Die EU-Kommission hat heute ihre Vorschläge für eine einheitliche Bankenaufsicht im Euroraum vorgestellt. Demnach soll die Europäische Zentralbank (EZB) die letzte Aufsichtsinstanz aller Banken im Euroraum sein. Das lehnt die Bundesregierung ab.
Die Europäische Kommission hat am Mittwoch (12. September) ein Gesetzespaket für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) für Banken im Euroraum vorgestellt.
Der Vorschlag der Kommission sieht vor, dass das neu einzurichtende EZB-Gremium die Finanzstabilität aller Banken im Euroraum überwachen soll. Die nationalen Aufsichtsbehörden sollen der EZB zuzuarbeiten und die alltägliche Beaufsichtigung der nationalen Banken übernehmen. Innerhalb der EZB sollen die Bankenaufsicht und die Geldpolitik voneinander getrennt werden.
Kommissionspräsident José Manuel Barroso nannte die Einrichtung der europäischen Aufsicht bis Anfang nächsten Jahres als "höchste Priorität". "Dies wird auch den Weg für etwaige Entscheidungen über die Nutzung finanzieller Sicherheitsnetze für die Rekapitalisierung von Banken ebnen", sagte Barroso.
Drei Texte
Das aktuelle Vorschlagspaket umfasst zwei Verordnungen und eine Mitteilung. Die zentrale Verordnung soll die Übertragung der Aufsichtskompetenzen von den nationalen Bankenaufsehern auf das neu zu schaffende Gremium bei der EZB regeln (Verordnung I). In einer zweiten Verordnung werden die bisherigen Regelungen zur Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) angepasst (Verordnung II). Und in der Mitteilung wird der weitere Fahrplanhin zu einer Bankenunion aus Sicht der Kommission zusammenfasst. Für die Kommission gehört dazu ein einheitliches Regelwerk (single rulebook), eine gemeinsame Einlagensicherung und ein einheitlicher Mechanismus zur Bankenabwicklung.
Die geplante Verordnung zur Bankenaufsicht muss von den Mitgliedsstaaten einstimmig angenommen werden. Das Parlament und die EZB müssen zuvor angehört werden.
Rechtsgrundlage
Der Vorschlag beruht auf Artikel 127 Absatz 6 EU-Vertrages (AEUV). Darin ist geregelt, dass der Rat – mit einem einstimmigen Beschluss – "besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute und sonstige Finanzinstitute mit Ausnahme von Versicherungsunternehmen der Europäischen Zentralbank übertragen kann". Die Kommission schreibt in ihrem Vorschlag, dass der EZB in dem Rechtsakt "bestimmte zentrale Aufsichtsaufgaben" bei der Beaufsichtigung von Kreditinstituten übertragen werden. Für alle in der Verordnung nicht genannten Aufgaben bleiben die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig.
Alle Kreditinstitute im Euro-Raum erfasst
Gegen den bereits angekündigten Widerstand der Bundesregierung hat die Kommission vorgeschlagen, alle Kreditinstitute im Euroraum unter EZB-Aufsicht zu stellen, "unabhängig von ihrem Geschäftsmodell und ihrer Größe". Damit werden von dieser Regelung auch die in Euro-Ländern aktiven Zweigstellen von Banken aus dem Nicht-Euroraum erfasst.
EU-Länder, die den Euro nicht eingeführt haben, aber an der Bankenunion teilnehmen möchten, können "unter bestimmten Bedingungen eine enge aufsichtsrechtliche Zusammenarbeit mit der EZB eingehen", heißt es in dem Kommissionsvorschlag. Allerdings ist diese Kooperation rechtlich schwierig, da die EZB nur für die Euro-Länder zuständig ist.
Aufgaben und Befugnisse der EZB
Die EZB erhält die "ausschließliche Zuständigkeit für zentrale Aufsichtsaufgaben, die unverzichtbar sind, um Risiken für die Existenzfähigkeit von Banken zu erkennen, und kann Banken dazu verpflichten, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen". Unter anderem wird die EZB künftig die einzige Instanz sein, die Banklizenzen erteilen oder wieder entziehen darf. Sie kann auch die Verantwortlichen einer Bank absetzen.
Um ihre Aufgaben umsetzen zu können, soll die EZB weitreichende Untersuchungsbefugnisse erhalten. So kann sie "alle einschlägigen Informationen" von den beaufsichtigten Unternehmen anfordern und auch Prüfungen vor Ort durchühren.
Aufsichtsgremium und Lenkungsausschuss
Die Bankenaufsicht und die Geldpolitik sollen innerhalb der EZB unabhängig voneinander umgesetzt werden. Dazu soll in der EZB ein Aufsichtsgremium eingerichtet werden, das für die Vorbereitungen von Beschlüssen in aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten zuständig ist. Das Gremium sollte sich aus Vertretern der EZB und der nationalen Behörden zusammensetzen. Der Vorsitzende und der stellvertretende Vorsitzende sollten vom EZB-Rat aus seinem Kreis gewählt werden. Ein Lenkungsausschuss in kleinerer Zusammensetzung soll die Arbeit des Aufsichtsgremiums vorbereiten. Formal sollen die Beschlüsse des Aufsichtsgremiums vom Rat der EZB gefasst werden.
Auftrag der EU-Chefs
Die Kommission hat mit dem Vorschlag für eine Bankenaufsicht im Euroraum einen Arbeitsauftrag der Chefs der Euro-Länder umgesetzt. Sie hatten beim Euro-Gipfel Ende Juni entschieden, "einen wirksamen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets unter Einbeziehung der EZB einzurichten". Diese Bankenaufsicht ist die Voraussetzung dafür, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus ESM notleidende Banken künftig direkt rekapitalisieren dürfen soll.
Unrealistischer Zeitplan
Das erklärte Ziel der Kommission ist, alle Vorschläge noch vor Ende 2012 zu verabschieden. Die Verordnung zur Bankenaufsicht soll am 1. Januar 2013 in Kraft treten, wobei die EZB schrittweise die neuen Aufgaben übernehmen soll. Ab dem 1. Januar 2013 soll die EZB die Aufsicht über alle Banken ausüben können, "insbesondere jedoch auf Banken, die eine öffentliche finanzielle Unterstützung beantragt oder erhalten haben". Ab dem 1. Juli 2013 sollen die wichtigsten europaweit systemrelevanten Kreditinstitute der Aufsicht der EZB unterliegen. Spätestens ab dem 1. Januar 2014 soll die EZB ihre Aufgaben dann in Bezug auf alle Banken umfassend wahrnehmen.
Im Bundesfinanzministerium wurde diese Zeitplanung als unrealistisch zurückgewiesen. "Qualität muss vorgehen. Wir sollten uns darüber klar werden, dass es bei diesem Vorschlag primär nicht um die Ermöglichung eines Zugangs zu ESM-Mitteln geht, sondern um die Regelung einer europäischen Bankenaufsicht", sagte ein verantwortlicher Beamter des Finanzministeriums in einer ersten Reaktion auf den Vorschlag der Kommission.
Vorbehalte der Bundesregierung
Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) begrüßte den Vorschlag der Kommission prinzipiell – mahnte aber Realismus bei Umsetzung an. "Qualität muss in jedem Fall vor Schnelligkeit gehen." Alle Schritte verlangten eine gründliche Vorbereitung. "Fehler können wir uns nicht leisten. Wir sollten uns deshalb davor hüten, beim Zeitplan Erwartungen zu wecken, die wir letztlich nicht einhalten können", so Schäuble in einer Erklärung zu den Vorschlägen aus Brüssel.
Schäuble hatte bereits vorige Woche seine Zweifel an den Kommissionsplänen angemeldet. "Die EZB selber hat gesagt, dass sie gar nicht das Potenzial hat, um 6.000 Finanzinstitute in absehbarer Zeit zu beaufsichtigen", sagte Schäuble im Deutschlandfunk. Er schlug vor, statt einer Aufsicht aller Institute durch die EZB zwischen kleineren und systemrelevanten Banken zu unterscheiden. Für die kleineren Banken sollten Schäuble zufolge einheitliche Kriterien geschaffen werden und zunächst nur die großen Banken unmittelbar der EZB-Aufsicht unterstellt werden. "Dies wird eher eine Chance haben, in absehbarer Zeit realisiert zu werden", so Schäuble. Berlin will zudem de nationale Kompetenz für die Aufsicht der Landesbanken behalten.
Reaktionen der Banken
Der Bundesverband deutscher Banken begrüßte den Vorstoß der Kommission. Eine Differenzierung zwischen vermeintlich systemrelevanten und nicht systemrelevanten Instituten wäre nicht sachgerecht. Die Krise habe gezeigt, dass Risiken nicht nur bei internationalen Großbanken beheimatet seien. Schließlich gehörten Northern Rock, IKB und die spanischen Cajas nicht zu den großen Instituten Europas. "Von daher ist es gut, wenn die EZB Durchgriffsrechte auf alle Institute im Euroraum bekommt – denn es muss gelten: Gleiche Regeln für gleiches Geschäft und gleiches Risiko", sagte Michael Kemmer, Hauptgeschäftsführer des Bankenverbandes. Dem Verband gehören unter anderen die Großbanken Deutsche Bank, Commerzbank, Deutsche Postbank und UniCredit Bank.
Der Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR) lehnte den Kommissionsvorschlag dagegen als "inakzeptabel" ab. Die Kommissin wolle alle Banken unterschiedslos unter eine europäische Aufsicht stellen und eine grenzüberschreitende Haftung zwischen den bestehenden nationalen Sicherungssystemen für Bankeinlagen einführen, erklärte BVR-Präsident Uwe Fröhlich. Die Pläne würden die bisherige Struktur der Aufsicht in Europa in sehr tiefgreifender und zentralistischer Weise umgestalten. Eine Beaufsichtigung kleinerer, regional tätiger Banken verletzt das europäische Prinzip der Subsidiarität in grober Weise. Der BVR plädierte dafür, lediglich die größten systemrelevanten Institute Europas dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus zu unterstellen.
Michael Kaczmarek
Links
Kommission: Neue EZB-Befugnisse für Bankenaufsicht im Rahmen einer Bankenunion vorgeschlagen (12. September 2012)
Kommission: Bankenunion – Kommissionsvorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus (12. September 2012)
Zum Thema auf EURACTIV.de
EU-Bankenaufsicht: Alle Macht der EZB (10. September 2012)