CEP-AnalyseDie EU-Kommission will durch Sanierungs- und Abwicklungsregime für Banken und Wertpapierfirmen Bankenkrisen vorbeugen, die Finanzmarktstabilität erhöhen und den Steuerzahler bei Bankenkrisen entlasten. Teil 2 einer Analyse des Centrums für Europäische Politik (CEP) befasst sich mit Abwicklungsinstrumenten sowie nationalen Abwicklungsfonds.
Die Autoren
Anne-Kathrin Baran und Philipp Eckhardt sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
____________________
Die Kommission bemängelt, dass bisher "angemessene" Regeln für die Sanierung und Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen (im Folgenden: Institute) – als Alternative zur Insolvenz – fehlen. Dieses Defizit soll die vorliegende Richtlinie beheben.
Abwicklungsziele sind der Erhalt der "kritischen Funktionen" eines Instituts, die "Vermeidung signifikanter negativer Auswirkungen auf die Finanzstabilität", eine möglichst geringe Inanspruchnahme öffentlicher Mittel, der Schutz von Einlegern, Anlegern und Kunden.
Abwicklungsvoraussetzungen
Die Abwicklungsbehörde kann die Abwicklung eines Instituts nur betreiben, wenn das Institut ausfällt oder auszufallen droht, der Ausfall in einem angemessenen Zeitraum nicht anders abgewendet werden kann und die Abwicklung im "öffentlichen Interesse" liegt, d.h. zur Erreichung mindestens eines der Abwicklungsziele erforderlich und verhältnismäßig ist.
Rückgriff auf das Eigenkapital vor der eigentlichen Abwicklung
Die Abwicklungsbehörde muss bei der Abwicklung das Institut zunächst dazu verpflichten, das harte Kernkapital (z.B. Stammaktien) abzuschreiben sowie das zusätzliche Kernkapital (z.B. Vorzugsaktien) und das Ergänzungskapital (z.B. Hybridkapital, also eine Mischung aus Eigen- und Fremdkapital) abzuschreiben; begleitend kann die Abwicklungsbehörde eine Umwandlung dieses Kapitals in hartes Kernkapitals vorschreiben.
Übertragung des Instituts
Die Abwicklungsbehörde darf "Eigentumstitel" sowie "Vermögenswerte, Rechte und Verbindlichkeiten" eines Instituts ohne die Zustimmung der Anteilseigner oder Dritter auf einen anderen Erwerber als ein Brückeninstitut übertragen.
Schaffung eines Brückeninstituts
– Die Abwicklungsbehörde darf ohne die Zustimmung der Anteilseigner oder Dritter "Vermögenswerte, Rechte und Verbindlichkeiten" eines Instituts auf ein Brückeninstitut übertragen. Dabei darf sie nicht mehr Verbindlichkeiten als Vermögenswerte übertragen. Das Brückeninstitut ist von der Abwicklungsbehörde oder einer anderen öffentlichen Stelle zu kontrollieren.
– Das Brückeninstitut benötigt eine Banklizenz.
– Das Brückeninstitut muss innerhalb von fünf Jahren an einen privaten Erwerber verkauft werden. Gelingt dies nicht, stellt die Abwicklungsbehörde den Betrieb des Instituts ein.
Ausgliederung von Vermögenswerten in eine Zweckgesellschaft ("Bad Bank")
– Die Abwicklungsbehörde darf "Vermögenswerte, Rechte und Verbindlichkeiten" eines Instituts auf eine Zweckgesellschaft ("Bad Bank") übertragen. Diese ist von der Abwicklungsbehörde oder einer anderen öffentlichen Stelle zu kontrollieren.
– Die "Bad Bank" verwaltet die übertragenen Vermögenswerte mit dem Ziel, sie zum höchstmöglichen
Preis zu verkaufen.
– Vermögenswerte dürfen nur dann übertragen werden, wenn ihr Verkauf im regulären Insolvenzverfahren negative Auswirkungen auf die Finanzmärkte haben könnte.
– Die von der "Bad Bank" an das Institut zu entrichtende "Gegenleistung" für die übertragenen Vermögenswerte bestimmt die Abwicklungsbehörde. Die Entscheidung muss aber "im Einklang" stehen mit der "fairen und realistischen" Einschätzung der Vermögenswerte des Institutes durch eine "unabhängige Person" und muss mit den europäischen Regeln über staatliche Beihilfen vereinbar sein.
"Bail-in"
– Bei einem Bail-in zwingt die Abwicklungsbehörde die Gläubiger, ihre Forderungen gegen das Institut abzuschreiben, oder wandelt die entsprechenden Verbindlichkeiten des Instituts in Eigenkapital um.
– Durch das Bail-in kann das Institut rekapitalisiert oder Kapital für ein Brückeninstitut bereitgestellt werden. Ersteres muss zur "langfristigen Überlebensfähigkeit" des Instituts beitragen.
– Bei einem Bail-in wird als erstes das harte Kernkapital und dann das zusätzliche Kernkapital und das Ergänzungskapital abgeschrieben.
– Für das Bail-in kommen grundsätzlich alle Verbindlichkeiten des Instituts in Frage. Ausgenommen sind insbesondere durch Einlagensicherungssysteme geschützte Einlagen, besicherte Verbindlichkeiten und Verbindlichkeiten mit einer Ursprungsfälligkeit von weniger als einem Monat.
– Die nationale Abwicklungsbehörde setzt für jedes Institut die Summe der Eigenmittel und abschreibungsfähigen Verbindlichkeiten fest, über die es verfügen muss. Sie orientiert sich dabei insbesondere an Größe, Geschäftsmodell, Risikoprofil und systemischer Relevanz des Instituts. Die Kommission kann die Summe durch delegierte Rechtsakte "gegebenenfalls" und für "unterschiedliche Kategorien von Instituten" als Bandbreite vorschreiben.
Nationale Abwicklungsfonds
– Jeder Mitgliedstaat muss einen nationalen Fonds für die Finanzierung von Abwicklungen einrichten, in den jedes Institut je nach Höhe seiner Verbindlichkeiten einzahlen muss. Das nationale Einlagensicherungssystem darf auch als Abwicklungsfonds dienen.
– Der Abwicklungsfonds muss nach zehn Jahren über mindestens 1 Prozent der durch Einlagensicherungssysteme geschützten Einlagen verfügen.
– Reichen die Mittel des Abwicklungsfonds nicht aus, müssen die Fonds der anderen Mitgliedstaaten ihm Kredit gewähren, falls ihre eigenen Mittel ausreichen. Der Kredit "sollte" die Hälfte der Mittel des kreditgewährenden Fonds nicht übersteigen. Die Kommission legt den Zinssatz in einem delegierten Rechtsakt fest.
Ökonomische Folgenabschätzung
Unternehmen, welche am Markt nicht bestehen können, sollten aus diesem ausscheiden müssen. Dieser ordnungspolitische Grundsatz muss auch für Banken und Wertpapierfirmen gelten. Da diese aber häufig als systemrelevant eingestuft werden und ihr Ausscheiden mittels regulärer Insolvenzverfahren unvorhersehbare Folgen für Dritte impliziert, springt der Staat als Retter ein und unterminiert damit die disziplinierende Funktion des Marktes. Instrumente zur Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen stärken die Marktdisziplin und verringern die Inanspruchnahme staatlicher Mittel. Sie sind daher grundsätzlich sachgerecht.
Die gesetzliche Festlegung, wann eine Abwicklung und wann ein Insolvenzverfahren zum Einsatz kommt, ist aufgrund der unterschiedlichen Folgen unumgänglich. Allerdings sollte für eine Abwicklung nicht ausreichend sein, dass mit ihr nur ein einziges Abwicklungsziel erreicht wird. Nach den Vorstellungen der Kommission soll etwa schon der Erhalt der "kritischen Funktionen" eines Instituts eine Abwicklung statt einer Insolvenz rechtfertigen.
Die Abwicklungsinstrumente greifen erheblich in die Eigentumsrechte der Gläubiger und Anteilseigner ein. Dies ist aber als letztes Mittel gerechtfertigt. Denn sonst hätten die Institute einen Anreiz, auf ihre systemische Relevanz und damit auf staatliche Hilfsgelder zu vertrauen.
Die Institutsübertragung und die Schaffung eines Brückeninstituts sind nur realistische Optionen für wenig komplexe Institute, bei denen sich rettungswürdige und -unwürdige Teile einfach und zeitnah trennen lassen. Die Regelungen zum Brückeninstitut weisen Schwächen auf. Erstens fehlt die Einschränkung, dass nur systemrelevante und damit potentiell schützenswerte Teile übertragen werden dürfen. Zweitens erschwert die Pflicht zum Besitz einer Banklizenz die Abwicklung, da deren Erwerb zu viel Zeit kostet. Dagegen ist die Befristung der Existenz des Brückeninstituts auf fünf Jahre gerechtfertigt. Andernfalls wäre das Brückeninstitut keine glaubwürdige Abwicklungsoption.
Die Auslagerung ausfallgefährdeter Vermögenswerte in eine staatlich kontrollierte Bad Bank erhöht zwar kurzfristig die Stabilität des betroffenen Instituts und trägt zu dessen Rekapitalisierung bei. Sie kann aber in ein Dilemma führen: Einerseits entstehen Anreiz- und Wettbewerbsverzerrungen, wenn die Bad Bank dem Institut für die übertragenen Vermögenswerte eine zu hohe Gegenleistung entrichtet. Denn dann tragen nicht die Eigentümer des Instituts, sondern der Staat die Verluste. Andererseits gefährdet gerade eine zu geringe Gegenleistung die langfristige Solvenz des Instituts. Inwiefern die getroffenen Vorkehrungen – die Beurteilung der Vermögenswerte durch eine "unabhängige Person" und der Verweis auf das Beihilferecht – diesem Dilemma gerecht werden, bleibt abzuwarten.
Das Bail-in ist zentral für die Stärkung der Marktdisziplin und zur Verhinderung schädlichen Moral- Hazard-Verhaltens. Denn es zieht erstens die Eigentümer des Instituts für Verluste heran, die sie letztlich selbst zu verantworten haben. Zweitens führt es dazu, dass Gläubiger eine mögliche Beteiligung an Bankverlusten in ihre Investitionsentscheidungen einbeziehen. Es sorgt damit für eine risikoadäquate Bepreisung der Refinanzierungskosten der Banken. Dass ein breites Spektrum an Verbindlichkeiten in das Bail-in einbezogen wird, gewährleistet, dass im Ernstfall hinreichende Mittel zur Stabilisierung des Instituts zur Verfügung stehen. Dass die Gläubiger kurzfristiger Verbindlichkeiten nicht herangezogen werden, schafft zwar Anreize, verstärkt in diese Verbindlichkeiten zu investieren, ist aber notwendig, um die kurzfristige Refinanzierung des Instituts im Krisenfall sicherzustellen.
Die vor einer Abwicklung vorzunehmenden Abschreibungen und Umwandlungen sind faktisch ebenfalls ein Bail-in, führen also zu einem "Bail-in vor dem Bail-in". Denn die Forderungsrangfolge für das Bail- in ist Makulatur, wenn für das Bail-in kein zusätzliches Kernkapital bzw. Ergänzungskapital mehr zur Verfügung steht, da es bereits vorher abgeschrieben und umgewandelt wurde. Dies bedarf der Korrektur.
Die Einrichtung von Abwicklungsfonds entlastet die Steuerzahler. Dass die Institute bereits vor einer Krise Zahlungen an die Fonds leisten müssen, verhindert schädliches Moral-Hazard-Verhalten und stärkt die Glaubwürdigkeit der Fonds. Das Volumen der Fonds ist jedoch zu gering, um bei einer Bankenkrise gleich mehrere Institute ohne Steuergelder geordnet abwickeln zu können. Die Pflicht, Abwicklungsfonds anderer Mitgliedstaaten Kredite zu gewähren, wenn deren Mittel nicht ausreichen, kann Dominoeffekte auslösen und dadurch Bankenkrisen verschärfen. Denn die Kredite schwächen die Stabilität der kreditgebenden Fonds umso mehr, je höher die Kredite ausfallen, wodurch Mittel für nationale Bankenabwicklungen fehlen. Die Obergrenze von 50 Prozent der Fondsmittel ist daher deutlich zu hoch. Zudem schafft die Kreditvergabepflicht Anreize für eine laxe nationale Aufsicht, da ein externer Retter zur Verfügung steht. Damit ist eine unsachgemäße Umverteilung von Verantwortung und Lasten verbunden.
Zusammenfassung der Bewertung
Instrumente zur Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen stärken die Marktdisziplin und verringern die Inanspruchnahme staatlicher Mittel. Der resultierende Eingriff in die Eigentumsrechte ist gerechtfertigt. Die Einrichtung einer Bad-Bank kann die Rekapitalisierung eines Instituts kurzfristig gewährleisten, ist aber langfristig problematisch. Ein Bail-in stärkt die Marktdisziplin und verringert schädliches Moral-Hazard Verhalten. Abwicklungsfonds entlasten die Steuerzahler. Die Pflicht, Abwicklungsfonds anderer Mitgliedstaaten Kredite zu gewähren, kann aber Bankenkrisen verschärfen.