Flugsicherheit [DE]

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Strengere Sicherheitsmaßnahmen in Flughäfen und Flugzeugen wurden angenommen, um Terrorattacken abzuwehren. Allerdings warnten Fluggesellschaften, dies könne auch zu höheren Kosten für Passagiere führen, die bedingt durch die hohen Treibstoffpreise, die auf die Passagiere umgelegt würden, ohnehin schon anstiegen.

Hintergrund

Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat die Flugsicherheit politisch mehr an Bedeutung gewonnen. Während die Mitgliedstaaten vor diesen Terroranschlägen über ihre eigenen Regelungen für die Flugsicherheit verfügten, hat die EU im Jahr 2002 ihre ersten gemeinsamen Vorschriften erlassen. Diese enthielten genaue Bestimmungen zum Zugang zu Sicherheitsbereichen in Flughäfen oder Flugzeugen, zu Sicherheitskontrollen für Fluggäste und Gepäck, zur Überprüfung von Frachtgut und Briefsendungen, zu Sicherheitskontrollen und Ausbildung von Personal, sowie zur Klassifizierung von Waffen und anderen verbotenen Gegenständen, die im Flugzeug oder im Flughafengebäude nicht gestattet sind. 

Im September 2005 hat die Kommission vorgeschlagen, ihre Regelungen aus dem Jahr 2002 zu überarbeiten und Änderungen an den Vorschriften zu Sicherheitskontrollen für Fluggäste und Gepäck, zur Sicherheitsüberprüfung von Flugzeugen sowie zu Sicherheitskontrollen und Ausbildung von Personal vorzunehmen. Zusätzlich schlug sie vor, erstmals Regelungen einzuführen, um die Sicherheit während des Fluges zu verbessern. Dazu zählten Regelungen zum Cockpitzugang, zum Umgang mit problematischen Passagieren und zum Einsatz von Flugsicherheitsbegleitern (so genannte ‚Sky-Marshals’). Diese neuen Vorschriften wurden im März 2008 angenommen (EURACTIV vom 12. März 2008).

Neben diesen gesetzlichen Entwicklungen hat die EU eine Reihe von Ad-hoc-Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene eingeführt, nachdem im Sommer 2006 bekannt geworden war, dass Terroristen geplant hatten, flüssigen Sprengstoff an Bord von Flugzeugen zu schmuggeln, die von Großbritannien in die USA flogen (EURACTIV vom 21. August 2006). Die Vorschriften, die im November 2006 in Kraft traten, legen fest, wie viel Flüssigkeit mit an Bord von Flugzeugen genommen werden darf (EURACTIV vom 28. September 2006).

Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 musste die EU außerdem ein neues bilaterales Abkommen mit den USA abschließen, um die neuen Anforderungen der USA zur Bekämpfung des Terrorismus zu erfüllen. Diese Anforderungen sahen die Übermittlung von Passagierdaten an die US-Sicherheitsbehörden vor. Das Abkommen, das im Mai 2004 unterzeichnet wurde, wurde jedoch vom Europäischen Gerichtshof im Mai 2006 als rechtswidrig eingestuft. Trotz der heftigen Kritik, dass es die Privatsphäre europäischer Flugpassagiere nicht ausreichend schütze (EURACTIV vom 13. Juli 2007), wurde im Juni 2007 ein neues Abkommen geschlossen (EURACTIV vom 29. Juni 2007).  

Probleme

Immer mehr Sicherheitsmaßnahmen

Die Angleichung von Flugsicherheitsmaßnahmen auf europäischer Ebene hat dazu geführt, dass alle EU-Mitgliedstaaten dieselben Standards und Verfahren anwenden und das Reisen somit wesentlich vereinfacht wurde. Zusätzlich ist nun in allen Ländern ein Mindestmaß an Sicherheit garantiert. Dennoch steht es den EU-Mitgliedstaaten frei, strengere Sicherheitsvorschriften einzuführen, sollten diese „relevant, objektiv, nicht diskriminierend und dem jeweiligen Risiko angemessen“ sein. Dieser Umstand, gemeinsam mit einem allgemeinen Anstieg von Gefährdungen für die Sicherheit, hat dazu geführt, dass sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene eine große Anzahl Ad-hoc-Sicherheitsmaßnahmen eingeführt wurde. 

So hat die EU im November 2006 neue Vorschriften zur Mitnahme von Flüssigkeiten an Bord von Flugzeugen erlassen, nachdem im August 2006 bekannt geworden war, dass Terroristen geplant hatten, am Londoner Flughafen Heathrow flüssigen Sprengstoff an Bord von Flugzeugen zu schmuggeln (EURACTIV vom 21. August 2006). 
Europäische Flugpassagiere dürfen nun nur noch Flüssigkeiten mit an Bord nehmen, wenn diese in Behältern aufbewahrt werden, die höchstens 100 ml fassen und in einer durchsichtigen, verschließbaren Plastiktüte verpackt sind. Zudem müssen diese Behälter vor Abflug an der Sicherheitskontrolle vorgezeigt werden.

Diese Beschränkungen wurden scharf dafür kritisiert, dass sie an europäischen Flughäfen Verwirrung stiften und Verspätungen verursachen würden. Außerdem würden jede Woche hunderte Tonnen an Duty-free-Waren und tausende Liter Alkohol und Parfum von schlecht informierten Fluggästen beschlagnahmt (EURACTIV vom 13. Februar 2007 und 6. September 2007).

Ein Hauptkritikpunkt ist der Umstand, dass die Mitnahme größerer Flüssigkeitsmengen nur gestattet ist, wenn diese in einem Duty-free-Shop innerhalb der EU erstanden wurden und in einer verschlossenen Plastiktüte mitgeführt werden. Flüssigkeiten, die in Duty-free-Shops außerhalb der EU erstanden wurden, müssen bei der Sicherheitskontrolle abgegeben werden, selbst wenn die Passagiere auf dem betreffenden Flughafen nur umsteigen. 

Um dieses Problem anzugehen, hat die Kommission im Juli 2007 eine Verordnung erlassen, die es erlaubt, Drittstaaten von dieser Reglung auszunehmen, wenn sichergestellt ist, dass dort Sicherheitsstandards angewendet werden, die denen der EU entsprechen. Bis jetzt trifft dies auf Singapur und Kroatien zu. 

Weitere gleichzeitig geplante Maßnahmen, die die zulässige Größe von Handgepäckstücken begrenzen sollten, wurden zurückgezogen, aus Angst, diese könnten ein ähnliches Durcheinander auf europäischen Flughäfen verursachen wie das Verbot von Flüssigkeiten. 

Fluggastdatensätze – Verstoß gegen den Datenschutz?

Um die Anforderungen der USA bei der Bekämpfung des Terrorismus zu erfüllen, hat der Rat im Mai 2004 ein Abkommen unterzeichnet, das die europäischen Fluglinien dazu auffordert, 34 Datensätze über Fluggäste, die in oder über die USA fliegen, an die US-Sicherheitsbehörden zu übermitteln. Dazu zählen Details über die Kreditkarten der Fluggäste, ihre E-Mail-Adressen, Telefonnummern sowie Hotel- und Autoreservierungen. 

Im September 2004 hat das Europäische Parlament den Europäischen Gerichtshof dazu aufgerufen, das Abkommen zu annullieren, da es den Passagieren keinen ausreichenden Datenschutz gewährleiste. Der Europäische Gerichtshof urteilte am 30. Mai 2006, dass die Entscheidung des Rates „keine geeignete Rechtsgrundlage“ habe, und forderte die EU auf, das Abkommen neu auszuhandeln (EURACTIV vom 31. Mai 2006). Ende Juni 2007 wurde schließlich eine Abmachung getroffen (EURACTIV vom 29. Juni 2007), die vorsieht, dass Fluggesellschaften Daten über europäische Flugpassagiere an das US-Heimatschutzministerium weiterleiten sollen. Dieses Abkommen wurde ebenfalls scharf von Bürgerrechtsorganisationen und Europaabgeordneten kritisiert, die behaupten, dass es keine Verbesserungen gegenüber dem vorherigen bringe. 

Der endgültige Kompromiss erlaubt es Fluglinien in der EU 19 Datensätze, darunter Namen, Reisedaten, umfassende Reiserouten, Daten der Rechnungen der Fluggäste und Informationen über deren Reisegepäck, an US-Behörden zur Bekämpfung des Terrorismus weiterzuleiten. Problematische PNR-Daten, wie etwa die ethnische Herkunft, politische Einstellungen, religiöse oder philosophische Überzeugungen, Gewerkschaftsmitgliedschaft sowie Daten zur Gesundheit oder dem Sexualleben von Einzelnen dürfen ebenso genutzt werden, allerdings nur in Ausnahmefällen und für eine begrenzte Zeit. Daten dürfen für dreieinhalb bis 15 Jahren aufbewahrt werden und werden für sieben Jahre in einer aktiven Datenbank gespeichert. Europaabgeordnete glauben, dies berge das Risiko massiver Profilerstellung und Datenausbeute und laufe den Grundsätzen der EU zuwider (EURACTIV vom 13. Juli 2007).

Im November 2007 hat die Kommission vorgeschlagen, dieses System als Vorbild für die Einrichtung von 'EU-PNR' heranzuziehen (EURACTIV vom 7. November 2007).

Druck aus den USA

Obwohl Washington ein Abkommen mit der Kommission zu den Fluggastdatensätzen abgeschlossen hat, versucht es nun, Länder wie Griechenland, Ungarn und andere neue EU-Mitgliedstaaten dazu zu bringen, zusätzliche Daten über Passagiere transatlantischer Flüge weiterzuleiten und bewaffnete Flugbegleiter an Bord von US-amerikanischen Flugzeugen zu erlauben, die in dem betreffenden Land starten oder landen. Im Gegenzug würde den Bürgern dieser Länder ebenso wie den Bürgern der westeuropäischen Länder eine visumfreie Einreise in die USA ermöglicht.

Tatsächlich weigern sich die USA, der gesamten EU eine visumfreie Einreise zuzugestehen. Vielmehr müsse zuerst sichergestellt werden, dass jedes Land für sich die strengen US-Sicherheitsauflagen erfülle. Die USA hat bereits bilaterale Abkommen mit der Tschechischen Republik, Estland und Lettland abgeschlossen, während 12 andere EU-Mitgliedstaaten immer noch vom US-amerikanischen Visa Waiver Programme ausgeschlossen sind, in dessen Rahmen keine Visumpflicht mehr besteht.

Diese Angelegenheit sorgte für Frustration bei der EU. Sie wirft der USA vor, die gemeinsame Visumspolitik der Union zu unterlaufen und einzelne Länder zu zwingen, zusätzlichen Sicherheitsmaßnahmen zuzustimmen, die mit den EU-Regelungen zur Flugsicherheit und zum Datenschutz nicht vereinbar seien (EURACTIV vom 13. März 2008).

Die Kommission sagte, sie werde ab dem 1. Januar 2009 Gegenmaßnahmen ergreifen – wie beispielsweise eine befristete Wiedereinführung der Visumspflicht für US-amerikanische Diplomaten oder Inhaber von Dienst- bzw. Sonderpässen, sollten keine Fortschritte bei der Einbindung weiterer EU-Mitgliedstaaten in das Visa Waiver Programme gemacht werden. 

Steigende Kosten für Fluggesellschaften 

Die europäischen Fluglinien und Flughäfen haben die hohen Kosten kritisiert, die durch die zunehmenden Sicherheitsmaßnahmen entstünden. Tatsächlich können die Kosten für Verkehrsicherheit beträchtlich sein und die Finanzierungsbereitschaft der Behörden in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausfallen. Dies kann zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Flughäfen und Fluggesellschaften in unterschiedlichen Ländern führen. 

In einem Bericht, der im August 2006 veröffentlicht wurde, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Schutz der Fluggäste vor Terrorattacken letzten Endes in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten falle und dass öffentliche Subventionen in diesem Bereich keine staatlichen Beihilfen darstellten. Die Europaabgeordneten bestanden auch darauf, dass Regierungen zumindest einen gewissen Anteil der Kosten für Verkehrssicherheit übernehmen sollten, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden und sicherzustellen, dass die Sicherheitsmaßnahmen an allen Flughäfen dem höchstmöglichen Standard entsprechen, statt deren Kosten so gering wie möglich zu halten.

Dieser Vorschlag wurde jedoch von den Mitgliedstaaten abgelehnt, so dass der endgültige Gesetzestext über die neuen Sicherheitsmaßnahmen der EU im Bereich des Flugverkehrs die Frage nach den Kosten weitestgehend ausblendet. Es bleibt Sache der Regierungen, selbst zu bestimmen, unter welchen Umständen und in welchem Ausmaß die Kosten für Sicherheitsmaßnahmen vom Staat, den Flughäfen, den Fluggesellschaften, anderen verantwortlichen Agenturen oder Nutzern getragen werden sollen (EURACTIV vom 12. März 2008). 

Nichtsdestotrotz wurde die Kommission dazu aufgefordert, vor dem 31. Dezember 2008 eine allgemeine Formel auszuarbeiten, mit der die Kosten kalkuliert und transparenter gestaltet werden könnten. Außerdem soll sie sicherstellen, dass zusätzliche sicherheitsbedingte Gebühren ausschließlich zur Deckung der Sicherheitskosten verwendet würden.

Unfairer Wettbewerb?

Fluggesellschaften behaupten auch, dass die EU-Gesetzgebung im Bereich der Flugsicherheit unausgewogen und ungerecht sei, da andere Verkehrsbranchen wie der Zug- oder der Busverkehr trotz der Bombenanschläge in Madrid und London nicht demselben Druck ausgesetzt seien. 

Sie haben dazu aufgerufen, das PNR-System auch auf die anderen Verkehrsbranchen auszuweiten, um Diskriminierungen und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. 

Positionen

Der Vorsitzende des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr im Europäischen Parlament und Berichterstatter zum Thema Flugsicherheit Paolo Costa sagte, die neuen Regelungen zur Flugsicherheit, die im März 2008 angenommen wurden, seien eine Antwort auf die größte Sorge des Parlaments, die Sicherheit der Fluggäste zu erhöhen, ohne dabei zusätzliche Kosten oder sinnlose Kontrollen zu verursachen.  

Der sozialistische MdEP Saïd El Khadraoui begrüßte die Einführung einer Verordnung, bei der Passagiere und Gepäck, die aus Drittstaaten mit gleichen Sicherheitsstandards kommen, keine zusätzlichen Kontrollen durchlaufen müssen. Dies könne die Auswirkungen der Regelungen für Flüssigkeiten merklich vermindern. 

Auch die Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (AEA) und der Internationale Flughafenrat – Region Europa (ACI) unterstützen dieses Sicherheitskonzept, das wiederholte Sicherheitskontrollen für Fluggäste vermeidet, indem es die Sicherheitsstandards in Drittstaaten als gleichwertig anerkennt. AEA-Generalsekretär Ulrich Schulte-Strathaus betonte die hohen Kosten wiederholter Sicherheitskontrollen und verlangte, dass ein Passagier, der bereits in Tokio oder Tel Aviv einer Sicherheitskontrolle unterzogen wurde, sich nicht einer weiteren Sicherheitskontrolle unterziehen müsste, wenn er in Frankfurt umsteige. Dies wäre sowohl für den betroffenen Passagier lästig als auch für die anderen Fuggäste, die für die Sicherheitskontrolle anstünden und dann länger warten müssten. 

Der Generaldirektor der ACI – Region Europa Olivier Jankovec sagte, man dürfe nicht vergessen, dass die Sicherheitskosten an europäischen Flughäfen bis zu 35% der Betriebskosten ausmachten. 

Beide Vereinigungen hoben hervor, dass die Sicherheitskosten nicht von den Fluggesellschaften getragen werden sollten. Die Sicherheit der Bürger könne nicht in der Verantwortung der Fluggesellschaften liegen, weder finanziell noch auf sonstige Weise. Dies müsse die alleinige Aufgabe der nationalen Behörden bleiben, betonten sie.

Dasselbe gilt für die Übermittlung von Passagierdaten, die seit den Terroranschlägen vom 11. September 2008 von einer zunehmenden Anzahl Regierungen verlangt wird. Fluggesellschaften behaupten, die Bereitstellung von Fluggastdaten belaste sie finanziell und konfrontiere sie mit widersprüchlichen Regelungen. Außerdem würden diese Forderungen die raschen Entwicklungen der Flugverkehrsbranche hin zu Online-Tickets und vereinfachte Check-in- und Boarding-Prozeduren ignorieren, die das Reisen vereinfachen sollen. Stattdessen erlegten sie den Fluggästen zusätzliche Beschränkungen auf. Die Kosten, die bei der Datensammlung und -übertragung anfielen, sollten vollständig von der anfragenden Behörde getragen werden, so die Vereinigungen. 

Neben den Kosten, die bei der Übermittlung von Fluggastdaten anfielen, beklagte Sophie in’t Veld, eine niederländische liberale Europaabgeordnete, die beim PNR-Abkommen der EU und USA Berichterstatterin war, dass die Sammlung und Aufbewahrung von persönlichen Daten von Fluglisten, trotz der Behauptung, dies geschehe aus Sicherheitsgründen, für Einwanderungs- und andere Zwecke genutzt wurden. Außerdem würden die Daten für 15 Jahre gespeichert, was mit Blick auf die Risiken sowie die Ergebnisse nicht angemessen sei. Sie forderte die Kommission auf, bei ihrem Kampf gegen den Terrorismus Bürgerrechte nicht zu verletzten. Man solle nicht vergessen, dass man nicht nur Menschenleben vor terroristischen Anschlägen schützen solle, sondern auch die Demokratie. 

Eine Vereinigung von 65 Verbraucherorganisationen in den USA und Europa, die von TransAtlantic Consumer Dialogue (TACD) vertreten wurde, bekräftigte, dass umfangreiche Sicherheitsmaßnahmen notwendig seien, um die Flugsicherheit zu gewährleisten. Allerdings glaubt sie, dass Fahndungs- und Überwachungsprogramme die Privatsphäre der Fluggäste, die ihre Flugreise in der EU beginnen, verletzen könnten. Diese sollten deshalb mit angemessenen Schutzvorrichtungen für die Passagiere versehen werden, um deren Privatsphäre zu schützen und unnötige und unangenehme Kontrollen und Profilerstellungen von Fluggästen zu vermeiden. Die Vereinigung der Verbraucherorganisationen glaube, dass es sehr wichtig sei, nach alternativen Vorgehensweisen zur Sicherstellung der Flugsicherheit zu suchen, die weniger zudringlich seien und dennoch die Sicherheit der Fluggäste gewährleisten könnten. 

Tony Bunyan, der Herausgeber von Statewatch, einer Gruppe, die sich der Überwachung der Bürgerrechte in Europa verschrieben hat, sagte, die Erstellung von PNR sei nur wieder eine zusätzliche Maßnahme, die jeden unter Beobachtung stelle und jeden verdächtige. Dabei werde einem nicht das Recht zuerkannt, zu erfahren, wie die persönlichen Daten genutzt werden, was mit den Daten weiterhin geschieht und in wessen Hände sie fallen.  

Zeitstrahl

  • 27. November 2008: EU-Minister werden voraussichtlich eine Resolution zu den Kommissionsvorschlägen zur Einrichtung von EU-Fluggastdatensätzen (PNR) beschließen.
  • 3. Dezember 2008: Europäisches Parlament stimmt über die Pläne zur Einrichtung von EU-PNR ab.
  • 31. Dezember 2008: Die Kommission soll vor dem 31. Dezember 2008 eine allgemeine Formel ausarbeiten, mit der man die Kosten für die Sicherheit errechnen und damit transparenter gestalten kann.

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