EU-Regierungskonferenz 2003-2004

Die EU-Regierungen eröffneten die Regierungskonferenz am
4.Oktober 2003, um den Entwurf für einen Verfassungsvertrag, der am
10.Juli vom Europäischen Konvent angenommen worden war, zu
überarbeiten. Während der Sitzung der Regierungskonferenz vom 12.
bis 13.Dezember 2003 gelang es den Staats- und Regierungschefs
jedoch nicht, eine Einigung über den Abstimmungsmodus im Rat zu
finden. Die Regierungskonferenz konnte daher erst auf dem Gipfel
der EU-Staats- und Regierungschefs vom 17. bis 18.Juni 2004
zum Abschluss gebracht werden.

Die EU-Gründungsverträge können nur mit der
Zustimmung aller Mitgliedstaaten geändert werden. Änderungen
werden auf so genannten Regierungskonferenzen (IGC) beschlossen.
Während der Regierungskonferenzen finden Verhandlungen
zwischen den Mitgliedstaaten statt, die zum Ziel
haben, die Verträge zu ändern oder zu ergänzen. In der
Geschichte der Europäischen Gemeinschaften und der EU sind
fünf Konferenzen dieser Art zur Änderung der Gründungsverträge
abgehalten worden, um den europäischen Integrationsprozess zu
vertiefen.  Die letzten Regierungskonferenzen etablierten den
Europäischen Binnenmarkt sowie die Wirtschafts- und
Währungsunion.

Die sechste Regierungskonferenz, die im Oktober
2003 begann, war die erste, der ein Konvent vorausging. Der
Europäische Konvent vereinte gewählte Vertreter und Beamte der 15
Mitgliedstaaten, 13 Kandidatenländer und EU-Institutionen
sowie Vertreter von Nichtregierungs- und akademischen
Organisationen, Industrieverbänden und Gewerkschaften. Nach 16
Monaten nahm der Konvent einen Entwurf für einen Verfassungsvertrag
der EU an, der als Ausgangspunkt der Regierungskonferenz
diente.

Die jüngste Regierungskonferenz war von
führenden Politikern einberufen worden, um die Verträge von
Amsterdam und Nizza zu ändern, die die Union nicht ausreichend auf
die Erweiterung um zehn und mehr Länder vorbereiteten.

Im Dezember 2000 nahm der Europäische Rat in
Nizza einen neuen Vertrag an, der den Vertrag von Amsterdam
änderte. Trotz der Einführung einiger wichtiger Änderungen
hinsichtlich der Zusammensetzung der Kommission, der
Sitzeverteilung im Europäischen Parlament, der Gewichtung
der Stimmen im Rat und der Ausweitung von
Mehrheitsabstimmungen, vermochte es auch der Vertrag von Nizza
nicht, eine ausreichende Grundlage für eine erweiterte EU zu
schaffen.

Die zwischenstaatliche (oder
'intergouvernmentale') Methode - d.h. Verhandlungen zwischen den
nationalen Regierungen hinter geschlossenen Türen - erreichte in
Nizza ihre Grenzen. Die EU schien sich immer weiter von ihren
Bürgern zu entfernen, und der Entscheidungsfindungsprozess schien
in den Händen nicht-gewählter Bürokraten, anstatt gewählter
Vertreter, zu liegen. Dieses erkennend, beschlossen führende
Politiker, einen Konvent einzuberufen, um einen Rahmen für eine
breite und offene Debatte über die Zukunft Europas zu schaffen. Die
Aufgabe des Konvents bestand darin, eine neue institutionelle
Architektur der EU auszuarbeiten und die nötigen Vorbereitungen für
die nächste Regierungskonferenz zu treffen.

Die erklärten Ziele der EU-Vertragsänderung, die
während der Regierungskonferenz beschlossen werden sollten:

  • eine größere Bürgernähe der EU
  • Verstärkung des demokratischen Charakters der EU
  • eine größere Entscheidungsfähigkeit der EU, insbesondere nach
    der Erweiterung
  • größere Handlungsfähigkeit und Einheit der EU in
    außenpolitischen Angelegenheiten
  • die Fähigkeit, den Herausforderungen von Globalisierung und
    Interdependenz wirksam zu begegnen 

Der Europäische Rat von Saloniki entschied am
20. Juni 2003, dass der Entwurf für einen Verfassungsvertrag eine
gute Grundlage für die Regierungskonferenz bilden würde. Die
EU-Staats- und Regierungschefs baten den italienischen Ratsvorsitz,
die Regierungskonferenz im Oktober 2003 einzuberufen. Die Konferenz
sollte ihre Arbeit sobald wie möglich abschließen und sich
rechtzeitig auf den Verfassungsvertrag einigen, um europäischen
Bürgern vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2004
die Möglichkeit zu geben, sich mit ihm vertraut zu machen. Die
Staats- und Regierungschefs entschieden, dass der
Verfassungsvertrag so bald wie möglich nach dem 1.Mai 2004, dem
Datum der Erweiterung, von den Mitgliedstaaten der erweiterten
Union unterzeichnet werden solle.

Die Regierungskonferenz stand unter der Leitung
der Staats- oder Regierungschefs. Sie wurden von den Mitgliedern
des Rates für allgemeine Angelegenheiten unterstützt. Ein Vertreter
der Kommission nahm an der Regierungskonferenz teil. Die 10
Beitrittsländer nahmen ebenfalls in vollem Umfang und
gleichberechtigt an der Regierungskonferenz teil. Das Europäische
Parlament wurde in die Arbeit der Regierungskonferenz einbezogen.
Die drei Bewerberländer - Bulgarien und Rumänien, mit denen
Beitrittsverhandlungen stattfinden, und die Türkei - nahmen an
allen Sitzungen der Konferenz als Beobachter teil.

Mehrere strittige Fragen mussten von der
Regierungskonferenz gelöst werden:

  • Die kleineren Länder befürchteten, dass der Vertragsentwurf
    größere Länder begünstigen würde. Sie sprachen sich vor allem gegen
    die Ersetzung des alle sechs Monate rotierenden
    Ratsvorsitzes
    durch einen permanenten
    Präsidenten
    des Europäischen Rates aus. Sie erhoben auch
    Einspruch gegen Vorschläge, nach denen nur 15 Mitglieder
    Abstimmungsrechte in einer
    'rationalisierten' Europäischen Kommission
    haben würden.
  • Eine neue Abstimmungsformel im Rat, die
    vorsah, dass die qualifizierte Mehrheit aus einer Mehrheit von
    Ländern, die mindestens 60 Prozent der EU-Bevölkerung
    darstellen, besteht, würde den drei größten Ländern die
    Möglichkeit geben,  Entscheidungen zu blockieren, die von den
    anderen 22 Mitgliedstaaten unterstützt werden. Dies hätte die
    Fähigkeit der kleineren Länder, ihre Interessen zu verteidigen,
    beträchtlich beeinträchtigt. Während des Konvents argumentierten 16
    Länder, einschließlich Spaniens und Großbritanniens, dass an der
    bestehenden Formel der qualifizierten Mehrheit festgehalten werden
    sollte.
  • Einige Mitgliedstaaten unterstützten die Ausdehnung der
    qualifizierten Mehrheit auf die Gebiete von Besteuerung,
    Einwanderung, Außenpolitik und Kultur. Unter dem Druck der großen
    Mitgliedstaaten beschloss der Konvent indessen, am Vetorecht auf
    diesen Gebieten festzuhalten.  

Die Verabschiedung des endgültigen Textes der Verfassung von
allen 25 Regierungschefs war für Mitte Dezember 2003 vorgesehen, um
die Übersetzung des Textes in die 20 offziellen Sprachen und seine
Unterzeichnung in Rom bis Mai 2004 zu ermöglichen. Dies hätte
Wählern ausreichend Zeit gegegeben, sich vor den Europawahlen ein
klareres Bild über die zukünftige Gestaltung Europas zu bilden. Das
Inkrafttreten der Verfassung war für das Jahr 2005 vorgesehen.

Scheitern der Regierungskonferenz
vom 12. bis 13.Dezember 2003

Obwohl es der Regierungskonferenz nicht gelang, die
Verhandlungen über die EU-Verfassung abzuschließen, war sie nicht
gänzlich erfolglos. EU-Regierungschefs einigten sich auf
die Zusammensetzung der Kommission. Die
Einigung bestand darin, an dem Prinizip, dass jedem Land ein
Kommissionsmitglied zusteht, festzuhalten sowie die Mindestzahl
von Sitzen im Europäischen Parlament auf fünf
zu erhöhen (siehe auch EURACTIV, 11. Dezember 2003). Außerdem waren
sie sich darin einig, Diskussionen über Fragen, zu denen es bereits
eine Einigung in gegeben hatte, nicht wieder zu eröffnen.

Zwei Fragen blieben ungelöst. Dies veranlasste die
EU-Regierungschefs zur Ankündigung, dass der EU-Gipfel unter dem
Vorsitz Italiens nicht abgeschlossen werden könne. Einer der
Streitpunkte war die Ausdehnung qualifizierter
Mehrheitsabstimmungen
(QM) auf Entscheidungen in Bereichen
wie etwa der Sozial- und Steuerpolitik.

Die andere Ursache der Meinungsverschiedenheit betraf
die Definition von QM, da Polen und Spanien
nicht bereit waren, die Stimmengewichtung des Nizza-Vertrages
aufzugeben, trotz eines vom italienischen Premierminister
Berlusconi in letzter Minute vorgelegten Kompromissvorschlages, sie
bis 2014 beizubehalten.

Nach dem Scheitern des EU-Gipfels war man davon ausgegangen,
dass Länder, die zu weiterer Integration bereit sind, neue Wege
suchen würden. Dies hätte die Wahrscheinlichkeit eines "Europas der
zwei Geschwindigkeiten" vergrößert. Die Ankündigung Deutschlands
und Frankreichs, sie hätten die Absicht, eine engere Zusammenarbeit
zwischen gleichgesinnten Ländern zu etablieren, ließ nicht lange
auf sich warten.

EU-Leiter setzen ihren 'politischen
Willen' beim Europäischen Rat vom 25.-26. März 2004 für die
Fortsetzung der Regierungskonferenz ein

Am 25.März kamen EU-Politiker zu einer abendlichen Diskussion
über die Zukunft der Regierungskonferenz zusammen. Unter
Berücksichtigung des Fortschrittsbericht des irischen Ratsvorsitzes
beschlossen sie, 'ihren Einsatz für eine Einigung über den
Verfassungsvertrag zu bekräftigen'. Formale Verhandlungen der
Regierungskonferenz sollten vom Europäischen Rat am 17.-18.Juni
2004 wieder aufgenommen werden, um eine Einigung über den
Verfassungsvertrag zu erzielen.

Die Regierungskonferenz wurde vom Europäischen Rat auf
seinen Sitzungen vom 17. bis 18.Juni 2004 mit einer Einigung über
den Verfassungsvertrag abgeschlossen.

Am späten Abend des 18.Juni gelang es den EU-Chefs einen
Verfassungskompromiss zu finden (siehe auch  EURACTIV 21 Juni 2004).

"C'est un bon texte pour l'Europe, c'est un bon texte pour les
Européens [Dies ist ein guter Text für Europa, ein guter Text für
Europäer]," erklärte Valéry Giscard
d'Estaing
, Vorsitzender des Konvents, am 21.Juni auf einer
Pressekonferenz, an der auch der
Vize-Vorsitzende Jean-Luc Dehaene teilnahm.
Giscard d'Estaing begrüßte die Annahme der Verfassung. Beide
betonten, dass mehr als 90 Prozent des Konvententwurfs übernommen
worden war. Dehaene unterstrich auch die Bedeutung der
'Konvents-Methode', die "etwas Neues in Europäische Angelegenheiten
einführte".

In einer Pressemitteilung von UNICE, der
EU-weiten Dachorganisation von Arbeitgebern, heisst es, der
Verfassungsvertrag sei eine gute Grundlage, die
Wettbewerbsfähigkeit der EU zu stärken, die Wirtschaft der EU zu
verbessern, das Potenzial der Währungsunion besser auszuschöpfen
und die Rolle der EU als globale Wirtschaftsmacht zu stärken.

UEAPME, der die Interessen kleiner und
mittelständischer Betriebe vertritt, bedauerte es, dass es dem
Europäischen Rat nicht gelang, qualifizierte Mehrheitsabstimmungen
auf die Steuerpolitik auszuweiten. "Es gibt nun einen Rahmen, der
gewährleistet, dass Entscheidungsfindungsprozesse in einer
erweiterten Union auch langfristig funktionieren können.
Nichtsdestotrotz ist die Einstimmigkeitsregel bei Abstimmungen über
Steuermaßnahmen ein Hindernis für die Vollendung des Binnenmarkts",
so Hans-Werner Müller, Generalsekretär von UEAPME.

ETUC, der Europäische Gewerkschaftsbund,
bedauerte, dass "die Einigung die Ambitionen gegenüber dem Entwurf
des Europäischen Konvents reduziert". In einer Pressemitteilung
heisst es, dass der Verfassungsvertrag, trotz der Tatsache, dass er
einen großen Fortschritt im Vergleich zum Nizza-Vertrag darstellt,
lediglich die "zweitbeste Lösung" ist.

Die EU Civil Society Contact Group, die
aus Nichtregierungsorganisationen aus sechs verschiedenen Bereichen
besteht (Umwelt, Soziales, Frauen, Entwicklungshilfe,
Menschenrechte und Kultur), begrüßte die Arbeitsweise des Konvents,
der Organisationen der Zivilgesellschaft und Gewerkschaften mit
einbezog. Die Gruppe bedauerte jedoch, dass das Ergebnis der
Regierungskonferenz "ein politischer Kompromiss, aber keine Vision
für Europa" sei.

Parteien

Die Grünen im Europäischen Parlament
äußerten ihre Unzufriedenheit mit der intergouvernmentalen Methode.
"Der Wechsel von der Konventsmethode zur intergouvernmentalen
Methode hat dazu geführt, dass der Rat sich nur auf den kleinsten
gemeinsamen Nenner einigen konnte. Die Staats- und Regierungschefs
waren interessierter an ihrer Möglichkeit, Entscheidungen zu
blockieren, als an ihrer Entscheidungsfähigkeit", erklärte Johannes
Voggenhuber, Konventsmitglied.

Der Vorsitzende der Fraktion der Europäischen
Volkspartei
, Hans-Gert Pöttering, begrüßte die Verfassung
als "eine Grundlage für unsere gemeinsame Zukunft". Gleichzeitig
jedoch bedauerte er die Tatsache, dass Abstimmungen im Rat sich als
einen "komplexen Kompromiss" erwiesen hätten, die aufgrund
verschiedener "Ausnahmemechanismen" [blockierende Minderheiten
etc.] nicht zu der erwünschten Vereinfachung der
Entscheidungsverfahren geführt hätten.

"Trotz der 'roten Linien' und verschiedener Manöver in letzter
Minute, kam das erweiterte Europa zu der Einigung, die es
brauchte", so Graham Watson, Vorsitzender
der Europäischen liberalen, demokratischen und
Reformpartei (ELDR) 
im Europäischen Parlament. "Die
Regierungen, die dieser Verfassung zugestimmt haben, haben nun die
Pflicht, die Bürger ihrer Länder von ihr zu überzeugen", erklärte
Watson weiter (siehe auch EURACTIV, 15.Juni 2004).

Die Vorsitzenden der Europäischen
Sozialdemokraten
, Enrique Barón und Poul Nyrup Rasmussen,
erklärten in einer gemeinsamen Pressemitteilung, dass "die
Verfassung (...) eine gute Grundlage für unsere Arbeit für ein
gerechteres und sozialeres Europa bilden wird".

Mitgliedstaaten

Der Präsident der Tschechischen Republik,
Vaclav Klaus, bedauerte die Annahme der EU-Verfassung als eine
"bedauernswerte" Entwicklung, da sie nur wenige Tage nach den
Europawahlen stattgefunden hätte, bei denen die Wähler vielen
EU-Chefs, die um den Verhandlungstisch gesessen hatten, ihre
Unterstützung entzogen hatten. Der tschechische Premierminister
Vladimir Spidla indessen vertrat die Ansicht, dass die Verfassung
"einen bedeutenden Schritt darstellt, und großen Fortschritt", der
sicherstellen werde, dass Europa auch weiterhin ein wichtiger
globaler Akteur sein würde.

Der Präsident Polens, Aleksander
Kwasniewski, sagte, dass die EU aufgrund des Verfassungsvertrags
ein solideres Fundament bekommen hätte und bezeichnete die
EU-Verfassung als einen guten Kompromiss für Polen. Der
kommissarische Premierminister, Marek Belka, soll gegenüber der
polnischen Zeitung Rzeczpospolita geäußert haben, dass er
entschieden hatte, den Verhandlungstisch nicht zu verlassen, um die
künftige Position Polens bei den Verhandlungen über den Haushalt
und Vertrag (in einem späteren Versuch) nicht zu schwächen - auch
obgleich er zu einigen Zeitpunkten des Gipfels eigentlich bereit
gewesen wäre, den Gipfel abzubrechen.

Italien hofft, dass der historische Vertrag im
Herbst in Rom unterzeichnet wird.

Großbritannien hielt während des gesamten
Verlaufs der Regierungskonferenz an seinen 'roten Linien' fest,
unter anderem im Bereich der Verfassungsänderungen (Prinzip der
Einstimmigkeit), Steuern, sozialen Sicherheit, Verteidigung und der
Eigenmittel. Ein Referendum in Großbritannien soll in der zweiten
Hälfte 2005 oder Anfang 2006 abgehalten werden. Das Ergebnis
scheint, aufgrund der starken Unterstützung der britischen
Bevölkerung für die euroskeptische britische
'Unabhängigkeitspartei', ungewiss.

Deutschland hatte, trotz des
heftigen Widerstands Großbritanniens, auf die Ausdehnung der
Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit gedrängt. Andererseits
hatte Deutschland auf sein Vetorecht bei der Einwanderungspolitik
bestanden. Der Konvent hatte Berlin versichert, dass es das Recht
behalten könne, die Quoten für die legale Einwanderung
Arbeitssuchender in Deutschland festzusetzen.

Der Überraschungssieg der Sozialdemokratischen Partei bei den am
14.März stattfindenden Wahlen in Spanien
führte dazu, dass Polen mit seiner Ablehnung der doppelten
Mehrheitsabstimmungen im Rat allein stand. Nach seinem Wahlsieg
hatte der neue Premierminister des Landes, José Rodrìguez Zapatero,
angekündigt, er setze sich für eine zügige Entscheidung über die
neue EU-Verfassung ein.

Infolge der Veränderungen der europäischen politischen
Landschaft, signalisierte Polens Premierminister, Leszek Miller,
umgehend, dass er es vermeiden würde, Polen
hinsichtlich der Verfassung zu isolieren: "Wir müssen eine Lösung
finden, die nicht zur Isolation führt".

Der türkische Außenminister, Abdullah Gul,
hat die Entscheidung, keinen Bezug auf das Christentum in die
EU-Verfassung aufzunehmen, begrüßt: "Dies ist eine gute Verfassung,
die den Erwartungen der Türkei entspricht," erklärte er.

  • Der Verfassungsvertrag ist am 29. Oktober 2004 unter der
    niederländischen Ratspräsidentschaft in Rom unterzeichnet
    worden.
  • Die Mitgliedstaaten haben zwei Jahre nach der Unterzeichnung
    Zeit, den Vertrag zu ratifizieren.
  • Während die meisten Länder den Vertrag in parlamentarischen
    Verfahren ratifizieren werden, haben einige Länder angekündigt,
    dass sie ein Referendum abhalten werden. Zu diesen Ländern zählen
    bisher Dänemark, Irland, Großbritannien, Spanien und Portugal.
    Polen, die Niederlande, Luxemburg, Belgien, Frankreich und andere
    Länder könnten ihrem Beispiel folgen. 

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