Wer hat Angst vor der differenzierten Integration?

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.com PLC.

Die Idee einer Reform der Euro-Zone nimmt konkrete Gestalt an. [artjazz/shutterstock]

60 Jahre Römische Verträge. Dieses Jubiläum wurde am 25. März von den Staats- und Regierungschefs mit einer feierlichen Erklärung zur Zukunft der EU in Rom gefeiert. Die Tage danach zeigen aber vor allem eines: Grund zum Feiern gibt es nur bedingt.

Denn spätestens seit dem Votum der Briten für den Austritt aus der EU ist die Debatte um die Zukunft der EU neu entfacht. Vor dem Gipfel hat Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker fünf Vorschläge zur Zukunft Europas vorgelegt. Das Modell eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten ist dabei ins Blickfeld der Diskussion geraten. Der Vorschlag sieht vor, dass einzelne Mitgliedsstaaten in bestimmten Bereichen stärker zusammenarbeiten; zögernde Staaten können diesen Integrationsschritten zu einem späteren Zeitpunkt beitreten.

Die Idee der differenzierten Integration wird derzeit als das realistischste Szenario für das zukünftige Europa betrachtet. Laut Bundeskanzlerin Angela Merkel sei es für die Weiterentwicklung der EU notwendig, dass „einige Länder vorangehen“. Drastischer warnte Frankreichs Staatspräsident François Hollande, dass die EU ohne differenzierte Integration „explodiere“. Auf dem Vierergipfel in Versailles verständigten sich daher Deutschland, Frankreich, Spanien und Italien auf das Modell. Die Idee stößt jedoch auch auf Widerstand. Während Befürworter Differenzierung als – oftmals einziges – Mittel für ein Voranschreiten Europas ansehen, warnen Kritiker vor dem Risiko der Spaltung Europas. Laute Kritik kommt dabei insbesondere von nordischen und osteuropäischen Staaten. Laut dem bulgarischen Europaabgeordneten Peter Kouroumbashev sei die Idee „eine moderne Art der Apartheit“. Der anfängliche starke Widerstand der Osteuropäer scheint jedoch zu bröckeln. Flexibilität könne möglich sein, wenn der Binnenmarkt davon nicht beeinträchtigt werde und die Zusammenarbeit für alle Staaten offen sei, so die polnische Premierministerin Beata Szydło. Obwohl die Erklärung von Rom die Einheit zwischen den Mitgliedsstaaten betont, werde gemeinsames Handeln „wenn nötig mit unterschiedlicher Gangart und Intensität“ erreicht.

Tatsächlich gehört das Modell der differenzierten Integration bereits seit Langem zur Realität der EU. Klassische Beispiele hierfür sind die Eurozone und der Schengen-Raum. Auch innerhalb des Sekundärrechts besteht mit dem Verfahren der Verstärkten Zusammenarbeit seit dem Vertrag von Amsterdam (1999) die Möglichkeit zur Differenzierung. Betrachtet man die Anwendung dieses Instruments werden zwei Dinge augenfällig: erstens zeigt sich, dass die Einführung der Verstärkten Zusammenarbeit keinen Wendepunkt im politischen Prozess der EU darstellte. Obgleich seit rund 20 Jahren möglich, wurden bisher erst drei Fälle im Rahmen dieses Instruments beschlossen: die Verabschiedung von Scheidungsregeln für Ehepaare mit internationalen Hintergrund im Jahr 2010, die Einführung eines einheitlichen Patentschutzes 2012 sowie einer Finanztransaktionssteuer im Jahr 2013. Differenzierte Integration war dabei stets die zweite Präferenz der Staaten, die eine tiefere Integration befürworten. Und in einigen Fällen führte die bloße Androhung einer Verstärkten Zusammenarbeit bereits zu einer Auflösung von Verhandlungsblockaden. So hob Italien sein Veto gegenüber dem Europäischen Haftbefehl auf, als der damalige Kommissar António Vitorino eine Verstärkte Zusammenarbeit ins Spiel brachte.

Zweitens, die Befürchtung der Zementierung eines Kerneuropas erscheint unbegründet. Die Koalitionen der Beteiligten sind nicht stabil – ein übliches Muster der EU-Politik. Zudem sehen die Verträge vor, dass die Verstärkte Zusammenarbeit allen Mitgliedstaaten offen stehe. Institutionelle Vorkehrungen können also dazu beitragen Diskriminierungen zu verhindern. Im Regelfall bestimmt die Kostenstruktur, erstens ob eine Verstärke Zusammenarbeit für die Teilnehmer sinnvoll ist und zweitens ob die zögerlichen Kräfte doch mitmachen, wenn sich diese Form der Integration als unabwendbar und eventuell sogar als funktional erweist. So entschloss sich wiederum Italien dem europäischen Patent beizutreten, nachdem seine Klage vor dem Gerichtshof der EU scheiterte und eine Nichtbeteiligung der italienischen Wirtschaft hätte schaden können.

Daraus lässt sich ableiten, dass ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten weder zu einem Zerfall der EU noch zu einer Zweiklassen-Gesellschaft führen wird. Im Gegenteil, wenn die EU zukünftig weitere Jubiläen feiern will, dann sollte Differenzierung als Chance gesehen werden ein Europa der 27 plus X voranzubringen.

Daniela Kroll ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft der Universität Konstanz.

Dirk Leuffen ist Professor für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Internationale Politik an der Universität Konstanz. Er ist Mitglied des erweiterten Plenums des Exzellenzclusters „Kulturelle Grundlagen von Integration“.

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