Die EZB darf nicht länger eine Bad Bank sein

Es war ihre Show: Bundeskanzlerin Angela Merkel hat auf dem jüngsten EU-Gipfel Änderungen des EU-Vertrags prinzipiell durchgesetzt. Vorher glaubten daran nur wenige. Foto: ER.

Bundeskanzlerin Angela Merkel hatte keine Wahl, sie musste auf dem EU-Gipfel auch Zugeständnisse an die ehemaligen „Weichwährungsländer“ machen, sagt der Volkswirt und EU-Experte Ansgar Belke. Schließlich steht Deutschlands Exportmodell mit zur Debatte. In seiner Analyse auf EURACTIV.de fordert Belke einen Europäischen Währungsfonds und hinterfragt die gefährliche Politik der EZB. Der eigentliche ‚Bail out‘ werde von vielen übersehen.

ZUM AUTOR

" /Prof. Dr. Ansgar Belke ist Makroökonom an der Universität Duisburg-Essen, Forschungsdirektor Internationale Makroökonomie am DIW Berlin und Mitglied des "Monetary Expert Panels" im Europäischen Parlament. Zudem ist Belke Mitglied des wissenschaftlichen Direktoriums des Institut für Europäische Politik (IEP).
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Nach der Lehman-Pleite folgte die europäische Politik dem Grundsatz, dass die Insolvenz von Staaten und Geschäftsbanken unter allen Umständen und zu jeglichen Kosten zu verhindern sei. Die Implementierung dieser Politik erfolgte durch das EU/IWF-Paket für Griechenland und später durch die European Financial Stability Facility (EFSF / Zweckgesellschaft für den Rettungsschirm) und den European Financial Stability Mechanism (EFSM). Angesichts der anhaltenden Turbulenzen auf den Anleihemärkten könnte man diesen Weg auch als eine Fiktion bezeichnen. Der auf dem EU-Gipfel erzielte Kompromiss deutet nun eine klare Abkehr von dieser Linie an.

EZB-Zins schützt Irland und Griechenland vor Insolvenz

Weniger beachtet wird hingegen, dass ein viel größerer ‚Bail out‘ direkt in der Bilanz der EZB abzulesen ist. Leider konzentriert sich hier die öffentliche Debatte viel zu sehr auf den untergeordneten Aspekt der Käufe von "toxischen" Staatsanleihen durch die EZB. Viel dramatischer ist es, dass die EZB die betroffenen Länder im Rahmen ihrer normalen geldpolitischen Operationen unterstützt. Sie erlaubt es den unter Druck stehenden Banken, sich für einen Zinssatz von gerade mal einem Prozent in Höhe von einigen hundert Milliarden Euro zu refinanzieren. Dies macht für Irland und Griechenland jeweils zwischen 40 und 50 Prozent des BIP aus. Ohne diese nahezu kostenlose Injektion wären beide Länder wohl schon vor längerer Zeit insolvent geworden.

Eigentlich müssten die griechischen Banken ebenso wie die griechische Regierung eine Risikoprämie auf Ausleihungen in Höhe von 7 bis 8 Prozent zahlen. Folglich repräsentieren die Ausleihungen der EZB an das griechische Bankensystem eine höhere Subvention als Griechenland an Strukturfondsmitteln erhält. Diese Art an europäischem Rettungsschirm muss dringend durch einen dauerhaften Krisenmechanismus ersetzt werden.

Stimmrechtsentzug als Verhandlungsmasse

Vor diesem Hintergrund sind die Ergebnisse des EU-Gipfels zu begrüßen, wenn tatsächlich ein Insolvenzmechanismus, der seinen Namen verdient, dabei herauskommen würde. Denn dieser würde mit alldem Schluss machen. Dieser Mechanismus wäre viel wichtiger als der Entzug von Stimmrechten in EU-Gremien, falls sich ein Land wiederholt über die Defizitregeln hinwegsetzt. Diese Drohung mit dem Stimmrechtsentzug hat Kanzlerin Merkel deshalb augenscheinlich wohl eher als taktische "Strohpuppe" eingesetzt, um Verhandlungsmasse zu haben.

Zudem ist ein in jeder Hinsicht gehärteter Stabilitäts- und Wachstumspakt eher komplementär zu einem gelungenen Insolvenzmechanismus denn als Alternative zu sehen. Deshalb ist seine nur teilweise Härtung, wie sie jetzt vorgesehen ist, verkraftbar. Zumal eine Vielzahl der Vorschläge der EU-Kommission, den Stabilitäts- und Wachstumspakt mit mehr und schärferen Zähnen zu versehen, ja nach wie vor im Paket enthalten sind.

Wie kann Deutschland sein Export-Modell bewahren?

Frau Merkel hat durch ihren Kompromiss von Deauville, wie vielfach kolportiert, auch keine deutschen Interessen verraten. Denn die deutsche Regierung ist gut beraten, in einigen Bereichen gegenüber Ländern wie Frankreich Kompromisse zu schließen. Ansonsten ist zu befürchten, dass sich Deutschland zukünftig Regeln unterwerfen muss, die von der Mehrheit anderer Länder ohne Mitwirkung Deutschlands entworfen wurden. Denn nicht nur bei der Frage "Schadet Deutschlands Exportpolitik den Nachbarn?" scheiden sich die Geister. Mit einem eindeutigen "Nein" antworten darauf außer Deutschland nur noch die ehemaligen "Hartwährungsländer" Finnland, die Niederlande und Österreich. Die Mehrheit der Eurozonen-Länder bejaht stattdessen diese Frage.

Eine ähnliche Konstellation gibt es auch bei der Frage nach den möglichen negativen Wachstumswirkungen einer regelgebundenen automatischen Konsolidierung der Fiskalpolitik. Die EU-Schuldenkrise öffnet ein Zeitfenster für eine grundlegende Umgestaltung der EU- und Eurozonen-Governance. So erscheint der jetzige Zeitpunkt für die Mehrheit der Länder geeignet, für eine Europäische Wirtschaftsregierung, verstanden als institutionalisierte Koordinierung antizyklischer Fiskalpolitik, einzutreten.
 
Angesichts der gerade beschriebenen Mehrheitsverhältnisse ergibt sich somit für Deutschland die strategische Notwendigkeit zu analysieren, wie es sein Exportmodell in der Eurozone weiter betreiben und seine fiskalpolitischen Stabilitätsvorstellungen verwirklichen kann, ohne bei der Gestaltung der künftigen EU und Eurozonen-Governance ins Hintertreffen zu geraten – das heißt,  sich am Ende einem neuen Regelwerk anschließen zu müssen, das man vorher aus lauter "Germano-Centricism" nicht mitgestaltet hat.

Keine Alternative zum "Package Deal"

Ein warnendes Beispiel in diesem Zusammenhang sind die gegen die deutsche Minderheit im EZB-Rat im Mai beschlossenen Anleihenkäufe der Europäischen Zentralbank. Es war deshalb schon vor dem EU-Gipfel klar, dass der deutschen Regierung somit nichts Anderes übrig bleiben würde, als im Rahmen eines "Package Deals" bei der Gestaltung zukünftiger Governance-Strukturen Zugeständnisse an die ehemaligen "Weichwährungsländer" zu machen. Zumindest so lange, wie man es angesichts hoher Handels- und Seigniorage-Gewinne sowie hoher Austrittskosten als vorteilhaft erachtet, in der Eurozone zu bleiben und dabei das erfolgreiche Exportmodell weiter zu verfolgen. Merkels Verhandlungsstrategie hat gezeigt, dass es bei möglichen Zugeständnissen aus deutscher Sicht durchaus noch positiven Gestaltungsspielraum gab.

Zumal die Allianz zwischen französischem Trésor und dem Bundesfinanzministerium auf operativer Ebene aus der Sicht beider bisher zur engsten in der ganzen EU gehört, war es von zentraler Bedeutung, die Franzosen bei der Frage eines Insolvenzverfahrens "mit ins Boot zu holen". Konzessionen scheinen auch im deutschen Interesse unabdingbar.   

EWF statt EZB als ‚Bad Bank‘

Die Schaffung eines Europäischen Währungsfonds beispielsweise nach dem Modell von Daniel Gros und Thomas Mayer könnte die Blaupause für einen Insolvenzmechanismus abgeben, der seinem Namen Rechnung trägt. Denn er würde entscheidend dazu beitragen, die EZB aus ihrer Rolle einer Bad Bank zu entlassen und die Schuldnerländer und die Gläubiger verursachungsgerecht an den Kosten einer Staateninsolvenz zu beteiligen.

Ansonsten dürfte ihre zukünftige Reputation zu stark beschädigt werden. und man würde immer tiefer in eine Trasfer-Union abgleiten.

Zudem benachteiligt ein EWF kleinere Länder nicht systematisch und nimmt dem Mechanismus seine deutsch-französische Dominanz. Ein EWF entschärft somit die gegenwärtig größer werdenden Spannungen zwischen großen und kleinen Ländern, die sich bevormundet fühlen. Denn jedes Land würde gemäß dem geplanten Finanzierungsmechanismus, wenn es die fiskalischen Maastricht-Kriterien verletzt, proportional zu seinem BIP zur Rechenschaft gezogen werden. Seine Realisierungschancen könnten allerdings größer sein, wenn nicht auf internationaler Ebene die Konkurrenz zum Internationalen Währungsfonds wie schon in der Vergangenheit beim geplanten Asiatischen Währungsfonds als recht erheblich angesehen würde.

Status quo verschiebt nur den Tag der Abrechnung

Die Ergebnisse des EU-Gipfels lassen jedenfalls die Einsicht der EU-Politiker vermuten, dass eine unbegrenzte Finanzierung insolvenzbedrohter Staaten und Banken nicht mehr vertretbar ist. Dieser Sinneswandel macht den eigentlichen Wert der Vereinbarungen aus. Denn isolierte Härtungen des Stabilitätspakts können unbegrenzt weiter betrieben werden und sind ordnungpolitisch als Komplement zu begrüßen.

Aber unabhängig davon, ob die Regelungen sanktionsbewehrt sind oder nicht, fallen die Kosten der Vermeidung einer Insolvenz ungeachtet des Verursacherprinzips immer bei der Gemeinschaft der übrigen Staaten an. Die von der Insolvenz bedrohten Staaten behalten ihr Drohpotenzial, da ihre Insolvenz zu hohen systemischen Kosten führen würde. Im Übrigen muss dann auch die Solvenz der Retterländer gesichert werden, was die Kosten in Zukunft kaskadenhaft erhöhen würde.

Alles in allem war der Status quo keine Lösung für insolvente Schuldner; er verschob nur den Tag der endgültigen Abrechnung. Darüber hinaus macht er die Schuldnerstaaten abhängig. Da der Zugang zur EZB der billigste Weg zur Mittelbeschaffung ist, werden die betroffenen Banken ihre Abhängigkeit von dieser Quelle stetig erhöhen, was schließlich zu einer Konzentration der schlechten Risiken in der Notenbankbilanz führen wird.

Schließlich haben die EZB und der EFSF die Funktion der Kapitalmärkte übernommen, denn sie entscheiden darüber, welche Länder und welche Banken zu welchen Kosten Zugang zu Finanzierungen bekommen.

EWF wäre mit EU-Vertrag kompatibel

Ein Insolvenzmechanismus, auf den man sich in Brüssel festgelegt hat, könnte eine Alternative zwischen einer reinen Liquidierung und unendlicher Finanzierung schwacher Länder und Banken darstellen. Dieser müsste eine kontrollierte Umfinanzierung oder sogar eine Umschuldung umfassen, um das Entstehen so genannter ‚Zombie-Länder‘ in der Euro-Peripherie zu vermeiden. Diesen Bedingungen genügt beispielsweise ein Europäischer Währungsfonds – auch wenn man ihn nicht explizit so nennen sollte.

Zu den legislativen Bedenken gegen die Installation eines Europäischen Währungsfonds: Zahlungen an einen EWF wegen exzessiver Budgetdefizite sollten nicht als Sanktionen bezeichnet und mit dem EU-Vertrag als unvereinbar angesehen werden. Vielmehr handelt es sich dabei dem Wesen nach um Beiträge zu einem bilateralen Versicherungsmechanismus. Dies macht sie mit dem EU-Prinzip kompatibel, dass jede "Sanktion" mit einem Ziel verbunden sein muss, das mit ihrem Einsatz angestrebt wird.

Sanktionen wie der Entzug von Stimmrechten oder nicht zinstragende Einlagen, die an den EU-Haushalt fließen, haben hingegen keine direkte Beziehung zu dem Ziel, das nun einmal Finanz(markt)stabilität heißt.

Rechtliche Bedenken sollten also kein Haupthindernis für die Verwirklichung eines EWF darstellen, zumal es zum Bestandteil der Gipfel-Einigung gehört, dass Art. 122 erweitert werden soll.

Die Van-Rompuy-Arbeitsgruppe sollte die Zeit bis Dezember eher damit verbringen zu klären, wann denn genau die Bedingungen dafür vorliegen, dass "die gesamte Eurozone in Gefahr ist" und der Trigger der Umschuldung gezogen werden muss und mit welchen Reaktionen der Finanzmärkte zu rechnen sein wird, wenn sie den Zeitpunkt für gekommen halten.

Darüber hinaus muss dringend geklärt werden, ob und wie Länder, die wegen privaten und staatlichen Überkonsums in die Bredoulle geraten sind (Beispiel Griechenland), in einem Insolvenzmechanismus nicht anders behandelt werden müssen als solche, denen wegen zusammenbrechender Banken die Insolvenz droht (Beispiel Irland). Dies sind die wirklich entscheidenden Fragen, auch an die Vertreter eines ansonsten zu präferierenden EWFs.

Vertretbare Kompromisse für den ‚Package Deal‘

Merkel und Sarkozy haben aus gutem Grunde das ganze Gewicht Deutschlands und Frankreichs in die Waagschale geworfen, da sie wussten, dass ohne Deutschland und Frankreich als dominierende Financiers eine glaubwürdige Lösung nicht realisierbar sein würde. Es bleibt abzuwarten, ob Angela Merkel nicht zu hoch gepokert hat und den zugesagten Insolvenzmechanismus schließlich auch bekommen wird. Es wäre ihr und Europa zu wünschen.

Die Zusage an Großbritannien, das EU-Budget künftig weniger wachsen zu lassen, und die geplante gesonderte Behandlung der Kosten für Struktur- und Pensionsreformen bei den Defizitverfahren für einige aufholende Länder Mittel- und Osteuropas dürften wegen ihrer nachhaltigen Wirkung auf die Staatsfinanzen vertretbare Opfer für das Erreichen des "Package Deals" darstellen.

Links


Mehr zum Thema

EURACTIV.de: EU-Gipfel: Merkel setzt Vertragsänderung durch (29. Oktober 2010)

EURACTIV.de: EWF – Europa zwischen Solidität und Solidarität? (6. Mai 2010)

Dokumente / Informationen

Europäischer Rat: Europäischer Rat 28-29. Oktober. Schlussfolgerungen (29. Oktober 2010)

Europäischer Rat: Remarks by Herman VAN ROMPUY President of the European Council at the press conference following the meeting of Heads of State or Government (29. Oktober 2010)

Franco-German Declaration: Statement for the France-Germany-Russia Summit Deauville (18. Oktober 2010)

Gros/Mayer: How to deal with sovereign default in Europe: Towards a Euro(pean) Monetary Fund, CEPS Policy Brief No. 202/February 2010. Vgl. dazu Häde, Legal evaluation of a European Monetary Fund.

Dokumente zu den Rettungsschirmen

Rat: Pressemitteilung zur außerordentlichen Sitzung der EU-Finanzminister (10. Mai 2010)

Rat: Verordnung 407/2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (11. Mai 2010)

European Financial Stability Facility / EFSF:
Internetseite

Finanzministerium:
European Financial Stability Facility (EFSF)-Rahmenvertrag (7. Juni 2010)

Bundestag: Entwurf eines Gesetzes zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus. Drucksache 17/1685 "(11. Mai 2010)

BVerfG: Mangold-Urteil des Europäischen Gerichtshofs stellt keine verfassungsrechtlich zu beanstandende Kompetenzüberschreitung dar (26. August 2010)

BVerfG: "Lissabon"-Urteil (30. Juni 2009)

Familienunternehmer: Familienunternehmer treten Euro-Klage bei (18. August 2010)

Europolis: Ergänzende Ausführungen zur Verfassungsbeschwerde gegen die Griechenland-Hilfen und den Euro-Rettungsschirm (18. August 2010)

Perter Gauweiler: Pressemitteilung zur Verfassungsbeschwerde gegen den Euro-Stabilisierungsmechanismus (21. Mai 2010)

CEP: Euro-Rettungsschirm bricht EU-Recht und deutsches Verfassungsrecht. Studie. Von Dr. Thiemo-Marcell Jeck . (5. Juli 2010)

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