„Ungleichheit reduzieren um wirtschaftliche Dynamik zu entfachen“

Die Lohnentwicklung bleibt trotz guter Konjunktur hinter den Erwartungen zurück. [shutterstock/ CoolKengzz]

Wohlstand ist eines der großen Versprechen der Europäischen Integration. Doch die Löhne in der EU stiegen zuletzt nur moderat. Zudem sorgen ungleiche Lohnentwicklungen in der Währungsunion für wirtschaftliche Instabilität. EURACTIV sprach mit Thorsten Schulten.

Prof. Dr. Thorsten Schulten forscht am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut der Hans-Böckler-Stiftung (WSI) schwerpunktmäßig zur internationalen Lohn- und Tarifpolitik. Er ist Mitautor des Europäischen Tarifberichtes, den das WSI Anfang September herausgegeben hat.

EURACTIV: Herr Schulten, die Löhne in der EU sind zuletzt dank der guten Konjunktur wieder gestiegen. Wie ist es heute um die Einkommenssituation der EU-Bürger bestellt?

Thorsten Schulten: Richtig ist, dass die Löhne zuletzt wieder gestiegen sind. Allerdings haben sie angesichts des gegenwärtigen Konjunkturzyklus nur sehr schwach zugelegt. Wenn wir die Lohnentwicklung im gesamten Zyklus mit jener aus der den Zyklen vor der Krise vergleichen, stellen wir fest, dass sie deutlich geringer ausfällt, als das zu erwarten wäre. Da sind sich die Experten weitgehend einig.

Insgesamt ist die Lohnentwicklung also aus Ihrer Sicht nicht zufriedenstellend. Die Löhne müssten kräftiger steigen. Woran liegt es, dass sie das trotz guter Konjunktur nicht tun?

Dafür gibt es mindestens drei Gründe. Lohnentwicklungen haben immer auch etwas mit der Verhandlungsmacht der beteiligten Parteien zu tun. Die Arbeitslosigkeit ist in einigen Ländern weiterhin sehr hoch. Das schwächt die Position der Arbeitnehmer. Insbesondere in den südeuropäischen Ländern, die derzeit die schwächste Lohnentwicklung aufweisen, spielt das eine wichtige Rolle.

Die zweite Ursache betrifft die Art der Arbeitsverhältnisse, die zuletzt entstanden sind. Hierbei handelt es sich in vielen Fällen lediglich um befristete Jobs mit oft sehr niedriger Bezahlung und auch ansonsten eher prekären Arbeitsbedingungen. Auch in diesem Bereich haben die Beschäftigten in der Regel keine besonders große Verhandlungsmacht.

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Hinzu kommt eine dritte Ursache, nämlich die Veränderungen des institutionellen Rahmens der Lohnfindung, insbesondere durch die Krisenpolitik der EU. Vielerorts wurden die Arbeitsmärkte liberalisiert und Tarifsysteme geschwächt. Das wirkt sich natürlich auch negativ auf die Lohnentwicklung aus. Auch hiervon ist Südeuropa besonders betroffen. Aber auch in anderen Ländern spielt das eine Rolle, beispielsweise in Finnland.

Sie heben die schlechte Lohnentwicklung in Südeuropa hervor, auch in Verbindung mit den Anpassungsprogrammen. Andererseits: Ging es bei diesen Programmen nicht gerade darum, die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, wobei Lohnzurückhaltung ja hilfreich ist?

Das sind die in der Tat die vorherrschende Narrative. Wenn man ihr folgt, könnte man die Krisenpolitik teilweise durchaus als erfolgreich bezeichnen. Ich glaube allerdings, dass an diesem Konzept einiges nicht stimmt. So habe ich große Zweifel an der Ursachenanalyse: Ich denke nicht, dass mangelnde Wettbewerbsfähigkeit und hohe Arbeitskosten die entscheidenden Faktoren sind. Zum einen spielen für die Wettbewerbsfähigkeit andere Kostenfaktoren wie beispielsweise Energiekosten häufig eine weitaus wichtigere Rolle. Zum anderen wird die Wettbewerbsfähigkeit auch durch qualitative Faktoren, wie innovative Produkte und Dienstleistungen und eine entsprechende Wirtschaftsstruktur geprägt. Ein einfaches Absenken der Löhne kann die hier bestehenden Defizite nicht beheben.

Zweitens hat der Lohn ja immer eine Doppelfunktion. Er ist Kostenfaktor, aber auch Nachfragefaktor. Die Frage ist, welcher Faktor in einer bestimmten Volkswirtschaft dominant ist. Gerade in den eher auf den Binnenmarkt orientierten Volkswirtschaften Südeuropas hat die Reduzierung der Löhne und Sozialleistungen zu einem erheblichen Nachfrageausfall geführt, so dass die wirtschaftliche Entwicklung deutlich hinter dem zurückgeblieben ist, was zu erwarten gewesen wäre. Insofern hat die Lohnzurückhaltung eher krisenverschärfend gewirkt, als dass sie zur Lösung beigetragen hätte.

Nichtsdestotrotz, wenn wir nicht nur auf den Süden, sondern auf die EU als Ganzes schauen: Das wirtschaftspolitische Ziel besteht darin, zur wettbewerbsfähigsten Region der Welt zu werden. Exportüberschüsse werden angestrebt, Defizite problematisiert. Setzt diese Strategie nicht Lohnzurückhaltung geradezu voraus?

Zunächst, Wettbewerbsfähigkeit ist ja, wie bereits ausgeführt, nicht nur preisliche Wettbewerbsfähigkeit. Und in die Preise spielen nicht nur die Löhne mit rein. In der deutschen Exportindustrie liegt der Lohnanteil an den Produktionskosten bei gerade einmal fünf Prozent. Dadurch relativiert sich das Argument schon ein Stück weit. Dass die Wettbewerbsfähigkeit in der Debatte immer auf die Löhne reduziert wird, ist ein Problem.

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Abgesehen davon ist die exportbasierte Wachstumsstrategie der EU sehr risikobehaftet. Die EU leistet sich einen wachsenden Überschuss gegenüber dem Rest der Welt. Gleichzeitig erleben wir, wie Donald Trump einen Handelskrieg vom Zaun bricht. Eine Strategie die auf Exportüberschüssen basiert, ruft früher oder später Gegenreaktionen hervor.

Zurück auf die europäische Ebene: Für das Funktionieren einer Währungsunion ist nicht nur die Höhe der Löhne relevant, sondern auch die Konvergenz zwischen den Lohnniveaus der beteiligten Länder. Wie sehen hier die aktuellen Entwicklungen aus?

Tatsächlich beobachten wir derzeit im Gegensatz zu den Zeiten vor der Krise einen leicht konvergenten Trend. Das hat vor allem damit zu tun, dass die Lohnentwicklung in Deutschland im Gegensatz zu den 2000er Jahren nicht mehr europäisches Schlusslicht ist, sondern deutlich höhere Zuwächse verzeichnet. Zugleich führt die relativ schwache Lohnentwicklung in vielen europäischen Ländern zu einer Art „Konvergenz nach unten“.

Immerhin gibt es eine moderate Konvergenz. Das ist keine schlechte Nachricht für die Währungsunion. Aber bräuchte man nicht, um zu wirklicher Konvergenz zu kommen, eine gemeinsame europäische Lohnpolitik?

Eine koordinierte Lohnpolitik in der Währungsunion wäre durchaus sinnvoll. Allerdings bräuchte es dafür zunächst als Basis Regeln und Institutionen in den Mitgliedsstaaten, durch die Lohnentwicklungen gesteuert werden können. Vor allem in Osteuropa haben wir heute jedoch vollkommen fragmentierte Lohnfindungssysteme. Im Süden hat die Troika-Politik wesentlich dazu beigetragen, die Tarifvertragssysteme zu dezentralisieren. Die Lohndynamiken ergeben sich dann unmittelbar aus den betrieblichen Verhältnissen. Eine gesamtwirtschaftliche Gestaltung der Lohnentwicklung ist so nicht zu machen. Im Gegensatz dazu müssten überbetriebliche Lohnfindungssysteme gestärkt werden, um überhaupt erstmal die institutionellen Voraussetzungen für eine europäische Lohnpolitik zu schaffen.

Ein sinnvoller Ansatz auf der europäischen Ebene, der durchaus machbar wäre, wäre eine gemeinsame Mindestlohnpolitik. Dabei geht es nicht unbedingt um einen einheitlichen Mindestlohn für alle Mitgliedsstaaten, sondern darum, gemeinsame europäische Normen für nationale Mindestlöhne festzulegen, durch die Mindestlöhne beispielsweise nicht weniger als 60 Prozent des nationalen Medianlohns ausmachen dürfen. Zum Vergleich: In Deutschland liegt der Mindestlohn derzeit gerade mal bei 47 Prozent des Median.

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Die Gewerkschaften haben es viel zu lange versäumt, Veränderungen auf einem zunehmend schnellebigen und unbeständigen Arbeitsmarkt zu erahnen und auf sie zu reagieren, so der Generalsekretär des Europäischen Gewerkschaftsbundes.

Solche Ansätze wären ja auch immer wieder diskutiert. Zuletzt hatte sogar Frankreichs Präsident Emmanuel Macron dafür plädiert.

Lassen Sie uns abschließend über Deutschland sprechen. In Ihrer Analyse zeigen Sie, dass Deutschland den drittgrößten Niedriglohnsektor in der EU hat. Wie kann das sein, trotz Mindestlohn?

Dafür gibt es verschiedene Gründe. Zunächst einmal ist der Mindestlohn zu niedrig, um vor Niedriglöhnen zu schützen. Die Schwelle zum Niedriglohnsektor bestimmt sich als Relation zum Medianlohn und liegt derzeit bereits deutlich über 10 Euro. Der Mindestlohn beträgt aber nur 8,84 Euro. Auch wenn der Mindestlohn zum Januar 2019 auf 9,19 Euro erhöht wird, bleibt er also ein Niedriglohn, mit dem man kaum über die Runden kommt. Auch im Vergleich mit Ländern, die ein ähnliches Lohnniveau haben, wie Frankreich oder die Benelux-Staaten, ist der deutsche Mindestlohn recht niedrig angesetzt.

Der zweite wesentliche Punkt ist die große Lohnspreizung in Deutschland, die wiederum mit einer zu geringen Tarifdeckung zu tun hat. Die Reichweite von Tarifverträgen ist hierzulande im Vergleich zu vielen anderen EU-Staaten relativ gering. Nur etwa jeder zweite Beschäftigte in Deutschland arbeitet noch in einem Unternehmen mit Tarifvertrag. In vielen Niedriglohnbranchen ist die Tarifbindung deutlich geringer, so dass jenseits des gesetzlichen Mindestlohns keine Lohnuntergrenze existiert.

In Ihrem Bericht plädieren Sie für ein „inklusives Wachstumsmodell“. Was ist damit gemeint?

Ein inklusives Wachstumsmodell, das aktuell vor allem in der OECD, aber auch in Teilen der Europäischen Kommission diskutiert wird, geht davon aus, dass die zunehmende Einkommens- und Vermögensungleichheit in Europa sich mittlerweile selbst als starke Wachstumsbremse erwiesen hat, da sie sich sehr negativ auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage auswirkt. Dementsprechend setzt eine inklusive Wachstumsstrategie darauf, Ungleichheit zu reduzieren und damit neue wirtschaftliche Dynamik zu entfalten.

Für die Reduzierung von Ungleichheit bedarf es wiederum entwickelter Instrumente und Institutionen. Bei den Löhnen und Einkommen sind es vor allem entwickelte Tarifvertragssysteme mit hoher Tarifbindung, die sich egalisierend auf die Einkommensentwicklung auswirken

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