GSVP-Pakt: Neuerfindung des zivilen Krisenmanagements der EU?

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Niederländische Soldaten in Eindhoven. [Remko De Waal/EPA-EFE]

Mit ihren derzeit zehn zivilen und sechs militärischen GSVP-Missionen engagiert sich die Europäische Union (EU) in vielen Konfliktzonen und instabilen Gebieten vom Horn von Afrika und der Sahelzone über Osteuropa bis in den Nahen und Mittleren Osten. Die Vereinten Nationen und die Weltbank stellen in ihrem gemeinsamen Bericht »Pathways to Peace« fest, dass sich die Anzahl der Konflikte 2018 im Vergleich zu 2007 verdreifacht hat. Und doch ist seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 insbesondere die zivile GSVP in den Mitgliedstaaten aus dem Blick geraten; die Gesamtzahl der Einsatzkräfte für die zivilen Missionen der EU hat sich in den letzten acht Jahren auf ein Drittel verringert. Es ist also höchste Zeit, die Ansätze und Instrumente der EU zu überdenken und für die Zukunft auf den neuesten Stand zu bringen. Doch leider spiegelt sich im gerade verabschiedeten zivilen GSVP-Pakt (Civilian CSDP Compact) das übliche Problem wider, in den Verhandlungen mit 27 Mitgliedstaaten zu einem Kompromiss mit substanziellen Ergebnissen zu kommen.

Der neue Pakt verfolgt das Ziel, »eine mit mehr und besseren Fähigkeiten ausgestattete, effizientere und stärker auf gemeinsames Handeln ausgerichtete zivile GSVP« auf den Weg zu bringen. Der europäische Rat hatte schon länger eine Überarbeitung der Prioritäten der zivilen GSVP gefordert, vor allem, um sie besser an neu entstandene Sicherheitsanforderungen anzupassen. Tatsächlich aber listet der Pakt in den strategischen Leitlinien altbekannte sicherheitspolitische Herausforderungen auf, wie »jene im Zusammenhang mit irregulärer Migration, hybriden Bedrohungen, Cybersicherheit, Terrorismus und Radikalisierung, organisierter Kriminalität, Grenzmanagement und maritimer Sicherheit sowie zur Verhütung und Bekämpfung des gewaltbereiten Extremismus […]«. Damit liefert er keine systematische Einordnung relevanter Sicherheitsbedrohungen mit Blick auf das Konfliktgeschehen.

Der Zusammenhang zwischen internen und externen Sicherheitsaspekten bleibt unklar

Interne und externe Sicherheitsaspekte stehen im Pakt weitgehend unverbunden nebeneinander. In der Vergangenheit fokussierten sich die Maßnahmen des zivilen Krisenmanagements vor Ort üblicherweise auf Stabilisierung und Friedensförderung; inzwischen steht immer häufiger die Beratung der Partnerregierungen zu Grenzsicherung und Migrationssteuerung im Vordergrund. Immerhin ist, anders als zunächst befürchtet, im Pakt kein verstärkter Einsatz der zivilen GSVP für innenpolitische Zwecke – vor allem im Umgang mit irregulärer Migration – angelegt. Es ist aber auch keine neue Grundlage für eine dringend benötigte bessere Verzahnung außenpolitischer Akteure und Maßnahmen mit dem Bereich Justiz und Inneres geschaffen worden.

Problematisch ist ferner, dass der Pakt mit der umfangreichen Liste an Bedrohungen überhöhte Erwartungen wecken könnte, was das EU-Instrumentarium in instabilen Gebieten erreichen kann. Dabei scheinen die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit in der europäischen Verteidigungspolitik (SSZ) und die zum GSVP-Pakt führenden Prozesse die Aufteilung in militärische und zivile Akteure in der EU zu zementieren. Gemeinsame zivil-militärische GSVP-Missionen anstelle von parallelen Einsätzen wie in Mali wären ein bedeutsamer Durchbruch, sind aber in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Was es jedoch zumindest braucht, ist ein Profil, das klarstellt, was die GSVP zum zivilen Krisenmanagement beitragen kann. Auch bedarf es eines deutlichen Bekenntnisses der Mitgliedstaaten, einen substantiellen Beitrag zu leisten.

Ein ziviles Krisenmanagement erfordert echtes Engagement und Partner

Es könnte sich als Mehrwert erweisen, dass alle EU-Mitgliedstaaten dem Pakt zugestimmt haben. Die GSVP, die per se ein sehr politisches Instrument ist, muss verschiedene Interessen gegeneinander abwägen, und die Regierungen wollen – auch innenpolitisch – ihren Nutzen herausstellen. Gleichzeitig ist der Pakt jedoch nicht ambitioniert genug. Anfangs sollte er – ähnlich wie 2017 die Projekte unter der SSZ – zu wesentlichen neuen Verpflichtungen seitens der Mitgliedstaaten führen. Viele der im endgültigen Dokument umrissenen Maßnahmen bleiben hinter dieser Erwartung zurück, wie etwa die Aufstockung der neuen Kernkapazität für die erste, schnell zu entsendende Vorhut an Einsatzkräften von 30 auf 50 Personen. Trotz allem kann der Pakt zu konkreten Fortschritten für die zivile GSVP führen. Wichtig sind dabei vor allem folgende drei Aspekte:

Bis zum Frühjahr 2019 soll ein gemeinsamer Aktionsplan für den Pakt erstellt werden. Deutschland sollte dabei – erstens – eng mit denjenigen Ländern zusammenarbeiten, die ein besonderes Interesse an einer zivilen GSVP und die Bereitschaft zu konkreten Zusagen gezeigt haben. Wenn der Prozess in der Umsetzung an Dynamik gewinnt, könnten andere Mitgliedstaaten zu stärkeren Beiträgen animiert werden. Zudem ist eine enge Abstimmung mit anderen Mitgliedstaaten wie auch mit der EU-Kommission erforderlich, um die deutschen Ankündigung umzusetzen, den Pakt durch den Aufbau eines neuen Europäischen Kompetenzzentrums für ziviles Krisenmanagement zu unterstützen.

Zweitens sollten sich die Aktivitäten der GSVP-Missionen auf der operativen Ebene nicht auf Kapazitätsaufbau durch Beratung und Ausbildung von Partnerinstitutionen beschränken. Die politische Ausrichtung und Einbettung des zivilen Krisenmanagements ist essentiell. Der Prozess rund um den Pakt muss Antworten darauf geben, wie ein weitgehend technischer Ansatz vermieden werden kann, zumal immer mehr Akteure und Instrumente der EU im gleichen Kontext eingesetzt werden und dabei nicht unbedingt mit den Prioritäten der jeweiligen Partnerländer im Einklang stehen.

Nicht zuletzt muss, drittens, die häufig stark mit sich selbst beschäftigte EU ihren Blick weiten. Der Pakt sollte mit relevanten Partnerschaften abgestimmt werden, die auch im Pakt selbst erwähnt werden. Zu berücksichtigen sind dabei bereits bestehende politische Rahmenvereinbarungen wie die im Juli 2018 zwischen den Vereinten Nationen und der EU für den Zeitraum 2019 bis 2021 beschlossene Strategische Partnerschaft für Friedenseinsätze und Krisenbewältigung.

Fortschritte in diesen Bereichen würden den zivilen GSVP-Pakt zwar vielleicht noch nicht zu einem großen Wurf, aber doch zu einem wichtigen Baustein des zivilen Krisenmanagements machen.

Tobias Pietz forscht am Center for International Peace Operations. Dr. Judith Vorrath arbeitet in der Forschungsgruppe Sicherheit der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Die Stiftung berät Bundestag und Bundesrat in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Beitrag wurde auf der SWP-Website in der Rubrik „kurz gesagt“ veröffentlicht.

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