Der Sparkurs in den Euro-Ländern darf nicht verwässert werden, fordert der Analyst Nicolaus Heinen (DB Research) mit Blick auf die jüngsten Wirtschaftsdaten. Die EU-Kommission hatte die Prognosen für BIP-Wachstum, Haushaltssalden und strukturelle Salden für 2013 und 2014 herunterrevidiert – insbesondere für Italien, Frankreich und Portugal.
Der Autor
Dr. Nicolaus Heinen ist Analyst für europäische Wirtschaftspolitik bei der Deutschen Bank in Frankfurt. Er analysiert und kommentiert aktuelle Entwicklungen in Europa, unter anderem für EURACTIV.de.
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Die Europäische Kommission hat am 3. Mai ihre Frühjahrsprognose 2013 veröffentlicht. Für Frankreich, Italien und Portugal wurden vor allem die strukturellen Defizite für 2013 und 2014 herunterrevidiert. Jüngste Forderungen nach sogenannter "wachstumsverträglicher Konsolidierung" lassen befürchten, dass die Politik sich zunehmend vom Sparkurs verabschieden wird.
Die Prognose gibt einen Überblick über die schwierige gesamtwirtschaftliche Lage im Eurogebiet. Erwartet wird ein Ende der Rezession im zweiten Halbjahr 2013. Die Perspektiven struktureller Konsolidierung werden nun verhalten bewertet.
Das Dokument ist mehr als nur reines Zahlenwerk. Am 29. Mai übermittelt die Kommission ihre Beurteilung und Empfehlung zu laufenden Defizitverfahren an den Ministerrat. Die nun vorliegenden Zahlen dienen als Entscheidungsgrundlage. Am 21. Juni wird der Ministerrat dann über die Aufhebung der Defizitverfahren abstimmen und seine Einschätzungen zu anderen laufenden Defizitverfahren veröffentlichen.
– Die gute Nachricht ist: Die Zahlen deuten darauf hin, dass das Defizitverfahren gegen Italien aufgehoben wird – dem Land gelang 2012 eine Punktlandung auf der 3% (BIP)-Marke.
– Die schlechte Nachricht ist: Erneut wurden die Prognosen für BIP-Wachstum, Haushaltssalden und strukturelle Salden für 2013 und 2014 herunterrevidiert – dies gilt insbesondere für Italien, Frankreich und Portugal. Unsere Tabelle zeigt die aktuellen und die zwei vergangenen Kommissionsprognosen für die EWU und ausgewählte Länder. Im Unterschied zu früheren Revisionen, die hauptsächlich BIP-Wachstum und nominales Defizit betrafen, zeichnet sich in der Revision der strukturellen Defizite nun eine Verschleppung der Konsolidierung ab.
Politische Interpretation der Zahlen
Es ist vernünftig, dass die Bewertung der Fortschritte bei der fiskalischen Konsolidierung sich nicht ausschließlich an den laufenden Defiziten orientiert, sondern die Entwicklung der strukturellen Defizite einbezieht. Denn der Erfolg der Konsolidierung misst sich letztlich an der Veränderung bei den zugrundeliegenden, konjunkturbereinigten staatlichen Einnahmen und Ausgaben. Gerade in Zeiten schwerer wirtschaftlicher Krisen wäre eine Orientierung an den laufenden Defiziten allein irreführend.
Allerdings gilt auch, dass gerade in solchen Zeiten die Bestimmung des strukturellen Defizits, das schon in normalen Zeiten schwierig messbar ist, mit besonderer Unsicherheit behaftet ist. Entsprechend vorsichtig sollte die Politik bei der Interpretation der Daten und insbesondere bei der Entwicklung von Politikempfehlungen auf Basis dieser Daten sein. Der größere diskretionäre Spielraum, den die Politik bei der Interpretation unsicherer Daten über strukturelle Defizite hat, ist vor diesem Hintergrund nicht unproblematisch.
"Wachstumsfreundliche Konsolidierung"
Dies gilt allzumal mit Blick auf jüngste Äußerungen einiger politisch Verantwortlicher. Seit Beginn des Jahres befürworten Europäischer Rat, Ecofin und verschiedene Vertreter der Kommission verschiedentlich eine sogenannte "wachstumsfreundliche Konsolidierung". Doch so populär die Debatte ist, so unscharf wird sie geführt. Fiskalische Konsolidierung wirkt per definitionem kontraktiv – relevant ist die Frage, wie negativ der Impuls ist.
Wachstumsfeindlich ist Konsolidierung vor allem dort, wo inflexible Faktormärkte, großzügige und intransparente Sozialsysteme und ineffiziente Verwaltungsstrukturen privatwirtschaftliche Aktivität lähmen: Der Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP sinkt, doch der Privatsektor hält Investitionen zurück und spart sein Geld für Konsum lieber in einer Vorsichtskasse.
Wachstumsverträglich ist Konsolidierung hingegen dann, wenn Strukturreformen sie begleiten. Konkret bedeutet das: Mehr Wettbewerb in Märkten für Arbeit und Kapital, für Güter und Dienstleistungen bei einem regulatorischen Rahmen (Verwaltung, Gerichte), der effizient ist. Investoren schöpfen dann neues Vertrauen in die allgemeinen Rahmenbedingungen. Sie investieren, Zweit- und Drittrundeneffekte können sich entfalten, und im Idealfall tritt wirtschaftliche Aktivität über Investitionen, gesteigerte Nettoexporte dank höherer Wettbewerbsfähigkeit und Folgekonsum an die Stelle der geringeren Staatsausgaben.
Derartige Argumente finden sich in den Verlautbarungen von Kommission und Europäischem Rat nicht wieder. Vielmehr wird entlang angeblich wachstumsfördernder Investitionen und der Möglichkeit, den Korrekturpfad der Defizite in die Länge zu ziehen, argumentiert.
Mehr Zeit für Spanien, Portugal, Frankreich
Die jüngste Maßgabe, den Korrekturpfad der Defizite zeitlich zu strecken, betrifft laufende Defizitverfahren und damit den korrektiven Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Kommission hat sich den Vorstellungen des Europäischen Rats bereits angeschlossen und Ländern wie Spanien und Portugal mehr Zeit gegeben, ihre Sparziele zu erreichen. Möglich wäre dies in der Tat, wenn die Wachstumsaussichten schlecht sind und gleichzeitig strukturell erfolgreich konsolidiert würde. Gerade die Prognosen zeigen jedoch, dass die strukturelle Konsolidierung problematisch bleibt. Eng ausgelegt wäre eine Streckung der Defizitverfahren für Portugal und Frankreich nur schwer zu rechtfertigen. Der Empfehlungsspielraum der Kommission ist jedoch immer nur so groß wie die Akzeptanz dieser Empfehlungen im Ministerrat. Er kann jede Kommissionsempfehlung mit qualifizierter Mehrheit blockieren. Auch weitere Euroländer könnten daher Ende Juni verlängerte Korrekturfristen für ihre Defizite erhalten – ungeachtet ihrer tatsächlichen Konsolidierungsleistung.
Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 14./15. März geben zudem vor, dass der "Bedarf an produktiven öffentlichen Investitionen mit den Zielen der Haushaltsdisziplin in Einklang" gebracht werden solle. Dies adressiert die präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts, die sogenannte Mittelfristziele festlegt: Länder müssen ihre strukturellen Haushaltsdefizite jährlich um ein bestimmtes Mindestmaß absenken – in der Regel um 0,5 Prozentpunkte.
Der Code of Conduct des Stabilitätspakts erlaubt als Durchführungsbestimmung durchaus, dass öffentliche Investitionen bei der Erfassung der präventiven Konsolidierungserfordernis gegengerechnet werden können. Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die nationalen Schuldenbremsen, die die Euroländer laut Fiskalvertrag umsetzen müssen. Dieser sieht vor, dass die Schuldenbremsen ihre Anpassungspfade an eben diesen Mittelfristzielen quantitativ ausrichten müssen. Die Maßgabe des Europäischen Rates, von dieser Kann-Bestimmung vollen Gebrauch zu machen, wird daher die Spar-Wirkung des Fiskalvertrags verändern, lange bevor nationale Schuldenbremsen in Kraft getreten sind.
Gefahr der Unglaubwürdigkeit
Sicherlich wäre nichts dagegen einzuwenden, dass öffentliche Investitionen im Rahmen der Beurteilung von Konsolidierungsbemühungen anders bewertet werden als konsumtive Ausgabe oder Steuererhöhungen. Das Problem der richtigen Abgrenzung jedoch – also welche Ausgaben als Investition deklariert werden können und welche nicht – und das Problem der Bewertung – welche Investitionen produktiv sind und welche nicht – bleibt bestehen. Im Ministerrat wird die Auslegung stets politisch beeinflusst bleiben. Unabhängig davon stellt sich das Problem, dass eine derartige Flexibilität einer zunehmend skeptischen Öffentlichkeit nur schwer glaubwürdig zu vermitteln ist. Zu oft wurde die Flexibilität in der Vergangenheit zu weit ausgelegt.
Die Folgen sind weitreichender, als der bloße Blick auf die politische Rhetorik und die verhältnismäßig ruhige Reaktion der Anleihemärkte vermuten lassen. Die Änderung von Bewertungsmaßstab und zeitlichem Horizont bergen das Potential, die ohnehin schon schwachen Koordinierungsmechanismen unglaubwürdig zu machen. So sinnvoll eine differenzierte Betrachtung der fiskalischen Konsolidierung und ihrer Komponenten aus ökonomischer Sicht sein mag, so droht doch das Risiko einer schlichteren Wahrnehmung durch die breite Öffentlichkeit – nämlich der, dass die Politik selbst gesteckte Ziele jederzeit wieder abändert. In diesem Misstrauen rächen sich die vielfältigen fiskalpolitischen Richtungswechsel der Vergangenheit, deren Schwingungen von der Aufweichung des Stabilitätspakts durch Deutschland und Frankreich (2003) bis zum rigorosen Fiskalpakt (2012) reichen. Eine wirtschaftspolitische Koordinierung, deren qualitativ-strategische Unterlegung in den letzten Jahren mehrfach geändert wurde, erschwert es, konsistente Erwartungen zu bilden – und zwar sowohl bei Konsumenten und Investoren als auch bei den Regierungen selbst.
Links
EU-Kommission: Frühjahrsprognose 2013: EU-Wirtschaft erholt sich langsam von sich hinziehender Rezession (3. Mai 2013)
Zum Thema auf EURACTIV.de
Frühjahrsprognose 2013: Anhaltende Rezession in EU und Euro-Raum (3. Mai 2013)