Jugendarbeitslosigkeit – Wie machen die das in Österreich?

Die Schulbank drücken und gleichzeitig praktische Erfahrungen sammeln - das Erfolgsprinzip des Dualen Bildungssystem ist mittlerweile weltweit anerkannt. © Karl-Heinz Laube / PIXELIO

Jugendarbeitslosenquoten von mehr als 25 Prozent in 12 EU-Staaten und sogar 52 Prozent oder mehr in Kroatien, Spanien oder Griechenland sind keine rein nationalen Probleme, sondern die größte Herausforderung vor der die EU heute steht. Demgegenüber steht Österreich vergleichsweise solide da. Der Grund dafür ist nicht nur das Duale Ausbildungssystem.

Der Autor

" /Johannes Kopf ist seit 2006 Vorstandsmitglied des Arbeitsmarktservice (AMS) Österreich. Der 1973 geborene Jurist und Absolvent des Europarecht-Postgraduate-Lehrgangs der Donau- Universität Krems arbeitete zuvor für die Industriellenvereinigung sowie im Kabinett von Wirtschafts- und Arbeitsminister Martin Bartenstein. 2001 bis 2002 war er Österreichs Arbeitgebervertreter in Brüssel im Sozialen Dialog.
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"Europa schaut nach Österreich" (Die Zeit), "The Austrian Miracle" (Foreign Policy), "Österreich gilt als Vorbild in der europäischen Arbeitsmarktpolitik" (FAZ), "Autriche, voyage au pays du plein-emploi" (L’Expansion) und "El secreto del bajo paro juvenil en Austria" (El Pais) sind nur einige wenige der internationalen Schlagzeilen, die Österreichs Arbeitsmarktpolitik zuletzt besondere Beachtung geschenkt haben.

Aber nicht nur die diversen ausländischen Medien, auch viele europäische SpitzenpolitikerInnen haben in der letzten Zeit auf ihrer Suche nach Rezepten gegen die hohe Arbeitslosigkeit Österreich bereist.

Insbesondere Österreichs niedrige Jugendarbeitslosigkeit findet dabei besondere Beachtung. Doch was sind die wichtigsten Gründe für die im internationalen Vergleich so herausragende Position Österreichs?

Die bessere wirtschaftliche Entwicklung

Österreichs wirtschaftliche Gesamtsituation hat sich in den letzten 10 Jahren im Vergleich zu den meisten anderen europäischen Ländern, tatsächlich besser entwickelt. So wuchs in diesem Zeitraum das reale Bruttoinlandprodukt (BIP) – bedingt durch die weltweite Krise 2009 – zwar nur um durchschnittlich 1,64 Prozent, jedoch lag dieser Wert deutlich über dem Durchschnitt des Euroraums (knapp unter 1 Prozent) und auch deutlich über dem der EU27 (1,21 Prozent). Diese Entwicklung erklärt zu einem hohen Maße die deutlich bessere Arbeitsmarktsituation Österreichs in der EU.

Für diese bessere BIP-Entwicklung lassen sich in der österreichischen Wirtschaftspolitik viele Gründe finden. Auch Österreichs enge wirtschaftliche Verknüpfung mit der "Konjunkturlokomotive" Deutschland oder die besondere Fähigkeit vieler heimischer Unternehmer, von der Ostöffnung zusätzlich zu profitieren, stellen wichtige Ursachen dar.

Und eine überzeugende Rolle für diesen wirtschaftlichen Erfolg spielt sicher auch der von vielen Unternehmern so oft gelobte hohe Ausbildungsstand österreichischer Arbeitnehmer. Weitere Vorteile des österreichischen Wirtschaftsstandorts finden sich gut aufbereitet in einem Papier der Wirtschaftskammer mit dem Namen "Das ist Österreich", das offenbar ausländischen Investoren Lust auf Österreich machen will und dies auch kann.

Die duale Berufsausbildung

Vor- und Nachteile der dualen Berufsausbildung, Herausforderungen, Probleme bei der Implementierung und vieles mehr sind in vielen Forschungsarbeiten bereits breit untersucht worden. Bei näherem Interesse sei ein relativ aktuelles Dokument, der Beitrag der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) zur G20 Task Force on Employment aus November 2012 empfohlen.

Hier sei aber besonders aus arbeitsmarktpolitischer Sicht auf die unschlagbaren Vorteile hingewiesen, die die duale Berufsausbildung gegenüber jedem anderen schulischen System bietet.

Erstens bleibt sie immer up to date. Verändert sich die Wirtschaft, verändern sich Produktionsmethoden oder auch Dienstleistungserbringungen, so lernen die Auszubildenden sofort die neuen Anforderungen kennen. Ein schulischer Lehrplan muss hier naturgemäß immer hinten nach sein. Und dieser eindeutige Nachteil jeder schulischen Ausbildung verschärft sich in Zeiten einer sich immer schneller ändernden Wirtschaft immer rascher.

Zweitens: Im Anschluss an jede schulische Ausbildung besteht für jeden die Notwendigkeit einer Arbeitssuche und die Erstintegration in den Arbeitsmarkt. Genau dies ist nach einer Lehrlingsausbildung jedoch sehr häufig nicht notwendig. Denn viele Jugendliche bleiben einfach in den jeweiligen Ausbildungsbetrieben – ein Vorteil für jeden der Beteiligten und für den gesamten Arbeitsmarkt.

Gerade der Übergang von Schule zu Beruf hat sich in einem Gespräch, das ich mit dem Schwedischen Staatssekretär für Finanzen, Hans Lindberg, anlässlich seines Besuches führen durfte, etwa als massives Problem des schwedischen Jugendarbeitsmarktes herausgestellt: So liegt die allgemeine Arbeitslosenquote in Schweden mit derzeit 8,0 Prozent zwar deutlich unter dem EU-Schnitt von 10,9 Prozent, die Jugendarbeitslosenquote aber ist mit 23,6 Prozent fast dreimal so hoch und liegt damit etwas über dem EU-Schnitt von 23,3 Prozent. Und das trotz eines unzweifelhaft guten Bildungssystems!

Viele Staaten Europas prüfen derzeit die Einführung der dualen Berufsausbildung, und Ende 2012 hat auch die Europäische Kommission einen "Startschuss für eine Ausbildungsallianz" ausgerufen. So sollen etwa deutsche Experten den Ländern Spanien, Griechenland, Portugal, Italien, Slowakei und Lettland bei der Einführung eines Systems der beruflichen Bildung nach deutschem Vorbild helfen.

So begrüßenswert solche Initiativen auch sind, so muss bei allem Eifer jedoch bedacht werden, dass das Modell der dualen Berufsausbildung in Deutschland, Österreich oder auch in der Schweiz eine sehr lange Tradition aufweisen kann und von einer starken Sozialpartnerschaft getragen wird. Bei einer Neueinführung in einem anderen Land aber wird es auch bei massiver Anstrengung und im besten Fall wohl mindestens 10 Jahre dauern, bis es zu einer wahrnehmbaren Verbreitung des dualen Systems kommen wird.

In diesem Zusammenhang soll nicht verschwiegen werden, dass es bei einer solchen Implementierung auch zu schwerwiegenden Fehlern kommen kann. Die Höhe der Ausbildungsentschädigung, sowie insbesondere ihre Relation zu den Hilfsarbeiterlöhnen, ist naturgemäß für Arbeitnehmervertretungen ein wichtiger und oft konfliktgeladener Punkt. So sind zum Beispiel im Vereinigten Königreich, das Ende der 1990er Jahre die duale Berufsausbildung wieder forcierte, die Lehrlingsentschädigungen in Relation zu Hilfsarbeiterlöhnen deutlich höher als etwa in Österreich. So positiv dies für die betroffenen Personen natürlich ist, so ist dieser Umstand möglicherweise die Ursache dafür, dass von den rund 800.000 britischen Lehrlingen nur etwa 23 Prozent unter 19 Jahren sind. Damit kann die Lehrausbildung im Vereinigten Königreich wohl nicht jene bedeutende Rolle im Kampf gegen Jugendarbeitslosigkeit übernehmen wie etwa in Österreich.

Flexibilität plus Sicherheit

In Italien, das aktuell bereits eine Jugendarbeitslosenquote von 40,1 Prozent beklagt, dauern Kündigungsverfahren aufgrund des strengen Kündigungsschutzes im Schnitt noch immer mehrere Jahre und enden in der Mehrheit der Fälle zugunsten des Arbeitnehmers, was zu hohen Lohnnachzahlungen führt. Ist es da nicht verständlich, wenn italienische Unternehmen in diesen unsicheren Zeiten – von denen wir in Europa seit bereits 5 Jahren betroffen sind – bei der Neueinstellung von Personal zurückhaltend sind? Und auch in anderen Ländern wie zum Beispiel in Spanien, Portugal oder Frankreich dürfte der strenge Kündigungsschutz ein großer Hemmschuh für die Neueinstellung sein. Dies trifft aber vor allem die jungen Menschen dieser Länder!

Eine diesbezüglich neu zu regelnde Flexibilität für die Unternehmen allein ist aber nicht genug, es braucht für einen hoch entwickelten Arbeitsmarkt auch Sicherheit – die Gewissheit einer ordentlichen sozialen Absicherung, die Unterstützung durch eine starke, aktive Arbeitsmarktpolitik, sowie eine konsequente und entsprechend geförderte Lifelong-Learning Strategie.

Aus Flexibilität und Security hat sich das Kofferwort "Flexicurity" entwickelt – ein Begriff, dessen Kreation dem niederländischen Soziologen Hans Adriaansens zugeschrieben wird. Die damit bezeichnete Strategie, die auch im europäischen Sozialmodell als wichtiger Baustein der Lissabon Strategie genannt wird, ist heute zur Lösung vieler Arbeitsmarktprobleme meines Erachtens die erfolgreichste.

Um es nochmals und einfacher zu sagen: In unsicheren Zeiten scheuen Unternehmen in Staaten mit einem starken Kündigungsschutz, etwa bei einem zusätzlichen Auftrag, Neueinstellungen. Sie werden also entweder den Auftrag ablehnen oder mit Überstunden bewältigen. Oder sich mit Zeitarbeit, rechtlich fragwürdigen Schein-Selbständigen-Konstruktionen oder mit Schwarzarbeit zu helfen wissen. Österreichs Unternehmen hingegen stellen auch in solchen Fällen zusätzliches Personal ein, weil sie dieses bei weniger Aufträgen auch wieder kündigen können. Die dadurch Betroffenen aber bleiben nicht allein. Eine starke, aktive Arbeitsmarktpolitik kümmert sich darum, dass arbeitslos gewordene Menschen durch zielgerichtete Förderung – sei es Qualifizierung, Lohnzuschüsse oder andere Maßnahmen – wieder einen Job finden.

Doch dafür braucht es Geld – auch in Österreich. Geld, dessen Ausgabe in unserem Parlament jedoch sogar oppositionelle Zustimmung findet, weil dieses Geld durch die Erfolge bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Österreich gerechtfertigt ist.

Aber ebenfalls Geld – und diese Anmerkung sei mir erlaubt – ist wohl der Grund, warum sich Politiker in vielen Ländern, etwa Frankreich, derzeit so schwer mit der notwendigen Flexibilisierung des Kündigungsschutzes tun. Weil damit eben notwendigerweise auch Maßnahmen zu verbinden sind, die Geld kosten. Und so ist selbst Mario Monti die von ihm als so wichtig bezeichnete Reform des Art. 18 Arbeitnehmerstatuts nicht wirklich gelungen. Denn wenn man Gewerkschaften von den hier notwendigen Reformen beim Kündigungsschutz überzeugen will, braucht es – und das ist in Zeiten von Budgetknappheit schwierig – viel Geld für den zweiten Teil des Wortes Flexi-curity.

Eine starke, aktive Arbeitsmarktpolitik

Für die Interventionsstärke des Arbeitsmarktservice (AMS) gebührt der österreichischen Politik großes Lob: Obwohl unser Land aktuell die niedrigste Arbeitslosenquote der ganzen EU hat und damit vergleichsweise politisch wenig Druck auf diesem Thema lastet, hat das AMS in Österreich für seine aktive Arbeitsmarktpolitik relativ gesehen nicht nur das vierthöchste Budget in der EU (letzte Zahlen 2011), sondern es ist dieses zum Unterschied zu vielen anderen Staaten (zum Beispiel zu den Niederlanden, wo es sogar zu massiven Reduktionen kam) seit 2011 auch noch deutlich erhöht worden.

Wenn also unser AMS immer wieder als eine der besten Arbeitsmarktverwaltungen Europas gelobt wird, dann muss man sicher darauf hinweisen, dass wir im Kampf gegen Arbeitslosigkeit auch über ein ordentliches Budget verfügen dürfen.

Die Ausbildungsgarantie

Unser wichtigstes arbeitsmarktpolitisches Ziel überhaupt – und das ist politisch unter allen Parteien und auch unter den Sozialpartnern völlig unbestritten, ist die Verhinderung von Jugendarbeitslosigkeit. Und stärkste Waffe dafür ist die sogenannte Ausbildungsgarantie, ein Vorbild für das politische Vorhaben der Europäischen Union zur Implementierung der sogenannten Jugendgarantie.

Natürlich ist es auch in Österreich mitunter schwierig, für jeden eine Lehrstelle zu finden, sei es, weil in der jeweiligen Region oder im gewünschten Beruf nicht genug davon angeboten werden, weil aufgrund schlechter Schulnoten die Aufnahmevoraussetzungen der Unternehmen nicht erfüllt sind, oder weil manch einer nach der Pflichtschulzeit doch noch nicht ordentlich lesen, schreiben und rechnen kann – eine Tatsache, die sicher auch umfangreiche Reformen im Bildungs- und Erziehungsbereich Österreichs zur Folge haben muss, die aber hier nicht Thema sein können.

Was aber Thema ist, ist die Ausbildungsgarantie in Österreich. Sie sagt nichts anderes, als dass jeder Jugendliche, der eine Lehrausbildung machen will, dies auch dann kann, wenn er oder sie – trotz des umfangreichen Förderprogramms für ausbildende Betriebe – selbst keine Lehrstelle findet.

Das AMS stellt heuer im Herbst wieder rund 12.000 Ausbildungsplätze in den sogenannten überbetrieblichen Ausbildungseinrichtungen bereit. In diesen Lehrgängen holen junge Menschen schulische Defizite nach und bekommen in Zusammenarbeit mit Unternehmen auch eine solide berufliche Ausbildung. Und was uns dabei am meisten freut, ist die Tatsache, dass es etwa der Hälfte der Teilnehmer gelingt, bereits nach dem ersten Lehrjahr in unseren Ausbildungseinrichtungen zu einer Lehrstelle in einem Betrieb zu wechseln, ein Umstand, den wir als den überzeugendsten Erfolg unserer Bemühungen ansehen.

Doch warum ist diese Ausbildungsgarantie für Jugendliche so wichtig, so notwendig, dass der österreichische Staat sich jeden dieser Ausbildungsplätze mehr als 10.000 Euro jährlich kosten lässt?

Wir alle wissen es: In ganz Europa gehen Arbeitsplätze für Menschen ohne Berufsausbildung beziehungsweise ohne höhere Bildung zunehmend verloren, und das wird niemand und nirgends ändern können. Das ist so, auch bei uns.

Seit 1990 werden in Österreich die Arbeitslosenquoten nach Bildungsabschluss jährlich erfasst: In diesen 22 Jahren sind die sogenannten Registerarbeitslosenquoten von Personen mit Universitäts-, Matura oder Lehrabschluss in etwa gleich geblieben. Aber die Arbeitslosenquote von Personen mit lediglich Pflichtschulabschluss (oder nicht einmal diesem) hat sich mehr als verdoppelt. Warum?

Ein Beispiel: Bekam ein Lagerarbeiter früher einen Job, weil er stark war, verlangt dieser Arbeitsplatz heute Kenntnisse in Lagerlogistiksoftware, Kommunikation mit diversen Abteilungen, manchmal auch auf Englisch, einen Staplerführerschein und oftmals auch eigenverantwortliches Organisieren seiner Arbeit. So sehr hat sich dieser Job gewandelt. Und wir alle wissen es.

ABER: Trotz der niedrigsten Arbeitslosigkeit der EU, trotz Ausbildungsgarantie und trotz dem damit verbundenen, vergleichsweise auch international niedrigen Anteil an "early school leavers": die Arbeitslosenquoten nach Bildungsabschluss zeigen auch in Österreich durch die massiven, sich beschleunigenden Trends am Arbeitsmarkt wie etwa Technologisierung, Ökologisierung, Globalisierung und so weiter eine dramatische, uns alle beunruhigende Entwicklung. Und so können wir es uns einfach nicht mehr länger leisten, in unserem Bildungssystem so viele junge Menschen mit nur niedriger Ausbildung zu "produzieren".

Österreich hat deshalb mit der Einrichtung der sogenannten Jugendcoaches einen wichtigen Schritt getan, um noch weniger Jugendliche an der Schnittstelle Schule und Arbeitsmarkt/AMS zu verlieren, und auch die aktuelle, politisch lebhaft diskutierte Idee einer Ausbildungsverpflichtung bis 18 würde in Verbindung mit großen Reformen im Bildungssystem in diesem Sinne wirken.

Wir wissen also auch in Österreich: Es ist noch ein weiter Weg. Aber wir wissen, wir sind auf dem Richtigen. Das sei in aller Bescheidenheit gesagt.

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