Laut EU-Kommission soll jeder EU-Bürger das Recht auf ein Basiskonto haben, der Wechsel des Kontoanbieters vereinfacht und die Transparenz und Vergleichbarkeit von Kontogebühren verbessert werden. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Es ist zweifelhaft, ob die EU die Kompetenz für die Richtlinie besitzt.
Die Autoren
Philipp Eckhardt und Anne-Kathrin Baran sind wissenschaftliche Referenten beim Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik beruhen die Analysen des CEP auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Laut EU-Kommission haben ungefähr neun Prozent der Verbraucher in der EU – 58 Millionen EU-Bürger – kein eigenes Bankkonto. Dabei würden 25 Millionen von ihnen gerne eines eröffnen. So liegt beispielsweise in Rumänien die Kontoverbreitung bei 45 Prozent. Dennoch ist nicht ganz klar, ob dies auf ein limitiertes Angebot an Bankkonten oder eine zu geringe Nachfrage zurückzuführen ist. Rund ein Viertel der Verbraucher fühlt sich zudem nicht genügend über Kontogebühren informiert. Und lediglich 16 Prozent der EU-Bürger haben ihren Kontoanbieter in den letzten fünf Jahren gewechselt.
Nach Ansicht der EU-Kommission behindern unterschiedliche oder fehlende Vorschriften den grenzüberschreitenden Marktzutritt innerhalb der EU – und machen daher eine EU-weite Regelung notwendig.
In ihrem Vorschlag vom 8. Mai 2013 möchte die EU-Kommission zur Verbesserung dieses Status Quo beitragen: Das Recht auf "Zugang zu einem Konto" soll EU-weit festgelegt, sowie insbesondere grenzüberschreitend der Wechsel von Bankkonten vereinfacht werden. Zudem bestehen bei der Transparenz von Kontogebühren zur Zeit lediglich allgemeine Vorgaben. Diese sollen mit der neuen EU-Richtlinie, die am 9. Dezember 2013 in die erste Lesung des EU-Parlaments geht, konkretisiert werden.
Recht auf ein Basiskonto für jedermann
Die EU-Kommission sieht vor, dass zunächst jeder EU-Mitgliedsstaat eine Bank bestimmt, die Basiskonten anbieten muss. Dieses Guthaben-Konto stellt grundlegende Funktionen beim bargeldlosen Zahlungsverkehr bereit. Dazu gehören Ein- und Auszahlungen, sowie Online-Zahlungen, Überweisungen und Lastschriften.
Die Basiskontobank darf keine Online-Bank sein und muss den Kontozugang für jedermann kostenlos oder für eine "angemessene" Gebühr anbieten. Eine Mindestanzahl dieser Gratis- bzw. Beinahe-Gratis-Dienstleistungen wird dabei im Voraus von jedem EU-Mitgliedsstaat selbst festgelegt.
Kontowechsel – grenzüberschreitend und im Inland
Zudem soll jede Bank dazu verpflichtet sein, Verbrauchern mit einem Konto in der EU, einen Service zum Kontowechsel anzubieten. Insbesondere über die dabei anfallenden Gebühren müssen die Verbraucher informiert werden.
Hierfür muss die Bank, zu dem der Verbraucher wechseln möchte, den Kontowechsel-Service einleiten. Auf Wunsch des Verbrauchers muss die Ursprungsbank ihm außerdem Informationen zu Daueraufträgen, Lastschriften und Überweisungen kostenlos übermitteln.
Ein nationaler Kontowechsel muss innerhalb von 15 Tagen, ein grenzüberschreitender innerhalb eines Monats erfolgt sein.
Kontogebühren transparent auflisten
Jede Bank muss dem Verbraucher vor Vertragsschluss eine kostenlose "Gebühreninformation" über ihre Dienstleistungen, sowie ein "allgemeinverständliches" Glossar dazu aushändigen. Einmal jährlich sollen die Kunden eine Gebührenaufstellung erhalten – mit Angaben zu den Kosten ihres Kontos und der jeweiligen von ihnen genutzten Dienstleistungen.
In jedem EU-Mitgliedsstaat soll mindestens eine Website existieren, die die Kontogebühren der Banken im Inland vergleicht. Richtet kein privater Anbieter eine derartige "Vergleichswebsite" ein, muss die nationale Bankenaufsichtsbehörde oder eine andere öffentliche Stelle dafür Sorge tragen.
Ökonomische Folgenabschätzung
Ein EU-weites Recht auf ein Konto für jedermann kommt der Errichtung eines Bankkonto-Universaldienstes gleich. Dieser soll sicherstellen, dass als unverzichtbar angesehene Zahlungsdienste jedem Verbraucher auch dann zur Verfügung stehen, wenn die Banken dies aus eigenen Stücken nicht leisten.
Das Recht auf ein Basiskonto ist aus Sicht der Banken mit Nettokosten verbunden – sonst würden sie es anbieten. Ein solcher Anspruch kann allenfalls dann vertretbar sein, wenn mit ihm volkswirtschaftliche oder gesellschaftspolitische Vorteile – etwa ein vereinfachter Geschäftsverkehr oder die finanzielle Eingliederung bestimmter Bevölkerungsgruppen – verbunden sind und die Banken diese Vorteile nicht hinreichend über die Kontogebühren einpreisen können. In jedem Fall sollte ein Recht auf ein Konto allenfalls auf nationaler Ebene eingeführt werden: Ob EU-weit solche unausgeschöpften Vorteile vorliegen, die ein EU-weites Recht auf ein Basiskonto vertreten könnten, ist äußerst zweifelhaft.
Der Abbau von Hindernissen bei Kontowechseln – ob national oder grenzüberschreitend – stärkt grundsätzlich den Wettbewerb und fördert den Binnenmarkt. Allerdings: Auch wenn die Richtlinie Wechselhürden abbaut, ist ein Kontowechsel nach wie vor mit Transaktionskosten verbunden. Es ist daher offen, inwieweit die Verbraucher angesichts einer unelastischen Nachfrage – die Wechselwilligkeit der Verbraucher ist überaus gering – überhaupt einen Wechsel in Erwägung ziehen. Auch der europäische Zahlungsverkehrsraum (SEPA) verringert die Notwendigkeit, Konten in mehreren Mitgliedstaaten zu besitzen.
Gebühreninformationen vor Vertragsschluss und jährliche Gebührenaufstellungen sind sachgerecht. Denn sie bauen Informationsasymmetrien zwischen Verbrauchern und Banken ab und erhöhen den Wettbewerb. Jedoch ist der Nutzen einer Gebührenaufstellung etwa bei Pauschaltarifen begrenzt.
Auch Vergleichswebsites für Kontogebühren tragen zu geringeren Transaktionskosten und zu einem Abbau von Informationsasymmetrien bei und stärken so den Wettbewerb unter den Banken. Staatliche Interventionen etwa durch die Errichtung von Akkreditierungssystemen für die Anbieter von Vergleichswebsites sind jedoch nicht angezeigt.
Denn es gibt bereits einen privaten und funktionierenden Markt für diese Websites. Sind die Kunden einer Website mit dieser nicht zufrieden – etwa weil es ihr an Objektivität mangelt – stehen ihnen hinreichend Substitutionsmöglichkeiten zur Verfügung; die schlechten Anbieter verschwinden vom Markt.
Juristische Bewertung
Eine EU-Kompetenz für die Einführung eines Basiskontos für alle Bürger als sozialpolitische Maßnahme ist nicht gegeben, da die EU in der Sozialpolitik nur koordinierend tätig werden kann.
Zweifelhaft ist, ob die Richtlinie auf die Binnenmarktkompetenz gestützt werden kann. Voraussetzung dafür ist, dass die Rechtsangleichung Wettbewerbsverfälschungen abbaut, die nicht lediglich geringfügig sind. Zwar stellt es eine Wettbewerbsverzerrung dar, wenn die Mitgliedstaaten über unterschiedliche Regeln verfügen, ob und zu welchen Preisen die Banken ein Basiskonto bereitstellen müssen. Hinweise dafür, dass diese Verzerrung nicht lediglich geringfügig ist, liefert die Kommission jedoch nicht.
Vor allem aber gilt: Durch das Wahlrecht der Mitgliedstaaten, die Banken zur kostenlosen Bereitstellung zu verpflichten oder „angemessene“ – also möglicherweise von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variierende – Gebühren vorzugeben, wird die Wettbewerbsverzerrung mit großer Wahrscheinlichkeit nicht behoben, das von der Kommission angeführte Regulierungsziel folglich nicht erreicht.
Zusammenfassende Bewertung
Das Recht auf ein Basiskonto kann allenfalls dann vertretbar sein, wenn mit ihm volkswirtschaftliche oder gesellschaftspolitische Vorteile verbunden sind. Ob EU-weit solche Vorteile vorliegen, ist äußerst zweifelhaft. Daher sollte ein Recht auf ein Konto in jedem Fall allenfalls auf nationaler Ebene eingeführt werden.
Der Abbau von Hindernissen beim Kontowechsel und Gebühreninformationen stärken den Wettbewerb. Durch das Wahlrecht der Mitgliedstaaten, das Basiskonto kostenlos oder gegen "angemessene" Gebühren vorzuschreiben, werden bestehende Wettbewerbsverzerrungen voraussichtlich nicht behoben; es ist daher zweifelhaft, ob die EU die Kompetenz für die Richtlinie besitzt.