„Deutschland darf ESM nur bei strikter Fiskalordnung zustimmen“

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV Media network.

Organisieren Bundeskanzlerin Angela Merkel und EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy tiefgreifende EU-Vertragsänderungen für eine europäische Schuldenordnung? Foto: Der Rat der Europäischen Union.

Analyse von Ansgar Belke (UDE)Ohne „stabilitätsorientierte Fiskalordnung“ in der Währungsgemeinschaft darf Deutschland dem dauerhaften Euro-Rettungsfonds (ESM) nicht zustimmen, warnt der Ökonom Ansgar Belke (Uni Duisburg-Essen). „Dies ist der letzte Zeitpunkt, den Marsch der Euro-Zone in die Instabilität und Selbstauflösung zu verhindern.“

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" /Prof. Dr. Ansgar Belke ist Makroökonom an der Universität Duisburg-Essen, Forschungsdirektor Internationale Makroökonomie am DIW Berlin und Mitglied des "Monetary Expert Panels" im Europäischen Parlament. Zudem ist Belke Mitglied des wissenschaftlichen Direktoriums des Instituts für Europäische Politik (IEP).

Belkes Kommentierung des EU-Gipfels erschien in ähnlicher Fassung zuächst bei Handelsblatt online (29. Oktober 2011). __________________

Die Ergebnisse des EU-Gipfels entsprechen nahezu exakt dem Maßnahmenmix, den ich in meinen 10 Punkten für das Handelsblatt am 30. September 2011 skizziert habe. Die beschlossenen Maßnahmen sind notwendig, aber in langfristiger Perspektive nicht hinreichend. Vor allem ist der Boden für eine Zustimmung zum ESM noch nicht bereitet. Insofern ist das Glas halbvoll. Die Glaubwürdigkeit der beschlossenen (wegen der unmittelbar drohenden Liquiditäts- und Vertrauenskrise Italiens und der damit verbundenen Kernschmelze des Finanzsystems der Euro-Zone teils zu Recht) kurzfristig orientierten Maßnahmen und ihre Macht, das Vertrauen der Märkte zurückzubringen, hängt entscheidend von der Glaubwürdigkeit der langfristigen Maßnahmen ab. Geboten ist deshalb, langfristig die Sanktionsfunktion der Marktzinsen uneingeschränkt wiederherzustellen.

Zudem müssen die Anreize für die Akteure wieder so gesetzt werden, dass sie sich eine wesentliche Lektion aus der Währungsgeschichte in Erinnerung rufen: Das Verschuldungspotenzial von Staaten in einer Währungsunion ist kleiner als außerhalb, da ihnen in der Union der direkte Zugriff zur Notenpresse fehlen sollte. Diesbezüglich bleibt der Gipfel hinter den Erwartungen zurück.

EZB seit Mai 2010 nicht mehr unabhängig

Denn es ist nicht zu sehen, dass die EZB ihrer Rolle als Käufer von Staatsanleihen verlassen darf. Im Gegenteil, die Konstellation des Rettungspaketes verlässt sich geradezu auf diese Rolle. Deutschland wurde durch das Zusammenspiel Italiens, das mit drei Notenbankern im EZB-Rat vertreten ist, mit anderen stark verschuldeten Ländern düpiert. Und das, obwohl nicht zuletzt die Grünen die Forderung nach einem sofortigen Ende der Anleihekäufe in den Entschließungsantrag des Bundestages geschrieben haben. Die Ironie dabei ist, dass die Nichtberücksichtigung dieses Anliegens mit der Unabhängigkeit der Notenbank begründet wird, die sowohl in politischer und vor allem finanzieller Hinsicht seit Mai 2010 nicht mehr gegeben ist.

Selbstauflösung der Euro-Zone verhindern

Gleichzeitig fehlen nach wie vor zentrale Elemente wie eine stabilitätsorientierte, verbindlich festgelegte strikte zentrale Fiskalordnung in Gestalt eines so gehärtet wie möglichen Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) mit z. B. Verschuldungsobergrenzen (aber dieses Mal einschließlich der Auslandsverschuldung, asymmetrischer Ansatz zur Leistungsbilanzsalden-Überwachung), die mit Pfändern etc. materiell glaubwürdig abgesichert sind. Die Gefahr ist, dass stattdessen eine permanente Einrichtung desselben Charakters – der ESM – in wenigen Monaten verabschiedet werden soll. Fatal für die Stabilität des Euroraums wäre, wenn dies ohne eine langfristige stabilitätsorientierte Fiskalordnung passieren würde. Angesichts der politischen Mehrheitsverhältnisse ist nicht zu sehen, dass dies vorher glaubwürdig implementiert werden könnte. Deutschland sollte seine Zustimmung zum ESM hiervon abhängig machen. Dies ist der letzte Zeitpunkt, den Marsch der Euro-Zone in die Instabilität und Selbstauflösung zu verhindern. Man kann in den ESM gehen, aber nur mit einer vorab bindend festgelegten strikten zentralen Fiskalordnung.

Insgesamt gesehen ist das beschlossene Paket ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, aber lässt einen Rahmen vermissen, der den Euro wieder auf einen nachhaltigen Pfad setzt. Die Konzeption dieses Rahmens muss jetzt unmittelbar folgen, weil ansonsten die Wirkungen der kurzfristigen Maßnahmen verpuffen werden. Außer einer mit aller Härte durchzusetzenden, zur Not auf die Verhandlungsmacht der garantierenden Länder setzenden, stabilitätsorientierten Verschuldungsordnung zählen hierzu die Schaffung einer wahrhaft europäischen Bankenaufsicht und "resolution authority" und die Umsetzung weiterer massiver Strukturreformen. Letztere hängt aber zugegebenermaßen von der Fähigkeit der nationalen Politiken ab zu liefern. Nur diese Länder qualifizieren sich auf Dauer für die Mitgliedschaft in der Euro-Zone. Denn eigentlich sollte dies gerade für Länder mit unwiderruflich fixierten Wechselkursen möglich sein, wie die Beispiele Irland und Lettland zeigen.

"Grundsätzliche EU-Vertragsänderungen sind notwendig"

Hinsichtlich der "Euro Area Governance" liefert das Abschlussdokument wichtige Verbesserungen. Der Sixpack und das Europäische Semester, wenngleich noch recht zahnlos und eher eine Lösung für die "übernächste Krise", wird richtigerweise in das Zentrum der "Ex-ante surveillance" gestellt. Beide könnten den Nukleus für die dringend notwendige europäische Schuldenordnung darstellen. Eine beiläufige Verbesserung stellt dar, dass der "Eurogroup Working Group Chair" ein permanenter "Council Official" wird, dass die Berichte gestreamlined und klarer werden sollen und das der "Head of the Euro Summit" sich nunmehr monatlich mit dem Präsidenten der EU-Kommission und der Eurogruppe treffen und austauschen wird. Zu beachten ist, dass begrenzte Schnellschüsse bei EU-Vertragsänderungen auf der Agenda geblieben sind. Hoffen wir, dass es sich als unzureichend erweisen wird, nur beschränkte Vertragsänderungen zu implementieren. Stattdessen sind grundsätzlichere Vertragsänderungen notwendig.

Griechenland-Mission der Troika: "Hervorragende Arbeit"

Die Debatte über Griechenland hat sich letztlich durch den Gipfel in die richtige Richtung bewegt. Die Wachstumsannahmen und die erwarteten Privatisierungserlöse sind gerade im Vergleich zu Irland, dem zu Recht ein Verlassen des Schirms bereits 2013 in Aussicht gestellt wird, gesenkt und damit viel realistischer geworden. Hier hat die Griechenland-Mission der Troika hervorragende Arbeit geleistet. Griechenland wird aber aufgrund der anhaltend schlechten institutionellen Performance (Korruption etc.), seiner demografischen Struktur – das Land altert schneller als die Euro-Partnerländer – und des langwierigen Prozesses der Umstrukturierung seiner Volkswirtschaft in Richtung von mehr Wettbewerbsfähigkeit hinsichtlich seines Wachstums noch größere Schwierigkeiten bekommen als bislang angenommen. Auch die von der Troika vorgelegten aktuellen Zahlen zum Refinanzierungsbedarf Griechenlands legen nahe, dass auch der IWF noch länger mit signifikanten Summen dabei bleiben muss. So scheinen selbst die nach unten korrigierten Wachstumswerte für Griechenland immer noch zu optimistisch, sodass der 50-prozentige Schuldenschnitt die Rückkehr Griechenlands zu einem Schulden-BIP-Verhältnis von 120 Prozent in 2020 nicht zwingend garantiert. 60 Prozent wären möglicherweise angemessener gewesen.

Trotzdem bieten auch die per Konsens definierten 50 Prozent Schuldenschnitt jetzt Raum dafür, eine tragfähige Lösung für Griechenland zu finden. Zentral ist, die anvisierte Schuldenreduktion nur eine notwendige, keinesfalls aber eine hinreichende Bedingung dafür ist, Griechenland zurück auf einen nachhaltigen Pfad zu bringen. Die strukturellen Herausforderungen für das Wachstum und die Herstellung der fiskalpolitischen Nachhaltigkeit sind ganz anders als im Falle Irlands auch nach dem Gipfel immens. Deshalb ist es zu begrüßen, dass der Gipfel die Wichtigkeit betont, umfangreiches dauerhaftes Personal in Griechenland vor Ort zu haben. Nicht so sehr als eine Aufsicht. Dieses muss den griechischen Behörden vielmehr dabei helfen, die notwendigen Reformen zu implementieren.

Frisches Bankenkapital statt "Doomsday"-Szenario

Der Gipfel hat seine Hausaufgaben im Bereich der Bankenrekapitalisierun gut erledigt, indem die Banken ihr "Tier 1" Kapital ab Juni 2012 auf 9 Prozent erhöhen müssen, und indem ihr Zugang zu kurzfristiger Finanzierung in koordinierter Weise verbessert werden soll. Unklar zum gegenwärtigen Zeitpunkt sind der Charakter und die Effizienz dieser Koordinierung.

Insgesamt wird dafür vom Gipfel ein Bedarf von 106 Milliarden Euro prognostiziert – ein Wert, der bei näherer Betrachtung wohl eher am unteren Rande des tatsächlichen Bedarfs liegen dürfte. Die deutschen Banken müssen sich knapp 5,2 Milliarden Euro beschaffen, das sollte machbar sein. Denn dies ist anreizkonform durch Finanzinjektionen der Eigentümer oder durch Investitionen des Privatsektors möglich. Positiv ist auch, dass gemäß Subsidiaritätsprinzip die nationalen Regierungen und als letzte Instanz auch der EFSF mit einspringen sollen. Denn in den letzten Wochen schienen die Kapitalmärkte ein "Doomsday"-Szenario nicht mehr auszuschließen, in dem die Volkswirtschaften abrupt in eine Rezession fallen, da der Interbankenmarkt zusammenbricht und die öffentliche Verschuldung weiter wächst. Dies ist ein wichtiger Schritt zum Ziel der Entkoppelung der Performance der Banken des Euro-Raums vom Schicksal ihrer Volkswirtschaften. Denn die parallele Bewertung von Bankenpapieren und den Staatsanleihen "ihrer" Länder und der sich daraus ergebende Domino-Effekt sind der zentrale Ausgangspunkt der sich abzeichnenden neuen Finanzkrise.

Um etwas Wasser in den Wein zu gießen: bei der Abschätzung des Kapitalbedarfs französischer Banken ist man überraschend (zu) optimistisch. Zudem vermisst man Aussagen zu einer Zwangskapitalisierung und Teilverstaatlichung von Banken, die nicht genug Eigenkapital am Markt aufbringen können, um den gehärteten Vorgaben entsprechen zu können. Denn eine derartige zwangsweise Rekapitalisierung gefährdeter Banken könnte die Rettungsfonds für hochverschuldete Euroländer letztlich sogar ersetzen. Hierdurch könnten die "schlechten" von den "guten" Banken getrennt werden. Der Markt würde seine Selektionsfunktion wieder übernehmen können. Für die deutschen Steuerzahler wäre das günstiger.

Fragmentierung der Bankenaktivität unbedingt verhindern

Negativ anzumerken ist auch, dass der Stresstest, der den Rekapitalisierungen zugrunde liegen soll, sehr breit angelegt ist und keine wahrhaftigen und tiefschürfenden Tests der Banken unter allen potenziellen Risiken beinhaltet. In den unter dem Schirm befindlichen Ländern kommen die Mittel für die Rekapitalisierung der Banken aus den Programmen selbst. In den anderen Ländern soll das Kapital hierfür über die Kapitalmärkte aufgenommen werden. Nur wenn dies nicht möglich sein sollte, wird die EFSF und damit der Steuerzahler als letze Instanz Regress genommen. Die Gipfelteilnehmer betonen zu Recht, dass die Bilanzen der Banken durch Kapitalaufnahme und nicht durch Verzicht auf Ausleihungen gestärkt werden sollen. Aber welche Handhabe haben die Regierungen eigentlich, um einen Credit Crunch zu vermeiden? Falls die nationalen Bankenaufsichten entsprechenden Druck ausüben, besteht das Risiko, dass Banken ihre grenzüberschreitenden Aktivitäten einschränken. Eine Fragmentierung der Bankenaktivität und ein Rückzug hinter die nationalen Grenzen wären die Folge. Im Sinne eines funktionierenden Binnenmarktes ist dies unbedingt zu verhindern.

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