EU legt abgeschwächte Richtlinie über grenzübergreifende Gesundheitsversorgung vor [DE]

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Ein Vorschlag der Kommission, der gestern (2. Juli 2008) vorgelegt wurde und der es den Bürgern erleichtern soll, Gesundheitsdienste im Ausland wahrzunehmen, könnte weniger effektiv sein, als ursprünglich geplant, da neue Klauseln eingeführt wurden: Mitgliedstaaten könnten von den Patienten verlangen, im Vorhinein eine Genehmigung für einen Krankenhausaufenthalt im Ausland einzuholen und selbst in Vorkasse gehen zu müssen.

Nachdem die Vorlage wiederholt verschoben worden war und langwierige interne Befragungen durchgeführt worden waren, legte die Kommission am 2. Juli 2008 schließlich ihren Vorschlag für eine Richtlinie über die Ausübung der Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung vor.

Die Richtlinie soll eindeutig festlegen, wie Patienten ihr Recht auf Gesundheitsversorgung in einem anderen EU-Staat wahrnehmen können und in ihrem Heimatland die Kosten erstattet bekommen. 

Der Vorschlag nennt drei Ziele:

  • die Patienten dabei zu unterstützen, ihr Recht auf grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung wahrzunehmen;
  • den Bürgern Zusicherungen hinsichtlich der Sicherheit und der Qualität der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung zu machen;
  • die nationalen Gesundheitssysteme bei ihrer Zusammenarbeit zu unterstützen, um Skalenvorteile zu erreichen.

Der Vorschlag würde, wenn er angenommen würde, den EU-Bürgern das Recht einräumen, ohne Vorabgenehmigung in einem anderen Mitgliedstaat ambulante Gesundheitsdienstleistungen in Anspruch zu nehmen, wie zahnärztliche, augenärztliche oder andere allgemeinärztliche Behandlung oder Beratung. Der Patient müsste zunächst für die Behandlung zahlen und die Kosten dann von seinem nationalen gesetzlichen Gesundheitsdienst erstattet bekommen. Es würden die Kosten erstattet werden, die, wenn sie im Heimatland entstanden wären, von dem Sozialversicherungssystem übernommen worden wären. 

Hinsichtlich Krankenhausversorgung, die laut Kommission eine Übernachtung des Patienten für mindestens eine Nacht erfordert, müssten die Mitgliedstaaten in zwei Fällen ein System zur Vorabgenehmigung einführen: zum einen, wenn die Behandlung im Heimatland erbracht und erstattet werden könnte, und zum anderen, wenn die Abwanderung von Patienten das finanzielle Gleichgewicht des Sozialversicherungssystems oder die Planung im Krankenhaussektor zur Vermeidung von Überkapazitäten gefährden könnte.

Einigen früheren Entwürfen des Vorschlags zufolge hätten die Patienten keine Vorabgenehmigung ihrer nationalen Systeme gebraucht, weder für stationäre noch für ambulante Behandlungen. Die Kommission war jedoch der Ansicht, ein solcher Vorschlag würde nicht die notwendige Unterstützung der Europäischen Parlamentes oder der Rates erhalten, um letztendlich angenommen zu werden.

Der Richtlinienentwurf fordert die Mitgliedstaaten auf, nationale Kontaktstellen für die grenzübergreifende Gesundheitsversorgung einzurichten und die Bürger über ihr Recht auf Gesundheitsversorgung in einem anderen Mitgliedstaat zu informieren. Ausländer hätten hinsichtlich des Zugangs zu Versorgung dieselben Rechte wie Einheimische; daher verhindert der Entwurf Diskriminierung aufgrund der Nationalität oder anderer Faktoren.

Mit dem Entwurf soll die Zusammenarbeit der nationalen Gesundheitssysteme der EU-27 verstärkt werden; zu diesem Ziel schlägt der Entwurf die gegenseitige Anerkennung von in einem anderen Mitgliedstaate ausgestellten Rezepten sowie die Einrichtung europäischer Referenznetze im Gesundheitswesen vor, um allen Bürgern den Zugang zu Spezialversorgung zu gewährleisten und Skalenvorteile zu entwickeln. Die Mitgliedstaaten sollen zudem ihre Zusammenarbeit im Bereich E-Health verstärken, indem sie Maßnahmen annehmen, mit denen die Interoperabilität der verschiedenen IKT-Anwendungen der Gesundheitssysteme verbessert wird. Darüber hinaus sollen sie bei der Entwicklung neuer Gesundheitstechnologien zusammenarbeiten, auch im Bereich der Technologiefolgenabschätzung im Gesundheitswesen.

Pascal Garel, der Geschäftsführer der European Hospital and Healthcare Federation (HOPE), ist erfreut, dass der Vorschlag endlich vorliegt. Er verwies auf eine Reihe von möglichen Problemen des Vorschlags, nämlich die Definition von Krankenhausversorgung und ambulanter Behandlung, die in den einzelnen Ländern verschieden ist und im Hinblick auf die Vorabgenehmigung zu Problemen führen könnte.

Garel sagte, das Konzept der Kontinuität der Versorgung müsse besser formuliert werden und Mitgliedstaaten sollten vorsichtig sein, was sie in dieser Hinsicht ihren Bürgern vermittelten. Umso genauer die Informationen seien, desto besser, so Garel. Er wies ebenfalls darauf hin, dass das Ziel des Vorschlags, den Bürgern zu ermöglichen, wohlüberlegte Entscheidungen zu treffen, etwas problematisch sei, da es auf EU-Ebene an Informationen über Qualitäts- und Sicherheitsdaten mangele.

Zudem bemerkte er, dass ein gleichberechtigter Zugang zu Gesundheitsversorgung im Ausland dadurch eingeschränkt würde, dass ein Patient zunächst selbst für die Dienstleistung aufkommen müsse, bevor er die Ausgaben zurückerstattet bekomme.

In dieser Hinsicht betonte die Kommission, dass der Richtlinienentwurf Mitgliedstaaten nicht davon abhalte, Systeme einzurichten, durch die Kosten im Voraus gezahlt werden könnten.

Schließlich ist Garel der Meinung, dass die neue Richtlinie viele neue Verwaltungsgänge mit sich bringen und es weiterhin Gerichtsverfahren geben werde. Der Vorschlag könnte gar zu einer erhöhten Zahl von Verfahren unterschiedlicher Natur führen, sofern Mitgliedstaaten nicht ganz exakte Regelungen für Vorabgenehmigung und Rückerstattung festlegten.

Ein Vertreter eines Mitgliedstaates bemerkte, dass sich der Entwurf im Vergleich zu seiner älteren Version sichtlich verbessert habe. Das Recht eines Mitgliedstaates, ein System zur Vorabgenehmigung für Krankenhausaufenthalte zu errichten, sei nun deutlich dargestellt worden. Es sei jedoch wichtig, die Definition von Krankenhausversorgung und ambulanter Behandlung den Mitgliedstaaten zu überlassen. 

Er sagte weiter, dass der Vorschlag den Verwaltungsaufwand der Mitgliedstaaten erheblich erhöhen werde. Es sei gerechtfertigt, die Frage zu stellen, wie groß der Verwaltungsaufwand im Vergleich zu der Anzahl der Menschen, die in einem anderen Land Gesundheitsdienstleistungen wahrnehmen wollen, sein werde. Es müsse kalkuliert werden, wieviel Geld de Steuerzahler darauf verwendet würde, die Verwaltungskosten dieser wenigen Patienten zu decken, fügte er hinzu.

Die Fraktion der Liberalen und Demokraten im Europäischen Parlament (ALDE) sieht den Vorschlag als einen ersten wichtigen Schritt hin einer uneingeschränkten Freizügigkeit der Patienten im europäischen Raum.

Der Vorsitzende der ALDE-Fraktion, Graham Watson, sagte, auch wenn dies nun neue Ansprüche schaffen werde, werde diese Richtlinie es den Patienten erleichtern, ihre Rechte wahrzunehmen. Sie werde einen gerechten Zugang zu grenzüberschreitender Gesundheitsversorgung sicherstellen. Für die Liberalen und Demokraten sei diese schon seit Langem fällige Richtlinie ein erster Schritt hin zu einer uneingeschränkten Mobilität von Patienten – ein Schritt, den man hoffentlich vor Ende des Mandats des Parlaments gehen könne, erklärte Watson.

Die Fraktion der Grünen/Freien Europäischen Allianz nimmt eine ganz andere Haltung zu diesem Vorschlag ein. Der Richtlinienvorschlag sei nicht so positiv, wie dies auf den ersten Blick aussehe. Zweifelsohne seien Maßnahmen im Hinblick auf den Rechtsanspruch zur Erstattung von Kosten für Behandlungen im Ausland notwendig. Das Reisen in einen anderen Mitgliedstaat möge eine Möglichkeit für einige Einzelpersonen sein, doch sei eine erhöhte Mobilität kein Patentrezept, das qualitative Behandlungen für alle Patienten sicherstelle. Der Vorschlag müsse in einem umfassenderen Kontext der Privatisierung öffentlicher Gesundheitsversorgung gesehen werden. Positiv klingende Worte wie „Mobilität“ und „Wahl“ dürften nicht vertuschen, worum es eigentlich gehe; die mögliche Liberalisierung der Gesundheitsdienstleistungen. Man sehe eine ernste Gefahr, dass der Markt die nationalen Systeme übernehmen und untergraben könnte, sagte die britische grüne Europaabgeordnete Jean Lambert.

Die Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke ist der Meinung, dass alle vom Richtlinienentwurf aufgegriffenen Aspekte im bestehenden Rahmen der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Verordnung 883/2004/EG) geklärt werden müssten. Eine neue Richtlinie, die auf einem binnenmarktorientierten Ansatz für Gesundheitsversorgung basiere, sei nicht notwendig. Die Fraktion lehnt die Wiedereinführung von ‚Bolkestein’ durch die Hintertür entschieden ab.

Die Europäische Allianz für öffentliche Gesundheit (EPHA) sagte, sie begrüße jede Initiative der Kommission, mit der die Rechte der Patienten gestärkt würden und die für mehr Klarheit über den Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen in Europa sorge. Die Allianz ruft die Kommission auf, sicherzustellen, dass der Vorschlag in Einklang mit den allgemeinen Werten und Grundsätzen für Gesundheitssysteme stehe, auf die sich die Mitgliedstaaten 2006 geeinigt haben. EPHA betonte die Notwendigkeit, die Grundsätze der flächendeckenden Versorgung, des Zugangs zu qualitativ hochwertiger Versorgung, der Verteilungsgerechtigkeit und der Solidarität zu wahren. EPHA begrüßte ebenfalls einen Vorschlag, der die Mitgliedstaaten dabei unterstütze, die bestehenden Ungleichmäßigkeiten der einzelnen Gesundheitssysteme zu beseitigen.

Die europäische Verbraucherorganisation (BEUC) begrüßte insbesondere die Schaffung nationaler Kontaktstellen, bei denen sich Patienten über die wesentliche Aspekte grenzüberschreitender Gesundheitsversorgung informieren können. Zu diesen Aspekten zählten unter anderem Abläufe, Rückerstattung und Entschädigung in Schadensfällen. Die Organisation fordert jedoch weitere Diskussionen über das System zur Vorabgenehmigung von Krankenhausaufenthalten, da es keine Verwirrung stiften oder zu weiteren Unterschiedenen zwischen den Mitgliedstaaten führen sollte.

Die European Hospital and Healthcare Employers’ Association (HOSPEEM) ist der Meinung, dass der Richtlinienentwurf weit über die Urteile des Europäischen Gerichtshofs hinausgehe. Er mache es für Mitgliedstaaten sehr schwierig, Vorabgenehmigungen für Krankenhausaufenthalte im Ausland einzuholen. Die könnte laut des Verbands ernste Konsequenzen für die Organisation, die Finanzierung und die Bereitstellung von Gesundheitsdienstleistungen in der EU-27 haben. Daher ist HOSPEEM der Ansicht, dass Patienten verpflichtet sein sollten, in ihrem Heimatland Vorabgenehmigungsverfahren zu durchlaufen, bevor sie einen Krankenhausaufenthalt im Ausland antreten und bevor sie einen Antrag auf Rückerstattung für diese Behandlungen stellen.

Eucomed, der europäische Dachverband der Medizinprodukteindustrie, forderte eine verbesserte Zusammenarbeit der EU-27 in den Bereichen E-Helath und Technologiefolgenabschätzung im Gesundheitswesen. Die medizinische Technologie trage dazu bei, die Wirtschaftlichkeit der medizinischen Versorgung zu erhöhen. Wenn sie gemeinschaftlich umgesetzt würde, sei E-Health ein sehr gutes Beispiel dafür, dass die medizinische Technologie dazu beitrage, die allgemeine Effizienz und Wirtschaftlichkeit der heutigen Gesundheitsversorgungssysteme in Europa zu verbessern, fügte der Generaldirektor von Eucomed, John Wilkinson, hinzu.

Auch Health First Europe, ein Zusammenschluss von Patienten, Wissenschaftlern, Experten der Gesundheitsversorgung und der Medizintechnologie-Industrie, ist dieser Ansicht. Der Verband forderte die EU auf, die Entwicklung von E-Health-Lösungen und deren Integration in die Bereitstellung von alltäglichen Gesundheitsdienstleistungen zu unterstützen. Man hoffe, dass die bevorstehende Empfehlung zur Interoperabilität im Bereich E-Health die gegenwärtigen rechtlichen Unklarheiten beseitige und zu harmonisierten Standards führe, um die Entwicklung von E-Health-Lösungen zu beschleunigen. 

Gesundheitssysteme fallen vorrangig in den Verantwortungsbereich der Mitgliedstaaten, in einigen Fällen jedoch, wie von verschiedenen Urteilen des Europäischen Gerichtshofes (EGH) seit 1998 bestätigt wurde, können EU-Bürger Gesundheitsversorgung in anderen Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen – die Kosten dafür übernimmt das Gesundheitssystem des eigenen Landes.

Dies kann in Fällen zutreffen, in denen die Gesundheitsversorgung in einem anderen Mitgliedstaat besser ist, beispielsweise bei seltenen Krankheiten oder wenn eine Spezialbehandlung nötig ist. Auch in Grenzregionen könnte dies der Fall sein, wenn die nächste geeignete Einrichtung in einem anderen Land liegt.

Dennoch blieben Gesundheitsdienstleistungen aus der allgemeinen „Dienstleistungsrichtlinie“ vom Frühjahr 2006 (die so genannte Bolkestein-Richtlinie) ausgeschlossen, obwohl viele Urteile des EuGH zeigen, dass sie als Geschäftstätigkeit betrachtet werden sollten und dass sie unter das Gemeinschaftsrecht fallen.

Um hinsichtlich dieser Frage für Klarheit und Rechtssicherheit zu sorgen und um die Zusammenarbeit von nationalen Gesundheitssystemen zu fördern, hat die Kommission beschlossen, einen EU-Rahmen zu schaffen, um den grenzübergreifenden Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen sicherzustellen.

Der EU-Exekutive zufolge betragen die Ausgaben für grenzübergreifende Mobilität derzeit ein Prozent (10 Milliarden Euro) der Gesamtausgaben für öffentliche Gesundheit der EU-27 (1000 Milliarden Euro).

  •  Der Vorschlag hat nur geringe Chancen, noch während der Barroso-Kommission das Mitentscheidungsverfahren zu passieren. Die erste Lesung im Parlament könnte jedoch im Frühjahr 2009 stattfinden. Die Lesungen könnten jedoch nach der Wahl im Juni 2009 wieder ganz von vorne anfangen und es könnte sein, dass neue Berichterstatter bestimmt werden müssen.
  • Nach Annahme des Vorschlags haben die Mitgliedstaaten ein Jahr Zeit, um die Richtlinie umzusetzen.

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