Tabakprodukte – „Vorschläge der Kommission sind paternalistisch und überzogen“

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Jährlich sterben in der EU rund 700.000 Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. Foto: dpa

CEP-AnalyseDie EU-Kommission will den Tabakkonsum, namentlich bei Jugendlichen, bekämpfen und zu diesem Zweck die Vorschriften für Tabakprodukte neu harmonisieren. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die Vorschläge der Kommission sind paternalistisch und überzogen. Sie stellen einen massiven Eingriff in die bürgerlichen und unternehmerischen Freiheiten dar.

Die Autoren

Oliver Sauer und Sebastian Czuratis sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Ja?hrlich sterben in der EU rund 700.000 Menschen an den Folgen des Tabakkonsums. Die u?berwiegende Zahl der Raucher beginnt mit dem Konsum bereits in jungen Jahren. Die Kommission will den Tabakkonsum, namentlich bei Jugendlichen, beka?mpfen und zugleich die Vorschriften fu?r Tabakprodukte und verwandte Erzeugnisse neu harmonisieren.

Verbot "charakteristischer" und sonstiger Aromen

– Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose Tabakerzeugnisse
– Verboten sind Produkte mit "charakteristischem Aroma".
– Ob ein Aroma "charakteristisch" ist, bemisst sich in der Sache danach, ob die Zusatzstoffe dem Produkt "ein anderes als ein Tabakaroma" verleihen, z. B. bei Mentholzigaretten oder Schnupf- und Kautabak mit Lakritzgeschmack.
– Ob ein Aroma als dergestalt "charakteristisch" anzusehen ist, legen zuna?chst die Mitgliedstaaten fest und melden diese Festlegung der Kommission; kann die Kommission auch selbst festlegen, etwa mittels allgemeiner Grenzwerte.
– Ist ein Aroma nicht "charakteristisch", du?rfen die Mitgliedstaaten die Verwendung der Zusatzstoffe nur
untersagen, soweit sie fu?r die Herstellung nicht "wesentlich" sind.
– Insbesondere in Filtern, Papieren, Kapseln und Klebern sind jegliche Aromen untersagt.
– Sonstige Tabakerzeugnisse (außer Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose Tabakerzeugnisse)
Die Kommission kann das Verbot "charakteristischer" und sonstiger Aromen auf weitere Tabakerzeugnisse ausdehnen, wenn in zehn Mitgliedstaaten der Konsum der jeweiligen Produktgruppe (z. B. Zigarren) entweder allgemein um 10 Prozent oder die Abha?ngigkeit von ihr ("Pra?valenzniveau") bei den unter 25-Ja?hrigen um fu?nf Prozentpunkte steigt.

Verbot sonstiger Zutaten

– Zigaretten
– Fu?r Zigaretten gibt es Ho?chstgehalte an Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid.
– Die Kommission kann die Grenzwerte und Messverfahren anpassen
– Alle Tabakerzeugnisse (einschließlich Zigaretten)
– Ho?chstgehalte fu?r sonstige Schadstoffe legen die Mitgliedstaaten fest. Die Kommission kann sie vereinheitlichen, wenn diese Stoffe die Toxizita?t oder das Suchtpotenzial "merklich" erho?hen.
– Verboten sind Produkte mit Zusatzstoffen, die die negativen gesundheitlichen Eigenschaften des Produkts verschleiern (z. B. Vitamine), Energie und Vitalita?t assoziieren lassen (z. B. Koffein und Taurin) oder den Tabakrauch oder -dampf fa?rben (z. B. bei der E-Zigarette).
– Verboten sind Zusatzstoffe, die die Toxizita?t oder das Suchtpotenzial "deutlich" erho?hen. Das Verfahren der Festlegung entspricht dem bei den "charakteristischen Aromen".

Sonstige Verbote

– Slim-Zigaretten mit einem Durchmesser von weniger als 7,5 mm sind verboten.
– Tabak zum oralen Gebrauch (sog. Snus) bleibt verboten. Eine Ausnahme gilt fu?r Schweden.

Warnhinweise

– Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen
– Jede Verpackung tra?gt einen "allgemeinen Warnhinweis" auf die To?dlichkeit des Rauchens, eine "Informationsbotschaft" zu krebserregenden Inhaltsstoffen und einen "kombinierten gesundheitsbezogenen Warnhinweis".
– Verpackung sind die "Packung" und die "Außenverpackung". "Packung" ist die kleinste Verpackung fu?r den Vertrieb, z. B. die Zigarettenschachtel. "Außenverpackung" ist jede sonstige nicht- transparente Verpackung fu?r den Vertrieb, z. B. die Stange Zigaretten.
– Der "kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweis" verbindet einen Text-Hinweis aus dem Katalog des Anhangs I mit einer "dazu passenden" Farbfotografie aus der "Bilderbibliothek" der Kommission.
– Der "allgemeine Warnhinweis" und die "Informationsbotschaft" nehmen zusammen 50 Prozent der mit ihnen bedruckten Außenfla?chen, bei Zigarettenschachteln der Schmalseiten ein. Der Bild-Text-Hinweis nimmt 75 Prozent der mit ihm bedruckten Außenfla?chen, bei Zigarettenschachteln der Vorder- und Ru?ckseite ein.
– Sonstige Rauchtabak-Produkte (außer Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen)
– Die Kommission kann die Anforderungen an Warnhinweise fu?r Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen auf weitere Rauchtabak-Produkte ausdehnen (z.B. Zigarren). Die Voraussetzungen dafu?r entsprechen denen bei den "charakteristischen" und sonstigen Aromen.
– Bis dahin gelten geringere Anforderungen.

O?konomische Folgenabscha?tzung

Die Vorschla?ge der Kommission unterstreichen ihr paternalistisches Selbstversta?ndnis in Verbraucherschutzfragen und sind nach Ausmaß und Inhalt vo?llig u?berzogen. Sie stellen einen massiven Eingriff in die bu?rgerlichen und unternehmerischen Freiheiten dar.

Namentlich das Verbot von Produkten mit "charakteristischem Aroma" oder sonstigen Zusatzstoffen, wie Vitaminen, Koffein oder Taurin, und von Slim-Zigaretten mag zwar den Gesundheitsschutz sta?rken, soweit es das Rauchen unattraktiv macht. Es bevormundet jedoch mu?ndige Erwachsene. Die Basis selbstbestimmten Verbraucherhandelns ist Information. Vor allem bildliche Darstellungen der Gesundheitsscha?den ("Schockbilder") dienen jedoch nicht der Information, sondern der Abschreckung. Die Gesundheitsgefahren des Tabakkonsums als solche sind in allen Mitgliedstaaten allgemein bekannt.

Vereinbarkeit mit EU-Recht

Die Definitionsmacht der Kommission u?ber das "charakteristische Aroma" von Tabakprodukten kommt im Ergebnis einer geschmackspolizeilichen Anordnung gleich. Problematisch ist dies zumal deshalb, weil der Rechtsbegriff "charakteristisches Aroma" einerseits maximal unbestimmt ist, andererseits jedoch Produktverbote auslo?sen soll. Nicht hinnehmbar ist außerdem, dass die Kommission den Anwendungsbereich der Richtlinie erweitern ko?nnen soll. Beides ist EU-rechtlich bedenklich: Die fu?r ein Rechtsgebiet wesentlichen Entscheidungen hat der europa?ische Gesetzgeber selbst zu treffen.

Nach der EU-Grundrechte-Charta (GRCh) steht die Verpflichtung auf ein hohes Gesundheits- und Verbraucherschutzniveau den Wirtschaftsgrundrechten der betroffenen Unternehmen gegenu?ber. Der EuGH gesteht dem Gesetzgeber beim Ausgleich der widerstreitenden Positionen einen weiten Gestaltungsspielraum zu und hat so bereits das vollsta?ndige Verbot eines Tabakprodukts (Snus) fu?r rechtma?ßig erkla?rt. Daher du?rfte der EuGH auch in den weniger weitgehenden Restriktionen der vorliegenden Richtlinie keinen Grundrechtsverstoß sehen.

Vereinbarkeit mit deutschem Recht

Laut Bundesverfassungsgericht (BVerfG) darf der Gesetzgeber das Rauchen im o?ffentlichen Raum auch ausnahmslos verbieten. Schon daran bestehen nicht geringe Zweifel. Diese Bedenken bezu?glich der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz gelten erst recht fu?r faktische Produktverbote, die den Bu?rger der Mo?glichkeit berauben, das Produkt seiner Wahl selbst in vollsta?ndig privater Umgebung und ohne jede Beeintra?chtigung Dritter – wie bei rauchlosen Tabakerzeugnissen – zu konsumieren. Insbesondere das Verbot von Produkten mit "charakteristischem Aroma" schu?tzt so nicht nur Jugendliche vielleicht vor Suchtverhalten, sondern in jedem Fall auch mu?ndige Erwachsene vor sich selbst.

E-Zigaretten und die zugeho?rigen Liquids unterfallen bislang weder dem Arzneimittelgesetz (AMG) noch dem Medizinproduktegesetz (MPG) und sind daher derzeit noch zulassungsfrei. Die Vorschriften mu?ssen fu?r Produkte oberhalb der Schwellenwerte entsprechend angepasst werden.

Alternatives Vorgehen

Den gesundheitlichen Gefahren des Tabakkonsums sollten – und ko?nnen – die Mitgliedstaaten begegnen: Klassisches Mittel des Jugendschutzes ist die nationale Jugendschutzgesetzgebung, die mit Abgabeverboten arbeitet, neuerdings auch mit Sondersteuern; die EU hat eine nur erga?nzende Kompetenz fu?r die Suchtpra?vention. Schutzbedu?rftig ist man u?berdies nicht bis zum 25. Lebensjahr, sondern allenfalls bis zur Vollja?hrigkeit. Unbeteiligte Dritte schu?tzt man durch gezielte Rauchverbote im o?ffentlichen Raum, z. B. am Arbeitsplatz. Mu?ndige Erwachsene "schu?tzt" man vor ihrem eigenen Konsumverhalten in einer freiheitlichen Gesellschaft grundsa?tzlich u?berhaupt nicht.

Mo?gliche zuku?nftige Folgemaßnahmen der EU

Von der EU-weiten Einfu?hrung von Einheitsverpackungen ("plain packaging") nach australischem Vorbild hat die Kommission ausdru?cklich Abstand genommen. Indes scheint sie sich diese Option fu?r die Zukunft offen zu halten. Denn sie verweist auf die bislang noch fast vollsta?ndig fehlenden Erfahrungen mit dieser Art von Verpackungen. Und der spa?testens fu?nf Jahre nach Inkrafttreten vorzulegende Evaluationsbericht wird sich jedenfalls auch den bisher "nicht geregelten Packungsfla?chen" widmen. Der EuGH betont in diesem Zusammenhang, dass der "Wesensgehalt" des Markenrechts nicht angetastet werden darf.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Vorschla?ge der Kommission sind paternalistisch und u?berzogen. Sie stellen einen massiven Eingriff in die bu?rgerlichen und unternehmerischen Freiheiten dar. Namentlich ein pauschales Verbot von Produkten mit "charakteristischem Aroma" schu?tzt nicht nur Jugendliche vor Suchtverhalten, sondern bevormundet auch mu?ndige Erwachsene. Probates Mittel des Jugendschutzes ist die nationale Jugendschutzgesetzgebung, die insbesondere mit Abgabeverboten und Sondersteuern arbeitet.

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