deutschland, im Westen an Frankreich, im Süden an Italien und im Osten an Österreich. Als föderale Republik beinhaltet das Land einen deutschen, einen französischen und einen italienischen Sprachraum, sowie eine kleine rätoromanischsprachige Gemeinde.

Die Schweiz ist eines der reichsten Länder der Welt mit einem BIP pro Kopf von über 53.000 Euro und einer niedrigen Arbeitslosenzahl unter seinen 7,6 Millionen Bürgern. Das Land hat eine lange Tradition der direkten Demokratie und der Neutralität und blieb außerhalb beider Weltkriege.

Der Europäischen Kommission zufolge arbeiten und leben über 900.000 EU-Bürger in der Schweiz und viele mehr reisen regelmäßig über ihre Grenzen hinweg.

Die EU ist der wichtigste Handelspartner des Landes und ist für etwa 60 Prozent seiner Ausfuhren und 80 Prozent der Importe verantwortlich. Was sie betrifft, exportiert die Union nur an die Vereinigten Staaten mehr als an die Schweiz.

Die Einrichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) im Jahr 1960 und die Unterzeichnung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Schweiz 1972 bilden die Grundlage der Beziehungen mit der EU.

Das Land schien sich im Mai 1992 dem EU-Beitritt zu nähern. Es verhandelte das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), das es den EFTA-Staaten erlaubt, am Binnenmarkt der Union teilzunehmen. Dann reichte es einen Antrag auf EU-Beitritt an.

Die schweizerischen Wähler stimmten jedoch am 6. Dezember 1992 dagegen, dem EWR beizutreten, und die Beitrittsverhandlungen wurden daraufhin unterbrochen. Das Referendum war ein großer Rückschlag für die Regierung und markierte den Aufstieg der Schweizerischen Volkspartei (SVP), einer rechtskonservativen Partei unter dem Vorsitz von Christoph Blocher.

Seither ist der Umgang der Schweiz mit der EU ganz entschieden wieder auf bilateraler Spur. Zwei Reihen an sektoriellen Abkommen, die 1999 und 2004 verhandelt wurden, haben in zehn Abkommen resultiert, die einen großen Teil der schweizerischen Gesetze an die EU-Gesetze angleichen (siehe Issues).

Die Abkommen „Bilaterale I“ und „Bilaterale II“ bedeuten in der Tat, dass die Schweiz die Vorteile der EU- und EWR-Mitgliedschaft über die Freizügigkeit der Menschen, Güter, Dienstleistungen und des Kapitals genießt, doch ohne jegliche Souveränität oder Entscheidungskraft zu verlieren.

Die Skepsis des Landes bezüglich des EU-Beitritts wurde durch einen Volksentscheid im März 2001 bestätigt, als 76,8 Prozent der Bürger gegen eine Volksinitiative unter dem Namen „Ja zu Europa“ stimmten. Die Initiative zielte auf die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen ab.

Seit Dezember 2008 nimmt die Schweiz am Schengenraum der EU teil. Dieser vereinfacht die Reise in die teilnehmenden Staaten, indem er die Identitätskontrollen an gemeinsamen Grenzen aufhebt. Die Schweiz nimmt auch am Dublin-Abkommen über den Umgang mit Asylbewerbern teil.

Die Schweizerische Eidgenossenschaft kam im Februar 2009 auf Grund eines Referendums über die Öffnung ihres Arbeitsmarkts für bulgarische und rumänische Arbeitnehmer nah an die Krise in ihrer Beziehung mit der EU. Ein Nein hätte eine Reihe an Handelsabkommen aufgehoben, doch letztendlich stimmten 59,6 Prozent der Bürger dafür.

Im Juli 2010 richteten die Schweiz und die Europäische Kommission eine Arbeitsgruppe ein, um die Optionen für ein Kooperationsabkommen, das die bilateralen Beziehungen vereinfachen und beherrschen würde, zu untersuchen.

Probleme

Bilateraler Ansatz erweist sich als problematisch

Die Entscheidung des schweizerischen Volkes, 1992 nicht am EWR teilzunehmen, legte die Grundlage für eine Vielzahl an sektor-spezifischen Abkommen zwischen dem Land und der EU – den Paketen „Bilaterale I“ und „Bilaterale II“ und über 100 anderen technischen Übereinkommen.

„Bilaterale I“ wurde 1999 beschlossen und deckt die Freizügigkeit von Menschen, technische Handelsbarrieren, öffentliche Auftragsvergabe, Landwirtschaft und Luft- und Landverkehr ab. Das Paket erlaubt es der Schweiz, an EU-Forschungsprogrammen teilzunehmen.

„Bilaterale II“ begann 2004 und fügte eine Zusammenarbeit in den Bereichen Schengenraum und Dublinabkommen sowie Abkommen zur Besteuerung von Ersparnissen, zu verarbeiteten Agrarprodukten und Betrug hinzu. Das Paket verkündete auch die schweizerische Beteiligung an der Europäischen Umweltagentur und an ihren Programmen in den Bereichen Medien, Bildung, Ausbildung und Jugend.

Im September 2010 bestätigte der Bundesrat der Schweiz, dass er es vorziehe, mit dem sektorspezifischen Ansatz fortzufahren. Doch das komplexe System der Abkommen hat zu verschiedenen Problemen geführt, die die Anwendung der EU-Gesetze umgeben. Dies resultiert in gesetzlicher Unsicherheit für die Behörden, die Unternehmen und die Bürger.

Ein Streit läuft weiterhin über die Körperschaftssteuerregimes in einigen Kantonen der Schweiz. Diese werden von der EU als staatliche Beihilfe, die mit dem Freihandelsabkommen aus dem Jahr 1972 nicht vereinbar seien, betrachtet. Die EU-Mitgliedsstaaten haben das Land wiederholt aufgefordert, diese „Steueranreize“ abzuschaffen.

Die Abwesenheit eines weiteren Rahmenwerks hat sowohl bei der Umsetzung der existierenden Abkommen als auch bei der Annahme neuer EU-Gesetze Probleme verursacht. Darunter befindet sich auch dem Fallrecht aus dem Europäischen Gerichtshof (EuGH), dem Justizorgan der EU. Der Mangel an einem Mechanismus zur Schlichtung im Streitfall ist ein weiteres wichtiges Problem.

Auf dem Weg zu einem Kooperationsabkommen?

Die EU hat es klar gestellt, dass sie von der Verhandlung individueller Verträge vorankommen möchte. Im Juli 2010 warnte der Präsident des Europäischen Rats, Herman Van Rompuy, die Schweiz, dass sie den gesetzlichen Rahmen der EU annehmen müsse, den „Acquis communautaire“ oder gesetzlichen Besitzstand, um Zugang zum Binnenmarkt zu haben.

Obwohl der EU-Beitritt ganz entschieden nicht zum Gespräch steht, ist die Idee eines Beitritts zum EWR wieder aufgekommen. Dies wäre ein Weg, die gesetzlichen und bürokratischen Probleme zu bewältigen. Anders als die Schweiz übernimmt das EWR-Mitglied Norwegen automatisch jegliche Änderungen am EU-Gesetz.

Die tief verankerten schweizerischen Traditionen der Unabhängigkeit und der direkten Demokratie, wonach die meisten Entscheidungen durch Volksentscheid ratifiziert werden müssen, bedeuten, dass der Automatismus der Annahme von EU-Gesetzen einfach keine Akzeptanz finden würde.

Stattdessen hat sich der Fokus auf ein potentielles Abkommen für eine Zusammenarbeit zur Regulierung der vielen existierenden bilateralen Abkommen gewandt – eine maßgeschneiderte Version des EWR. Im Juli haben die Europäische Kommission und die schweizerische Regierung eine Arbeitsgruppe eingerichtet, um die Optionen, die bilateralen Beziehungen zu vereinfachen, zu untersuchen.

Die Präsidentin der Schweiz, Doris Leuthard, gab an, dass Experten von beiden Seiten auf der Grundlage des Respekts für die Souveränität der Schweiz und der ordentlichen Funktionsweise ihrer Institutionen arbeiten würden. Die Gruppe soll ihren ersten Bericht noch vor Jahresende veröffentlichen.

Quellen in der Europäischen Kommission, die dem Dossier nahe stehen, sagen, die Frage des Automatismus stelle kein bedeutendes Problem dar, da Sektoren, die diesem Automatismus auf Grund eines Neins in einem daraus resultierenden Volksentscheid nicht genügen können, einfach aus dem Abkommen ausgenommen werden würden.

Am 14. Dezember nahmen die EU-Außenminister neue Beschlüsse zu den Beziehungen mit den EFTA-Ländern an, darunter auch die Schweiz. Der Text ist nicht das, was Bern hören wollte, und besagt, die bilateralen Abkommen hätten „klar ihre Grenzen erreicht“.Die Minister kritisierten die unzusammenhängende Anwendung der EU-Abkommen und der neuen schweizerischen Maßnahmen, die mit diesen nicht vereinbar seien. Die Schweizer erwiderten, die Abkommen funktionierten gut, doch die Beziehung sollte konstanter und dynamischer sein.

Politische Beziehungen

Neben den wirtschaftlichen, gesetzlichen und bürokratischen Fragen, die durch die bilaterale Zusammenarbeit der Schweiz mit der EU erhoben wurden, verliefen die politischen Beziehungen zwischen den beiden Parteien in den letzten Jahren nicht ohne Probleme.

In einem Volksentscheid im Februar 2009 drängten Antiimmigrationspolitiker, darunter auch die SVP unter Christian Blocher, die Bürger, gegen die Öffnung des Arbeitsmarkts für Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien zu stimmen.

Die Nein-Kampagne spielte mit den Ängsten der Menschen vor Wellen von Immigranten aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten. Diese wurden auf Plakaten im ganzen Land als schwarze Krähen porträtiert. Da die großen Volksparteien jedoch auf ein Ja drängten, wurde das Abkommen mit 59,6 Prozent der Stimmen ratifiziert.

Im November 2009 stimmten 59 Prozent der schweizerischen Bürger einem Verbot des Neubaus von Minaretten zu, wodurch sie weit verbreitete Verurteilung auf sich zogen. Der Vorschlag der SVP wurde trotz starker Opposition durch die Regierung und die meisten Parteien ratifiziert. Er wurde von rechtsextremen Parteien in ganz Europa begrüßt und manche forderten ähnliche Abstimmungen bei sich zu Hause.

Am 29. November dieses Jahres stimmten 53 Prozent der Wähler einem weiteren SVP-Vorschlag zu, Ausländer automatisch auszuweisen, wenn sie eines Verbrechens für schuldig befunden werden, wie zum Beispiel der Vergewaltigung oder des Drogenschmuggels. Diejenigen, die eines ernsthaften Verbrechens für schuldig befunden werden, werden nach einem Jahr Gefängnisstrafe ausgewiesen und für bis zu zwanzig Jahre von der Rückkehr gesperrt werden.

Als ein Mitglied des Schengenraumes muss es die Schweiz den Bürgern anderer Teilnehmerstaaten ermöglichen, in ihrem Land zu leben, zu arbeiten und zu studieren. Es ist möglich, dass die Schweiz durch dieses neue Gesetz das Prinzip der Freizügigkeit von Personen – ein Grundrecht, das den EU-Bürgern garantiert wird – sowie die UN-Konvention gegen Folter bricht.

Die Europäische Kommission sagt, sie werde die Folgen des Referendums vorsichtig prüfen. Präsident Barroso drückte seine Sorge über den steigenden Fremdenhass in Europa aus, ohne sich namentlich auf die Schweiz zu beziehen.

Die Beziehung der Schweiz mit der EU wird wahrscheinlich ins Rampenlicht zurückkehren, bevor das Land im Oktober 2011 seine nächsten Parlamentswahlen abhält. Christoph Blocher von der europaskeptischen SVP, die derzeit den höchsten Stimmenteil im Land hat, hat geschworen, jeder Bewegung auf den EWR hin zu widerstehen.

Positionen

Am 14. Dezember riefen die EU-Außenminister zu einer Generalüberholung des derzeitigen Systems der bilateralen Abkommen mit der Schweiz auf. Das System, sagten sie, habe „klar seine Grenzen erreicht“. Sie kritisierten die unzusammenhängende Anwendung der bestehenden EU-Abkommen und die neuen schweizerischen Maßnahmen, die mit ihnen nicht vereinbar seien.

In vollem Respekt für die Souveränität der Schweiz und ihre Entscheidungen sei der Rat zu dem Schluss gekommen, dass, obwohl das derzeitige System in der Vergangenheit gut funktioniert habe, es die Herausforderung der kommenden Jahre sein werde, dieses komplexe System, welches Rechtsunsicherheit schaffe, zu schwerfällig geworden sei und klar seine Grenzen erreicht habe, hinter sich zu lassen, ließen die Minister verlauten, als sie die Beschlüsse über die Beziehungen mit den EFTA-Ländern annahmen.

Als Reaktion sagte das Eidgenössische Departement für Auswärtige Angelegenheiten (EDA), dass die Abkommen „gut funktionierten“, doch gab es zu, dass etwas getan werden müsse, um die Beziehung stimmiger, stetiger und dynamischer zu gestalten.

In einer Anrede am 19. Juli betonte der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, dass die bilateralen Abkommen zwischen der EU und der Schweiz ordentlich umgesetzt werden müssten. Er warnte die Schweiz, sie müsse das Rahmenwerk der EU annehmen, wenn sie Zugang zu ihrem Markt wolle.

Die EU sei von der Notwendigkeit, die Beziehungen mit der Schweiz auf einer soliden rechtlichen und politischen Basis zu entwickeln, überzeugt. Die Beschlüsse des Europäischen Rates vom Dezember 2008 hätten die Kriterien und Bedingungen, die bei künftigen Verhandlungen zur Bewilligung einer schweizerischen Teilnahme am Binnenmarkt und an den internen Politiken erfüllt werden müssten, festgelegt, sagte er nach einem Treffen mit der schweizerischen Präsidentin, Doris Leuthard.

Solche Kriterien und Bedingungen nähmen insbesondere auf die Anerkennung von Entwicklungen des „Acquis“ – des gemeinschaftlichen Besitzstandes – und von seiner einheitlichen Interpretation und Verwendung Bezug, fügte er hinzu.

Der Präsident der Europäischen Kommission, José Manuel Barroso, beschrieb das Netzwerk der bilateralen Abkommen zwischen der EU und der Schweiz als „komplex“ und „sehr schwierig zu handhaben“. Die Arbeitsgruppe, die erstellt worden sei, um die Optionen zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz zu prüfen, müsse die Entscheidung des Landes, dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) nicht beizutreten, respektieren, sagte er im Juli.

In einer Rede im November erklärte Botschafter Jacques de Watteville, Leiter der Schweizerischen Mission bei der EU, dass die bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz „im Allgemeinen“ gut funktionierten. Er gestand jedoch ein, dass sie für einige schwierige Themen und „harte Gespräche“ sorgten. Neue Abkommen in einer Reihe an Bereichen würden zur Zeit verhandelt, gab er bekannt.

Die existierenden Abkommen gewährten den schweizerischen Unternehmen einen breiten Zugang zum EU-Markt, doch große Bereiche wie der Handel bei Dienstleistungen seien noch nicht völlig abgedeckt, merkte er an. Die Schweiz und die Europäische Kommission führten „Sondierungsgespräche“, um eine Einigung zu erreichen, die die schweizerischen Unternehmen ihren EU-Konkurrenten gleichsetzen sollten, sagte er.

Was den Streit über die Regimes der Körperschaftssteuer in einigen Kantonen, die die EU als eine Staatsbeihilfe, die mit dem Freihandelsabkommen (FTA) aus dem Jahr 1972 nicht übereinstimme, bezeichnet, betreffe, sagte Botschafter de Watteville, dass die Schweiz diese Beschuldigung „energisch“ zurückweise.

Das FTA schließe steuerliche Angelegenheiten aus und diese Steuerregimes – die viel älter seien als das Abkommen – seien während seiner Verhandlungsphase nicht angesprochen worden, betonte er. Die Frage liege auf Eis, da nicht alle Mitgliedsstaaten einer Lösung, die im Frühjahr 2010 verhandelt worden sei, zugestimmt hätten, fügte er hinzu.

Die schweizerische Außenministerin, Micheline Calmy-Rey, sagte EURACTIV im Oktober, dass bilaterale Abkommen der beste Weg für die Schweiz, ihre Position in Europa zu etablieren, seien.

Auf die Frage, ob die Schweiz Island nachahmen und der Union in der Folge ihrer Finanz- und Wirtschaftskrise beitreten wolle, antwortete die Außenministerin, ein EU-Beitritt stehe nicht wirklich zur Diskussion.

Im August beschuldigte Christoph Blocher, der stellvertretende Vorsitzende der Schweizerischen Volkspartei (SVP), andere Politiker aus der Schweiz zu versuchen, das Land auf einen EU-Beitritt zu drängen, obwohl sich die meisten Bürger dem widersetzten.

Was bräuchten sie von der EU, fragte er. „Nichts“. Und was wolle die EU dafür von ihnen? „Änderungen im Steuerrecht, eine Lockerung des Bankgeheimnisses, Informationsaustausch, Zahlungen für die Kohäsionspolitik und so weiter“, behauptete er in einem Interview mit der schweizerischen Wochenzeitung „Sonntag“.

Nach einem Volksentscheid, der den Bau neuer Minarette verbot, sagte die niederländische Europaabgeordnete Emine Bozkurt (Fraktion der Sozialisten & Demokraten), dass die rassistische Diskriminierung in dem Land nichts Neues sei und dass über die meisten Zwischenfälle nicht berichtet werde.

Sie erinnere sich aus dem Geschichtsunterricht, dass die Schweiz stets das Land gewesen sei, das bedrohte Minderheiten in Europa geschützt habe, so Bozkurt. Sie bedauerte, dass sich dies vielleicht verändert habe.

Professor Carl Baudenbacher, ein schweizerischer Jurist und Präsident des EFTA-Gerichtshofes, glaubt, dass der derzeitige bilaterale Ansatz seine Grenzen erreicht habe und dass die Schweiz nun dem EWR beitreten solle.

Das Argument, dass der Bilateralismus die Souveränität der Schweiz beschütze, werde durch die zunehmende Bereitschaft der schweizerischen Gesetzgeber, EU-Regeln auf autonomer Grundlage umzusetzen, entkräftet, sagt Baudenbacher. Indem es dem EWR beitrete, würde das Land viele seiner Probleme lösen, die durch die verschiedenen bilateralen Abkommen geschaffen worden seien.

Zeitstrahl

  • 3. Mai 1960: Die Schweiz gründet die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) mit sechs anderen Ländern außerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)
  • 22. Juli 1972: Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EWG richtet eine Freihandelsabkommenzone für Industrieprodukte ein
  • 10. Okt. 1989: Die Schweiz und die EWG unterzeichnen ein Abkommen über Schadenversicherung
  • 2. Mai 1992: Die Schweiz verhandelt ein Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zusammen mit anderen EFTA-Ländern
  • 20. Mai 1992: Die schweizerische Regierung reicht Antrag auf EU-Mitgliedschaft ein
  • 6. Dez. 1992: Die schweizerischen Bürger lehnen den EWR-Beitritt in einem Volksentscheid ab, die Regierung unterbricht ihre EU-Beitrittsverhandlungen
  • 12. Dez. 1994: Verhandlungen beginnen über eine Reihe an bilateralen Abkommen zwischen der EU und der Schweiz, das so genannte Paket „Bilaterale I“
  • 21. Juni 1999: Unterzeichnung des Abkommens über „Bilaterale I“
  • 4. März 2001: Eine Initiative zur Eröffnung der EU-Beitrittsgespräche wird in einem Volksentscheid abgelehnt, 76,8 Prozent stimmen dagegen
  • 1. Juni 2002: „Bilaterale I“ tritt in Kraft
  • 26. Okt. 2004: Zweite Reihe an bilateralen Abkommen (das Paket „Bilaterale II“) wird unterzeichnet, darunter fällt auch die Teilnahme der Schweiz am Schengen- und Dublinraum
  • 5. Juni 2005: Die schweizerischen Wähler stimmen der Teilnahme am Schengen- und Dublinraum zu
  • 5. Dez. 2008: Der Ministerrat nimmt Beschlüsse über EU-Beziehungen mit der Schweiz an
  • 12. Dez. 2008: Schengen- und Dublinraum treten in der Schweiz in Kraft
  • 8. Feb. 2009: Ein Referendum ratifiziert Abkommen zur Öffnung des Arbeitsmarkts für bulgarische und rumänische Arbeitnehmer
  • 29. Nov 2009: Ein Verbot für den Bau neuer Minarette in der Schweiz wird durch ein Referendum angenommen, 57 Prozent der Wähler stimmen dafür
  • Juli 2010: Eine EU-Schweizerische Arbeitsgruppe wird eingerichtet, um Optionen für ein bilaterales Kooperationsabkommen zu untersuchen
  • 14. Dez. 2010: Der Ministerrat nimmt neue Beschlüsse über EU-Beziehungen mit der Schweiz an und kritisiert das derzeitige bilaterale System
  • Dez. 2010: Die EU-Schweizerische Arbeitsgruppe soll ihren ersten Bericht vorlegen
  • 23. Okt. 2011: Die Schweiz wird Bundeswahlen abhalten

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