Die EU demokratischer gestalten, 10 Jahre nach dem Vertrag von Lissabon

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.com PLC.

Die Diskussion um institutionelle Reformen begleitet die EU seit jeher. [European Parliament]

In der Debatte über die Zukunft der EU geht es genau zehn Jahre nach der Unterzeichnung des Vertrags von Lissabon, die am 13. Dezember 2007 stattfand, wieder um grundlegende institutionelle Fragen.

In den vergangenen Monaten haben unter anderem EU-Kommissionspräsident Juncker, Frankreichs Staatspräsident Macron und der Präsident des Europäischen Rates, Tusk, europapolitische Grundsatzreden gehalten, Reflexionspapiere verfasst und Fahrpläne ausgearbeitet. Die Legitimationsquellen des europäischen Integrationsprozesses bleiben in der Debatte nicht außen vor.

Es gibt die Hoffnung, dass sich der Brexit als Katalysator für eine grundlegende Neuausrichtung und Weiterentwicklung der EU herausstellen könnte. Die rechtlichen Voraussetzungen, die politischen Präferenzen und der nötige zeitliche Vorlauf für die Umsetzung einzelner institutioneller Reformen unterscheiden sich aber jeweils erheblich.

Bei jedem Vorschlag gilt es zunächst, die Chancen und die Risiken institutioneller Veränderungen gegeneinander abzuwägen.

Gipfeltage in Brüssel

Gleich drei Gipfeltreffen stehen heute und morgen auf der EU-Agenda: Der Europäische Rat, der Artikel 50-Gipfel zum Brexit und der Euro-Gipfel. Ein Überblick.

Eine Fusion der Ämter des Präsidenten des Europäischen Rates und des Kommissionspräsidenten wurde von Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im September 2017 vorgeschlagen. Dies würde einen einzigen EU-Präsidenten schaffen, könnte aber zu Unklarheiten zwischen den supranationalen und intergouvernementalen Entscheidungsgremien führen.

Die von Juncker und dem Europäischen Parlament gewünschte Wiederholung bzw. Ausweitung des Spitzenkandidaten-Experiments bei der Europawahl 2019 würde den politischen Wettbewerb stärken, aber auch den Machtzuwachs des Europäischen Parlaments zementieren.

Transnationale Listen für die Europawahlen, von Macron gewünscht und von Juncker als „gute Idee“ bezeichnet, würden den Wahlkampf möglicherweise wirklich europäisieren, aber gleichzeitig zu einer Zwei-Klassen-Gesellschaft von Europaabgeordneten führen. Die einen wären wie bisher auf nationalen Listen gewählt und ein Kreis von 25, 50 oder 73 Abgeordneten könnten sich als eine Art „Super-Parlamentarier“ sehen, die eine gesamteuropäische Legitimation besitzen.

Schließlich würde eine Stärkung der Rolle nationaler Parlamente diesen Legitimationskanal ausbauen, aber das Europäische Parlament eventuell zurückdrängen.

Die Überlegungen für die Zukunft der EU27 treffen keineswegs auf ungeteilte Zustimmung in Europa. An den vier Vorschlägen zeigt sich auch, dass im Vorfeld der Europawahl 2019 oftmals das Europäische Parlament im Zentrum der Kontroverse steht: seine Unterstützter möchten es stärken, seine Gegner zurückdrängen.

Aus rechtlicher und politischer Sicht ist außerdem zu beachten, dass die Handlungsspielräume für die Umsetzung der einzelnen Vorschläge variieren.

Eine Fusion der Ämter des Präsidenten des Europäischen Rates und des Kommissionspräsidenten könnte, falls es politisch gewünscht ist, kurzfristig durch Vorschlag und Wahl derselben Person in beiden Ämter erreicht werden. Dazu ist lediglich eine zweimalige qualifizierte Mehrheit im Europäischen Rat und eine absolute Mehrheit im Europäischen Parlament erforderlich.

Die Wiederholung bzw. Ausweitung des Spitzenkandidaten-Experiments bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2019 erfordert einen gewissen zeitlichen Vorlauf von mehreren Monaten und hängt hauptsächlich von der Bereitschaft der Europäischen Sozialisten und der Europäischen Volkspartei ab, erneut solche Kandidaten zu nominieren. Beide haben jedoch bereits signalisiert, dies für Herbst 2018 zu planen. Ob der Spitzenkandidat der stärksten Fraktion im Europäischen Parlament dann vom Europäischen Rat für das Amt des Kommissionspräsidenten vorgeschlagen und vom Europäischen Parlament gewählt wird, ist aber eine offene Frage.

Macrons Pläne für mehr EU-Demokratie

Eurozone, transnationale Wahlen und „demokratische Versammlungen“: Emmanuel Macron präsentiert Ende der Woche seine Vision für EU-Reformen.

Transnationale Listen für die Europawahl erfordern einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates und die Änderung des Wahlrechts für die Europawahl in allen Mitgliedstaaten. Durch den Austritt Großbritanniens werden die 73 britischen Sitze im Europäischen Parlament vakant. Eine solche Reform braucht aber, realistisch betrachtet, einen zeitlichen Vorlauf von mehreren Jahren.

Eine Stärkung der Rolle nationaler Parlamente ließe sich, je nach ihrer konkreten Ausgestaltung, auch ohne eine Änderung der EU-Verträge umsetzen, erfordert aber nicht nur Einigkeit unter den nationalen Parlamenten, sondern auch die Bereitschaft von Europäischem Parlament und Europäischer Kommission, den nationalen Parlamenten beispielsweise Informationen über Gesetzesvorhaben zu übermitteln und ihre Anregungen aufzunehmen.

Eine Umsetzung dieser vier begrenzten institutionellen Reformvorschläge bis zur Europawahl 2019 wäre sehr ambitioniert. Der Zeithorizont der EU-Institutionen – das Jahr 2025 – ist weitaus realistischer. Aus Sicht der Reformbefürworter mit einem längeren Zeithorizont würde dann die Europawahl 2019 das notwendige politische Mandat für solche Reformen darstellen.

Bereits auf dem ersten Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs im neuen Jahr, dem informellen Europäischen Rat am 23. Februar 2018, steht die Diskussion über institutionelle Fragen auf der Tagesordnung. Dazu enthält die Agenda der EU-Führungsspitzen vom Oktober 2017 den Themenkomplex „Zusammensetzung des Europäischen Parlaments/länderübergreifende Listen, Ernennungen, einschließlich Spitzenkandidaten“.

Diese institutionellen Fragen dulden keinen langen Aufschub vor der Europawahl im Mai 2019 und sollten von den Staats- und Regierungschefs zeitnah entscheidungsreif gemacht werden. Das gegenwärtig steigende Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in nationale Institutionen und EU-Institutionen wird nämlich kein Dauerzustand sein und eine lang anhaltende Dynamik der EU-Zukunftsdebatte erscheint ebenso unwahrscheinlich. Daher sollten die institutionellen Baustellen bald in Angriff genommen werden.

Welche in der Zukunftsdebatte gemachten Reformvorschläge letztlich umgesetzt werden, bleibt aber eine rein politische Entscheidung der EU27.

Valentin Kreilinger ist Wissenschaftler für EU-Institutionen und Governance am Jacques Delors Institut – Berlin. Der Artikel basiert auf seinem Policy Paper „Eine demokratischere EU: Optionen und Handlungsspielräume“, das am 8. Dezember 2017 erschienen ist.

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