Bankenabwicklung – „Schaffung eines Abwicklungs- und Sanierungsregimes ist unerlässlich“

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV Media network.

Die Kommission schlägt einen EU-Rahmen zur Sanierung und Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen vor. Foto: dpa

CEP-AnalyseDie EU-Kommission will durch Sanierungs- und Abwicklungsregime für Banken und Wertpapierfirmen Bankenkrisen vorbeugen, die Finanzmarktstabilität erhöhen und den Steuerzahler bei Bankenkrisen entlasten. Teil 1 der Analyse des Centrums für Europäische Politik (CEP) befasst sich mit Sanierungs- und Abwicklungsplänen sowie mit weiteren Maßnahmen zur Krisenprävention.

Die Autoren

Anne-Kathrin Baran und Philipp Eckhardt sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Die Kommission schlägt einen EU-Rahmen zur Sanierung und Abwicklung von Banken und Wertpapierfirmen vor. Ziel der Richtlinie ist es (Begründung S. 2) durch "Präventivmaßnahmen" Bankenkrisen abzuwenden, die Stabilität des Finanzmarktes aufrechtzuerhalten und das Risiko für die Übernahme von Bankverlusten durch die Steuerzahler zu reduzieren.

Sanierungsplan

– Jedes Institut muss einen Sanierungsplan erstellen. In diesem muss es darlegen, welche Maßnahmen es bei einer "signifikanten Verschlechterung" seiner Finanzlage ergreifen will, um seine finanzielle Stabilität wiederherzustellen.
– Der Sanierungsplan darf nicht davon ausgehen, dass das Institut staatliche Beihilfen ("außerordentliche öffentliche Mittel") erhält. Die Nutzung von besicherten Zentralbankfazilitäten wie etwa die Spitzenrefinanzierung ist dagegen in der Regel erlaubt.
– Der Sanierungsplan muss einem Stresstest unterzogen werden, für den die Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) verschiedene Szenarien in Form technischer Regulierungsstandards festlegt.
– Die nationale Bankaufsichtsbehörde überprüft den Sanierungsplan.
– Ist die Bankaufsichtsbehörde mit dem Sanierungsplan nicht einverstanden, muss das Institut den Plan innerhalb von drei Monaten überarbeiten. Ist die Behörde weiterhin nicht mit dem Plan einverstanden, kann sie das Institut zu Abhilfemaßnahmen verpflichten, etwa zu höheren Eigenkapitalanforderungen, einer Reduktion seines Risikoprofils oder einer Änderung seiner Unternehmensstrategie.

Abwicklungsplan

– Die Abwicklungsbehörde erstellt in Abstimmung mit der nationalen Bankaufsichtsbehörde für jedes Institut einen Abwicklungsplan. Der Plan enthält Maßnahmen, die die Behörden treffen können, wenn sie das Institut als abwicklungsbedürftig einstufen.
– Der Plan enthält insbesondere Erläuterungen zur wirtschaftlichen und rechtlichen Trennung "kritischer Funktionen und Kerngeschäftsbereiche", zur Finanzierung verschiedener Abwicklungsmaßnahmen und zu "kritischen wechselseitigen Abhängigkeiten".
– Der Abwicklungsplan darf nicht davon ausgehen, dass das Institut staatliche Beihilfen ("außerordentliche öffentliche Mittel") erhält. Mittel aus Abwicklungsfonds sind dagegen erlaubt.

Bewertung der Abwicklungsfähigkeit eines Instituts und Folgen

– Mithilfe des Abwicklungsplans bewertet die Abwicklungsbehörde die Abwicklungsfähigkeit des Instituts. Das Institut ist "abwicklungsfähig", sofern ohne Nutzung außerordentlicher öffentlicher Mittel eine Liquidation im regulären Insolvenzverfahren "machbar und glaubwürdig ist" oder eine Abwicklung keine "wesentlichen negativen Auswirkungen auf die Finanzmarktstabilität hat.
– Gilt ein Institut als nicht abwicklungsfähig, muss es innerhalb von vier Monaten Maßnahmen ergreifen, um abwicklungsfähig zu werden. Wird es erneut als nicht abwicklungsfähig eingestuft, kann die Abwicklungsbehörde von dem Institut verlangen, dass es Vereinbarungen innerhalb der Gruppe oder mit Dritten zur Erbringung kritischen Funktionen des Instituts abschließt, Vermögenswerte veräußert, bestimmte Tätigkeiten einstellt oder beschränkt oder seine rechtliche oder operative Struktur ändert.

Frühzeitiges Eingreifen

– Die Bankaufsichtsbehörde muss ein Institut, welches die Eigenkapitalvorschriften nicht erfüllt oder droht nicht zu erfüllen, "im Bedarfsfall" anweisen können zusätzliches Eigenkapital vorzuhalten, Maßnahmen und Regelungen des Sanierungsplans umzusetzen, die Hauptversammlung einzuberufen, Mitglieder des Leitungsorgans oder Direktoren zu entlassen oder zu ersetzen, Pläne für Verhandlungen mit Gläubigern zwecks einer Umschuldung zu erstellen.
Zudem kann die Behörde zur Vorbereitung einer Abwicklung an potentielle Käufer herantreten.
– Die EBA entwickelt für diese Eingriffsbefugnisse technische Durchführungsstandards.
– Die Bankaufsichtsbehörde kann einen Sonderverwalter bestellen, wenn die genannten Maßnahmen nicht ausreichen, um die Eigenkapitalvorschriften wieder zu erfüllen, sich die Finanzlage des Instituts "signifikant" verschlechtert oder das Institut "schwerwiegend" gegen Rechts- und Verwaltungsvorschriften verstößt.

Ordnungspolitische Beurteilung

Das Fehlen eines glaubwürdigen Sanierungs- und Abwicklungsregimes für Banken und Wertpapierfirmen führt faktisch zu einem mit Steuergeldern abgesicherten staatlichen Existenzschutz vor allem der systemrelevanten Institute. Dies erzeugt große Anreizverzerrungen: Wer keine Insolvenz fürchten muss, geht tendenziell zu hohe Risiken ein, da er die negativen Folgen etwa in Form von Verlusten nicht vollständig tragen muss. Glaubwürdige Sanierungs- und Abwicklungsregime können diesem Moral-Hazard-Verhalten entgegenwirken, das Haftungsprinzip stärken und dafür sorgen, dass die Eigentümer und Gläubiger der Banken ihrer Verantwortung für eingegangene Risiken gerecht werden. Die Schaffung eines Abwicklungs- und Sanierungsregimes ist daher ordnungspolitisch unbedingt erforderlich.

Die Pflicht zur Erstellung von Sanierungsplänen ist sachgerecht: Diese helfen sowohl Aufsichtsbehörden als auch Instituten, frühzeitig Gefahren und Risiken zu erkennen und darauf reagieren zu können. Sie sind somit ein geeignetes Instrument der Krisenprävention. Auch die Einbeziehung ausnahmslos aller Institute ist hier sachgerecht, zumal Erleichterungen für kleinere Institute möglich sind. Denn Sanierungspläne sind eine gute Informationsquelle, um systemische Risiken aufdecken zu können, die auch bei kleineren Instituten vorhanden sein können.

Die Abwicklungsfähigkeit von Instituten muss glaubwürdig sein. Abwicklungspläne und auch die Möglichkeit der Behörde, einem nicht abwicklungsfähigen Institut weitreichende Maßnahmen zur Erlangung der Abwicklungsfähigkeit vorzuschreiben, sind daher zwingend: Ohne diese Maßnahmen können Institute im Ernstfall nicht abgewickelt werden, und eine disziplinierende Wirkung bleibt aus. Denn für eine geordnete Abwicklung existiert nur ein enges Zeitfenster. Sie ist daher nur möglich, wenn bereits im Vorfeld einer Krise Informationen vorhanden sind über den Aufbau eines Instituts, Verbindungen zu anderen Finanzmarktakteuren, existierende Gläubiger- und Eigentümerstrukturen sowie Pläne, wie Teile des Instituts abgewickelt werden können. Allerdings darf dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass Bankenkrisen oft unvorhersehbar sind und keinem vorbestimmten Ablauf gehorchen. Wie man auf solche Krisen angemessen reagiert, kann im Voraus nur begrenzt geplant werden. Auch deshalb kann nicht in allen Fällen sichergestellt werden, dass ein "abwicklungsfähiges" Institut tatsächlich ohne staatliche Beihilfen abgewickelt werden kann.

Dass Sanierungs- und Abwicklungspläne den Rückgriff auf öffentliche Mittel zumindest nicht vorsehen dürfen, ist zentral. Denn es sensibilisiert die Institute dafür, dass allein sie für eingegangene Risiken haften. Auch Mittel des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), der Banken künftig direkt rekapitalisieren darf, sollten dabei nicht eingeplant werden dürfen. Hier bleibt die Richtlinie zu vage. Ferner muss die Einbeziehung von Zentralbankfazilitäten in den Sanierungsplänen präzisiert werden. Denn es muss verhindert werden, dass die EZB nicht frei über die Notenbankfähigkeit von Wertpapieren entscheiden kann, weil diese in Sanierungsplänen bereits vorgesehen sind.

Da nach den Vorschriften der Richtlinie jedes Institut grundsätzlich ohne Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen abwicklungsfähig sein muss, ist es ein nicht rechtfertigbarer Eingriff in die unternehmerische Freiheit, dass generell die Aufsichtsbehörde bereits bei Erstellung des Sanierungsplans "Abhilfemaßnahmen" vorschreiben und einen Sonderverwalter etwa bei Nichterfüllung der Eigenkapitalvorschriften ("frühzeitiges Eingriffen") bestellen darf. Diese Möglichkeiten sollten strikt auf Fälle beschränkt werden, in denen ohne sie die Finanzstabilität nur mit staatlichen Beihilfen erhalten werden könnte.

Gruppenvereinbarungen können die Stabilität einer Gruppe stärken. Die Anforderungen dafür, dass ein Institut der Gruppe ein anderes unterstützt, etwa die Pflicht zur Einholung einer Genehmigung der Behörde, sind sachgerecht. Denn das unterstützende Institut kann bei ungenügender Finanzkraft selbst in Schwierigkeiten geraten. Auch erhöhen gruppeninterne Finanzhilfen wechselseitige Abhängigkeiten, was etwaige Abwicklungen erschwert.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Schaffung eines Abwicklungs- und Sanierungsregimes ist unerlässlich. Sanierungspläne tragen zur Krisenprävention bei. Abwicklungspläne und die Möglichkeit der Behörden, einem Institut weitreichende Maßnahmen zur Erlangung der Abwicklungsfähigkeit vorzuschreiben, sind zwingend. Sanierungs- und Abwicklungspläne sollten keine ESM-Mittel einplanen dürfen. Nur für Institute, die nicht ohne staatliche Beihilfen abwickelbar sind, sind Sonderverwalter und Abhilfemaßnahmen im Zuge der Erstellung von Sanierungsplänen akzeptabel.

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