Wirtschaftssanktionen wirken

Die EU-Sanktionen gegen Russland waren von Anfang an umstritten. [Foto: Ana Paula Hirama /Flickr]

Wer behauptet, Sanktionen gegen Russland seien teuer und nutzlos, irrt. Allein werden sie Russland zwar nicht zu einem Politikwechsel bewegen, sie sind aber ein Druckmittel, um Moskau an den Verhandlungstisch zu bringen. Sanktionen und Dialog schließen einander keineswegs aus, sagen Sabine Fischer und Janis Kluge.

Plötzlich wird in Deutschland wieder eine parteiübergreifende Debatte über den Sinn und Unsinn der Russland-Sanktionen geführt. Im Januar klagten ostdeutsche Ministerpräsidenten von CDU über SPD bis zur Linken in einem Brief an die Kanzlerin, vor allem die ostdeutschen Bundesländer litten unter den wirtschaftlichen Folgen. AfD und Linke rennen im Bundestag gegen die »russlandfeindliche« Politik der Bundesregierung an. In der sinnsuchenden SPD ist ein Generationenkonflikt über den russlandpolitischen Kurs des neuen Außenministers Heiko Maas entbrannt. Auch hier wird über die Sanktionen gestritten, die, so das gängige Argument der Kritiker, hohe Kosten verursachen, aber »nichts bringen« würden.

Diese Debatte ist in vielfacher Hinsicht losgelöst von der Realität. Erstens ist sie losgelöst von den Erkenntnissen der Wirtschaftswissenschaften. Es klafft eine große Lücke zwischen dem ökonomischen Forschungsstand und der Wahrnehmung des Schadens in der deutschen Debatte. Immer wieder werden EU-Sanktionen, russische Sanktionen und amerikanische Sanktionen in einen Topf geworfen.

Unstrittig ist, dass das von Russland verhängte Importembargo für landwirtschaftliche Güter zu Exporteinbußen geführt hat. Eine Studie des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel zeigt aber, dass Deutschlands Ausfuhren weniger leiden als etwa diejenigen Litauens, Polens oder der Vereinigten Staaten. Am meisten ist Russland selbst von den russischen Sanktionen betroffen. Der Kreml verfolgt schon länger eine protektionistische Industriepolitik, in die sich das Importembargo im Herbst 2014 nahtlos einreihte. Profitiert hat die russische Agrarindustrie. Die Rechnung zahlen die Verbraucher.

Kaum gesicherte Daten über Kosten verschiedener Sanktionen für Deutschland

Über die Kosten der EU-Sanktionen hingegen gibt es für Deutschland kaum gesicherte Daten. Bei der Gestaltung der restriktiven Maßnahmen wurde versucht, sowohl den Schaden für die EU als auch die Breitenwirkung in Russland gering zu halten. In einigen Fällen herrscht bei deutschen Exporteuren Unsicherheit darüber, ob ihre Produkte unter das Ausfuhrverbot für militärisch nutzbare Güter fallen. Dieser Effekt lässt sich aber kaum messen. Einige Studien schreiben deshalb pauschal alle deutschen Exportverluste den EU-Sanktionen zu und verweisen auf mögliche indirekte Sanktionsfolgen. Deren Ergebnisse sind mit Vorsicht zu betrachten.

Ein handfestes Problem für die deutsche Wirtschaft sind die neuen amerikanischen Sanktionen. Die Vereinigten Staaten haben 2017 der mit den Europäern koordinierten Sanktionspolitik den Rücken gekehrt und verfolgen nun einen autonomen Ansatz. Im Gegensatz zu den sehr gezielten EU-Sanktionen fehlt den neuen Maßnahmen gegen russische Oligarchen die Berechenbarkeit: Gründe für Sanktionen werden vermischt, Kriterien für ihre Aufhebung verwaschen. Durch die extraterritoriale Wirkung können die amerikanischen Sanktionen auch für Deutschland kostspielig werden. Für eine ökonomische Analyse dieser Kosten ist es allerdings noch zu früh.

Zweitens löst sich die neue deutsche Debatte von den historischen Ereignissen, derentwegen Europäer und Amerikaner 2014 und 2015 Sanktionen verhängten. Russland annektierte im März 2014 völkerrechtswidrig die Krim.

Im Sommer 2014 wendeten reguläre russische Truppen den Kriegsverlauf im Osten der Ukraine zuungunsten Kiews. Seitdem unterstützt Moskau die in Donezk und Luhansk entstandenen De-facto-Staaten politisch, militärisch und wirtschaftlich. Dieser radikale Bruch mit der europäischen Sicherheitsordnung gerät zunehmend aus dem Blick. Mehr noch: Je ausführlicher die Kritiker über die Sanktionen sprechen, desto weniger scheint dabei von der Ukraine die Rede zu sein.

Mit den Gründen geht den Debattierenden drittens auch der Bezug zu Zielen, Kontext und Erfolg der EU-Sanktionen seit 2014 verloren. In den entsprechenden Ratsbeschlüssen ist nachzulesen, dass die Europäische Union angesichts der Entwicklungen in der Ukraine zu restriktiven Maßnahmen griff, »um die Kosten für die Handlungen Russlands zu erhöhen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben, und um eine friedliche Beilegung der Krise zu unterstützen«.

Dabei war immer klar, dass allein die Sanktionen Russland nicht zu einem Politikwechsel bewegen würden. Vielmehr sind sie ein Instrument und Druckmittel, mit dem Moskau an den Verhandlungstisch gebracht werden sollte. Die Behauptung der Kritiker, Sanktionen und Dialog schlössen einander aus, ist falsch.

Von den Sanktionen gegen Russland haben einige ihrer Ziele erreicht

Stellt man vor diesem Hintergrund die Frage nach dem Erfolg der Sanktionen, so ergibt sich ein Bild, das sich wesentlich von dem kolportierten Eindruck unterscheidet. Die Sanktionen haben 2014 und 2015 die Kosten aggressiven Verhaltens für Russland in die Höhe getrieben. Sie halfen auf diese Weise, eine weitere Eskalation des Krieges im Donbass zu verhindern und mit Moskau in Minsk in einen Dialog zu treten.

Die Europäische Union demonstrierte mit den Sanktionen erstmals, dass sie zu kollektivem Handeln gegenüber Russland in der Lage ist – und bereitete damit der russischen Führung eine unangenehme Überraschung. Es ist davon auszugehen, dass dieses Wissen auf russischer Seite bis heute eskalationshemmend wirkt. Mit anderen Worten: Die Sanktionen erreichen einige der ursprünglich gesetzten Ziele und sind damit auch vor der vollständigen Umsetzung der Minsker Vereinbarungen bereits teilweise erfolgreich.

Der vierte und vielleicht gefährlichste Realitätsverlust im gegenwärtigen Sanktionsdiskurs bezieht sich jedoch auf die Zukunft: Die Kritik an den Sanktionen unterschlägt die möglichen Auswirkungen eines Abbaus der Sanktionen, der von der Umsetzung der Minsker Vereinbarungen abgekoppelt ist. Ein solcher Schritt könnte enthemmend auf beide Konfliktparteien wirken: auf Russland und die von ihm unterstützten Separatisten in der Ostukraine, weil keine Konsequenzen für aggressives Handeln mehr zu fürchten wären; auf die Ukraine, weil der wahrgenommene Verlust westlicher Unterstützung Kiew zu kurzfristigen Verzweiflungstaten verführen könnte. Mindestens ebenso schwer wiegt, dass die EU sowohl innere Kohärenz als auch jegliche Glaubwürdigkeit als außenpolitischer Akteur verlieren würde. In einer Zeit größter internationaler Herausforderungen nicht nur aus Moskau würde dieser Schaden alle wirtschaftlichen Kosten der Sanktionen rasch in den Schatten stellen.

Kritiker der EU-Sanktionspolitik täten gut daran, sich dieses Risiko zu vergegenwärtigen. Statt Sanktionen pauschal in Frage zu stellen, sollten sie lieber alles daransetzen, die maß- und sinnvolle Sanktionspolitik der EU vor der Entwertung durch die neuen amerikanischen Sanktionen zu schützen. Ausschweifende Amerika-Kritik ist dabei nicht das Mittel der Wahl. Es gilt vielmehr, Washington bei den Sanktionen wieder mit ins Boot zu holen.

Dr. Sabine Fischer und Dr. Janis Kluge forschen in der Arbeitsgruppe Osteuropa und Eurasien der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Die Stiftung berät Bundestag und Bundesregierung in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Beitrag wurde in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 6. Mai sowie auf der SWP-Website in der Rubrik „kurz gesagt“ veröffentlicht. 

Hintergrund

Die Europäische Union setzt bei ihren Bemühungen auf die Deeskalation der Krise in der Ukraine und unterstützt das Land dabei, all seinen Bürgerinnen und Bürgern eine stabile und demokratische Zukunft in Wohlstand zu gewährleisten. Die EU sieht die vollständige Umsetzung des Abkommens von Minsk als Basis für eine nachhaltige politische Lösung des Konflikts im Osten des Landes an. Seit Februar 2014 hat die EU ihre Unterstützung für die wirtschaftlichen und politischen Reformen in der Ukraine erhöht.

Im März 2014 hat sich der Europäische Rat auf erste diplomatische Maßnahmen als Reaktion auf das Vorgehen Russlands in der Ukraine geeinigt. In Ermangelung deeskalatorischer Schritte haben die Staats- und Regierungschefs der EU nach Angaben der EU-Kommission eine zweite Stufe an Maßnahmen beschlossen, mit zusätzlichen weitreichenden Folgen für die Beziehungen zwischen der EU und Russland im Falle einer weiteren Verschlechterung der Lage in der Ukraine.

Die EU habe die illegale Annexion der Krim durch Russland scharf verurteilt und erkenne diese nicht an, heißt es bei der Kommission weiter. In Ermangelung deeskalatorischer Schritte durch die Russische Föderation hat die EU am 17. März 2014 erste Reiseverbote sowie das Einfrieren von Vermögenswerten von Personen beschlossen, die in Akte gegen die territoriale Integrität der Ukraine involviert sind.

Im Hinblick auf das Vorgehen Russlands zur Destabilisierung der Lage im Osten der Ukraine habe die EU im Juli 2014 wirtschaftliche Sanktionen verhängt und diese im September 2014 verschärft. Im März 2015 hat der Europäische Rat die Dauer dieser Wirtschaftssanktionen von der vollständigen Umsetzung des Abkommens von Minsk abhängig gemacht.

Die EU ist nach eigenen Angaben weiterhin dazu bereit, ihre Entscheidungen rückgängig zu machen und den Dialog mit Russland wieder aufzunehmen, wenn das Land "aktiv und ohne Zweideutigkeit" damit beginnt, eine Lösung für die Krise in der Ukraine zu finden.

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