Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts [DE]

Die EU-Staats- und Regierungschefs haben auf ihrem Frühjahrsgipfel im März 2005 einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts zugestimmt. Nach der Einigung müssen die Mitgliedstaaten die Höchstgrenzen für ihr Haushaltsdefizit (3 % des BIP) und ihre Gesamtverschuldung (60 % des BIP) auch weiterhin einhalten.

Allerdings werden die Regeln in einer Reihe von Bereichen nunmehr flexibler gestaltet. Beispielsweise sollen keine Defizitverfahren gegen Länder eingeleitet werden, die ein negatives Wachstum verzeichnen (vorher -2 %). Außerdem können sie andere „einschlägige Faktoren“ geltend machen, um ein Defizitverfahren zu vermeiden. Im Falle eines Defizitverfahrens sollen ihnen längere Fristen eingeräumt werden. 

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, der auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Dublin im Dezember 1996 geschlossen wurde, ist eine politische Vereinbarung der Mitgliedstaaten. Der Pakt soll zur allgemeinen Stabilität und finanziellen Umsicht in der Europäischen Union und damit zum Erfolg der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) beitragen.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt basiert auf Konvergenzkriterien, die die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, wollen sie der Eurozone angehören. Während der ersten Verhandlungen, die zur Schaffung des Paktes führten, war Deutschland der größte Verfechter strikter Kriterien. 

Der Pakt verpflichtet die Mitgliedstaaten ein Verfahren einzuleiten, wenn ein Land gegen die Haushaltsdefizitgrenze von 3 % und damit gegen den Stabilitätspakt verstößt ('Verfahren bei einem übermäßigen Defizit', Artikel 104 (14) EG-Vertrag). Darüber hinaus darf sich die Verschuldung eines Landes auf nicht mehr als 60 % des BIP belaufen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Kommission über die Höhe ihrer Schulden zu informieren. Diese leitet sie an den EcoFin-Rat und Währungsausschuss weiter.

Wenn ein Land gegen das 'Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit' verstößt, kann die Kommission dem Rat empfehlen, bestimmte Schritte einzuleiten. Das Defizitverfahren wird allerdings nicht eingeleitet, wenn das Defizit "auf ein außergewöhnliches Ereignis, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt" [ein 'asymmetrischer Schock'] oder "auf einen schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung zurückzuführen ist", d.h. "wenn das reale BIP innerhalb eines Jahres um mindestens 2 % zurückgegangen ist" (siehe auch Verordnung des Rates).

Obgleich Anfang der 90er Jahre Einigkeit darüber herrschte, dass die Stabilität der Währungsunion statistischer Regeln bedürfe, ist der Pakt seit seinem Inkrafttreten äußerst umstritten. Viele Gegner halten die Auflagen und insbesondere das Defizitkriterium von drei Prozent für "zufällig". 

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt hat seitdem der Kommission den Rat vor den Europäischen Gerichtshof verklagte, weil dieser trotz wiederholter Verstöße gegen die Regeln des Paktes keine weiteren rechtlichen Schritte gegen Deutschland und Frankreich einleitete, in einer tiefen Krise gesteckt.

Im Vorfeld des EU-Frühjahrsgipfels vom 22. bis 23. März 2005 einigten sich die EU-Finanzminister bei einem außergewöhnlichen Treffen jedoch auf eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, wobei Deutschland und Frankreich wichtige Zugeständnisse gemacht wurden. Der Pakt soll in einigen Bereichen 'flexibler' gestaltet werden, was insgesamt einer beträchtlichen Lockerung der Regeln des Paktes gleichkommt. Im Gegenzug ist es Ländern wie Österreich und den Niederlanden gelungen, Hinweise auf die Fortsetzung der Haushaltsdisziplin "durch stärkere Überwachung, gegenseitige Unterstützung und gegenseitigen Druck". 

An den beiden Obergrenzen - 60 % für die Gesamtverschuldung und 3 % für das Haushaltsdefizit - wird auch weiterhin festgehalten. 

Änderungen sind jedoch an den folgenden Aspekten vorgenommen worden: 

Einleitung eines Defizitverfahrens

Derzeit wird kein Defizitverfahren gegen ein Land eingeleitet, welches einen 'schwerwiegenden Wirtschaftsabschwung' erlebt (Rückgang des realen BIP innerhalb eines Jahres um mindestens 2 %). Künftig soll es dem Rat möglich sein, auch dann kein Defizitverfahren einzuleiten, wenn ein geringerer Abschwung oder eine längere Phase geringen wirtschaftlichen Wachstums vorliegt. Ein Rückgang des BIP um 2 % ist bislang noch in keinem EU-Mitgliedstaat vorgekommen. 

"Einschlägige Faktoren" bei denen kein Defizitverfahren eingeleitet wird

Mitgliedstaaten, die den Referenzwert von 3 % nur "vorübergehend" überschreiten oder sich ihm nähern, werden eine Reihe von "einschlägigen Faktoren" geltend machen können, um ein Defizitverfahren zu verhindern. Zu ihnen gehören potenzielles Wachstum, Wirtschaftszyklus, Strukturreformen (Reform der Renten- und Sozialsysteme), Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen der Lissabonner Agenda und zur Förderung von Forschung & Entwicklung und Innovation sowie die mittelfristige Wirtschafts- und Haushaltslage (Konsolidierung während guter wirtschaftlicher Zeiten, Schuldenniveau, öffentliche Ausgaben für Investitionen).

Anstatt eine erschöpfende Liste "einschlägiger Faktoren" festzulegen - hierauf hatten sich die Mitgliedstaaten nicht einigen können - werden in dem Kompromiss übergreifende Kategorien genannt, die in Form von Grundsätzen formuliert und von den Mitgliedstaaten und EU-Institutionen noch mit Inhalt gefüllt werden müssen. 

Insbesondere sollen haushaltspolitische Anstrengungen berücksichtigt werden, die darauf abzielen "Finanzbeiträge zugunsten der internationalen Solidarität aufzustocken oder auf einem hohen Niveau zu halten und um Ziele der europäischen Politik zu verwirklichen, insbesondere den Prozess der Einigung Europas, falls er sich nachteilig auf Wachstum und Staatshaushalt in einem Mitgliedstaat auswirkt". 

Über den ersten Teil dieses Satzes wird sich vor allem Frankreich freuen können, da das Land früher nicht erreicht hatte, dass seine Ausgaben für die Entwicklungshilfe und einige seiner Militärausgaben bei der Beurteilung seiner haushaltspolitischen Lage berücksichtigt werden. Deutschland wird erfreut sein, dass es künftig wird versuchen können, seinen hohen Beitrag zum EU-Haushalt als Beitrag zur Verwirklichung der "Ziele der europäischen Politik" geltend zu machen. Außerdem werden die Kosten der deutschen Wiedervereinigung voraussichtlich als Teil des Prozesses "der Einigung Europas" betrachtet werden können.

Rat und Kommission haben angesichts der Alterung der Bevölkerungen die Wichtigkeit der Reform der Rentensysteme in den Mitgliedstaaten erkannt. Der Umsetzung solcher Reformen soll künftig bei allen Haushaltsbeurteilungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit "gebührend Rechnung" getragen werden. Dies wird damit begründet, dass diese Reformen zwar zu einer "kurzfristigen Verschlechterung der Haushaltslage" führten, dass die "langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen" jedoch eindeutig verbessert werden würde.

Verlängerung der Fristen in Verbindung mit dem Defizitverfahren

Den Mitgliedstaaten soll zwei Jahre Zeit gegeben werden (vorher lediglich ein Jahr), ein übermäßiges Defizit zu korrigieren. Dieser Zeitraum kann verlängert werden, wenn "nachteilige wirtschaftliche Ereignisse eintreten, die sich sehr ungünstig auf den Haushalt auswirken". Ihnen wird allerdings nur dann Rechnung getragen, wenn ein Land belegen kann, dass es die ihm empfohlenen Korrekturmaßnahmen auch tatsächlich umgesetzt hat. 

Die Mitgliedstaaten haben sich außerdem dazu verpflichtet, "unerwartete Sondereinnahmen" für die Reduzierung des Defizits und des Schuldenstandes zu verwenden. 

Länderspezifische mittelfristige Ziele

Nach dem Stabilitätspakt müssen Mitgliedstaaten das mittelfristige Ziel eines "nahezu ausgeglichenen" oder eines "Überschuss aufweisenden" Haushalts anstreben. Der Kompromiss sieht jedoch vor, dass die bei der Festlegung mittelfristiger Ziele für die einzelnen Mitgliedstaaten künftig Besonderheiten der Wirtschaft jedes einzelnen Landes berücksichtigt werden. Die Spanne läge demnach zwischen - 1 % des BIP für Länder mit niedriger Schuldenquote/hohem Potenzialwachstum und einem ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalt für Länder mit hoher Schuldenquote/niedrigem Potenzialwachstum. 

Zuverlässigkeit der Haushaltsstatistiken der Mitgliedstaaten

Der Rat will die operativen Fähigkeiten, Kontrollbefugnisse, Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht von Eurostat stärken. Vor dem Hintergrund der geschönten Haushaltsstatistiken Griechenlands heißt es, dass Sanktionen gegen einen Mitgliedstaat "in Betracht gezogen werden" sollte, wenn ein Verstoß gegen die Pflichten zur ordnungsgemäßen Vorlage staatlicher Daten vorliegt. Die Kommission hatte bereits am 22. Dezember 2004 einen Vorschlag zur Verbesserung der Berichterstattung über Finanzstatistiken vorgelegt.

Einbeziehung der einzelstaatlichen Parlamente

Die Regierungen der Mitgliedstaaten werden ersucht, ihre Stabilitäts-/Konvergenzprogramme sowie Stellungnahmen des Rates zu diesen Programmen ihren Parlamenten vorzulegen.

Die Europäische Zentralbank hat "ernsthafte Bedenken" an den oben genannten Änderungen des Paktes geäußert. Änderungen an dem "korrektiven Arm" des Pakts (das Defizitverfahren) dürften das Vertrauen in den finanzpolitischen Rahmen der EU und die Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen in den Ländern der Eurozone nicht untergraben. Die Zentralbank ruft die Mitgliedstaaten, die Kommission und den Rat daher dazu auf, die neue 'Fassung' des Stabilitätspaktes strengstens anzuwenden, um eine umsichtige Finanzpolitik sicherzustellen.

Die Deutsche Bundesbank ist der Ansicht, dass die neuen Regeln den Pakt entscheidend schwächen, da es aufgrund der zahlreichen Ausnahmen und Sonderregelungen weniger Anreize für eine solide Haushaltspolitik gebe und die Bindungswirkung der Regeln vermindert werde. Außerdem resultiere die Länderdifferenzierung bei der Anwendung des Paktes in weniger Transparenz und mehr Komplexität und der Pakt "wird damit letztlich noch schwerer durchsetzbar". Besonders besorgt äußert sich die Bundesbank über die Aufweichung der Obergrenze für das Haushaltsdefizit.

Der Arbeitgeberverband UNICE hat seine Besorgnis zum Ausdruck gebracht, dass der von den EU-Finanzministern eingegangene Kompromiss einen "Pakt à la carte", der weder transparent noch regelbestimmt und fair sei, zur Folge haben würde. Insbesondere die im Prinzip unbegrenzte Ausdehnung der Bandbreite an Faktoren, welche die Mitgliedstaaten zur Rechtfertigung ihrer übermäßigen Haushaltsdefizite werden geltend machen können, sei besorgniserregend.

Der Europäische Gewerkschaftsbund EGB hat den Kompromiss begrüßt. Er eröffne die Möglichkeit der Einführung von 'gesundem Wirtschaftsverstand' in die Bestimmungen des finanzpolitischen Rahmens der EU. Der Gewerkschaftsbund ruft Kommission und Rat dazu auf, durch eine Neubelebung der Europäischen Wachstumsinitiative einen europäischen Rahmen zu schaffen. Die Mitgliedstaaten, welche die neuen Regeln des Paktes anwenden wollen, sollten ermutigt werden, nationale Pläne über ihre Investitionen in Schwerpunktbereiche der Lissabon-Agenda auszuarbeiten. 

Eurochambres, die Vereinigung der Europäischen Industrie- und Handelskammern, warnt vor den negativen Auswirkungen, die der Kompromiss auf das Schuldenniveau in der EU, auf die Zinssätze und möglicherweise auf die Arbeitsplatzsituation in den Mitgliedstaaten haben könnte. 

Während einer Telefonkonferenz am 15. Februar 2005 hat sich Michael Deppler, Direktor der EU-Abteilung des Internationalen Währungsfonds, dafür ausgesprochen, dass dem Aspekt der Schulden bei der Gestaltung der Finanzpolitik mehr Bedeutung beigemessen wird. Dies sollte auf mittelfristige Sicht geschehen, aber auch die derzeitigen Defizitzahlen und die 'politischen Ablenkungsmanöver', die derzeit in Bezug auf die Schulden vorgenommen werden würden, sollten daraufhin überprüft werden.

Deppler fordert außerdem mehr Eigenverantwortung auf nationaler Ebene. Unabhängige nationale 'finanzpolitische Räte' sollten eingerichtet und damit beauftragt werden, die nationale Haushaltssituation und Stabilitätsmaßnahmen für die nationalen Parlamente auf ihre langfristigen Wirkungen hin zu überprüfen. Sie sollten die Haushaltslage dauerhaft überwachen, Berichte erstellen und die Finanzpolitik der Regierungen bewerten. Die Ergebnisse sollten den Parlamenten und der Öffentlichkeit vorgelegt werden. Seiner Ansicht nach sollte dies jedes Jahr passieren, ungeachtet der Abhaltung von Parlamentswahlen. Das 'Central Planning Bureau' in den Niederlanden nehme bereits eine ähnliche Aufgabe war.

Daniel Gros vom Think Tank Centre for European Studies (CEPS) hat sich gegenüber EURACTIV dazu geäußert, dass Italien bis 2007 Zeit bekommen soll, sein Haushaltsdefizit auszugleichen. Seiner Ansicht nach zeige dies, dass die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakets nichts an der Situation geändert habe. „Das Defizitverfahren kann weder umgesetzt noch in der Praxis erzwungen werden, weil Ländern so viel Zeit gegeben wird, Änderungen durchzuführen. Was in Wirklichkeit geschehen wird ist, dass Italien nun zwei Jahre Zeit hat, sein Defizit unter 3 % des BIP zu drücken und dass wird wahrscheinlich bis 2007 geschehen, aber dann, 2008, wird es wieder ein Defizitverfahren am Hals haben“. 

In Bezug auf die Lage in Griechenland und den neuen Mitgliedstaaten erklärt Gros, dass „Länder in Wirklichkeit dazu neigen, kreative Buchführung zu nutzen, um ihre Statistiken um einen halben Prozentpunkt hier und da zu verbessern“ und dass „ es schwierig wäre, sie zu einer größeren Genauigkeit zu zwingen“. ‚Kreative Buchführung’ sei nicht das größte Problem des Stabilitäts- und Wachstumspakts. 

In einem Kommentar zur Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts schreiben Guillaume Durand und Julien Bouzon vom Think Tank European Policy Centre, dass der Wortlaut der vielen Bestimmungen, insbesondere im Hinblick auf die Ausnahmen von der 3-Prozent-Obergrenze, ausreichend vage sei, um zu schweren Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und Mitgliedstaaten zu führen. Sie äußern sich enttäuscht darüber, dass die vom Ecofin durchgeführte Reform nicht den Hoffnungen entspricht, die viele Europäer in Bezug auf eine stärkere Ausrichtung des Pakts auf die langfristige Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen, statt dem zu punktuellen Referenzwert von 3 %, genährt hätten.   

„Statt des reformierten Pakts, der relativ schwach und nicht strenger ist als die vorige Fassung, könnten die Märkte ein wichtiger disziplinierender Faktor sein und als Risikofaktor eine Rolle in der Verschuldung der Regierung spielen. Derzeit berücksichtigen noch nicht alle Finanzmärkte die Schulden von Regierungen (etwa der italienischen) in der Berechnung des Risikos. Dies könnte ein ernster Anreiz für Länder darstellen, ihre Finanzlage in Ordnung zu bringen, denn als Strafe für das Versäumnis, dies zu tun, müssten sie zunehmend höhere Zinsen auf ihre Schulden zahlen“, so Guillaume Durand. 

  • Am 13. Juni 2006 hat die Kommission eine Mitteilung  über die Bewertung der öffentlichen Finanazen in der WWU im ersten Jahr nach der Überarbeitung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes vorgelegt.

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