Gleich und doch anders? Lehren für COVID-19 aus einem Jahrzehnt des EU-Krisenmanagements

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"Seit der Osterweiterung 2004 und dem anschließenden Scheitern des Verfassungsvertrags 2005 ist die EU von einer Krise in die andere gerutscht." [EPA-EFE/JAVIER LOPEZ]

Über ihre unmittelbaren Effekte als globale Gesundheitskrise hinaus stellt die COVID-19-Pandemie die EU und ihre Mitgliedstaaten vor vielfältige politische und wirtschaftliche Herausforderungen. Frühere Krisen haben gezeigt, dass das EU-Krisenmanagement von Intergouvernementalismus geprägt und häufig auf Schadensbegrenzung beschränkt ist. Trotzdem bieten gemeinsame Institutionen und Verfahren wie die der Eurozone einen klaren Mehrwert zu den begrenzten Kapazitäten jedes einzelnen Mitgliedstaates und werden langfristig deutliche Vorteile, meint Martin Koopmann.

Martin Koopmann ist geschäftsführender Vorstand der Stiftung Genshagen und leitet den Bereich Europäischer Dialog –Europa politisch denken.

Die Coronakrise ist eine weitere fundamentale Herausforderung für die Europäische Union (EU) insgesamt, für ihre Mitgliedstaaten und Institutionen. In den vergangenen zehn Jahren war die EU mit einer ganzen Krisenserie konfrontiert, von denen diese die schwerste werden könnte. Welche Lehren lassen sich aus einem Jahrzehnt des EU-Krisenmanagements ziehen? Muss das Management von Krisen, die die EU und ihre Mitgliedstaaten betreffen, europäisch sein? Ist erfolgreiches nationales Krisenmanagement automatisch eine Niederlage für die europäische Integration?

Ein Jahrzehnt des EU-Krisenmanagements

Seit der Osterweiterung 2004 und dem anschließenden Scheitern des Verfassungsvertrages 2005 ist die EU von einer Krise in die andere gerutscht. Die Eurokrise hat institutionelle Defizite und fortdauernde Unterschiede in der wirtschafts- und finanzpolitischen Kultur der Eurozonenmitglieder sichtbar gemacht, am offensichtlichsten im Fall der griechischen Staatsschuldenkrise. Allerdings ist die Eurozone von heute nicht mehr die von 2009: Eine Bankenunion ist gegründet und der Europäische Stabilitätsmechanismus eingerichtet worden, und die Mitgliedstaaten haben beschlossen, die Eurozone mit einem eigenen Haushalt zu versehen. All das zeigt, dass die EU mittel- und langfristig auf ernsthafte Herausforderungen zu reagieren vermag und dass die großen Mitgliedstaaten in der Lage sind, auch in sensiblen Fragen Kompromisse zu finden.

Die Asyl- und Migrationskrise zeigte dagegen, wie schwierig es für die EU ist, gemeinsames Krisenmanagement mit konsensfähigen Zielen und echter Lastenteilung in Bereichen zu realisieren, in denen die wesentlichen Kompetenzen noch bei den Mitgliedstaaten  liegen. Wenngleich der unmittelbare Druck der 2015er-Krise zumindest vorübergehend durch das EU-Türkei-Abkommen und andere kurzfristige Maßnahmen eingedämmt werden konnte, gibt es noch immer keinen wirklich gemeinsamen EU-Ansatz in der Migrationspolitik.

Die Bewältigung des Brexit wirkt bis heute auf den ersten Blick wie erfolgreiches Krisenmanagement. Die anderen 27 Mitgliedstaaten hielten in den Verhandlungen weitgehend zusammen und verteidigten die Vision einer einheitlichen EU. Dennoch ist die Form der künftigen Beziehungen zum Vereinigten Königreich noch weitgehend unklar, und andere Mitglieder haben längst dessen traditionelle Rolle als Troublemaker in der Union übernommen.

Unter dem Strich zeigt diese gemischte Bilanz, dass die EU konstruktiver auf Krisen reagieren kann, die Gemeinschaftspolitiken betreffen. Der durch starke Gemeinschaftsinstitutionen wie die Europäische Zentralbank aufgebaute Druck kann die Bemühungen der Mitgliedstaaten um ernsthafte Zusammenarbeit fördern. Dagegen führt Krisenmanagement in intergouvernementalen Politikfeldern mit ausschließlicher Zuständigkeit der Mitgliedstaaten häufig nur zu Schadensbegrenzung statt langfristiger Problemlösung.

Covid 19 – keine Alternative zu EU-Krisenmanagement

Die aktuelle Krise war zumindest in den ersten Wochen primär eine Gesundheitskrise und betraf damit ein Politikfeld mit kaum vorhandenen EU-Kompetenzen. Die Kritiker des (Nicht-)Handelns der EU in dieser Anfangsphase der Krise sollten genauer auf die bestehende Kompetenzordnung sowie die vertraglichen und politischen Beschränkungen der EU in diesem Bereich schauen, bevor sie ungerechtfertigte Vorwürfe erheben.

Infolge der Maßnahmen zur Eindämmung des Virus ist ein massiver Einbruch der Wirtschaft in allen Mitgliedstaaten unausweichlich. Erneut werden einige der südlichen Mitgliedstaaten am stärksten betroffen sein. Die hitzigen Debatten über angemessene Formen und den Umfang finanzieller Unterstützung für diese Staaten erinnern an die Eurokrise. An dieser ökonomischen Front wird die EU in den kommenden Monaten die Rolle des entscheidenden Krisenmanagers von den nationalen Regierungen übernehmen. Die Lockerung von Beihilferegeln und die Aussetzung der Maastricht-Kriterien weisen bereits in diese Richtung. Das Maßnahmenpaket der EU-Finanzminister in Höhe von rund 540 Mrd. Euro kurz vor Ostern kam zwar spät, verhinderte aber eine weitere Zuspitzung der Solidaritätsdebatte unter den EU-27. Indem es auf starke Institutionen (den ESM und die Europäische Investitionsbank) zurückgreifen kann, die ihrerseits mit Kernbereichen der Integration wie der Eurozone und dem Binnenmarkt verbunden sind, kann effektives EU-Krisenmanagement gelingen.

Es ist offensichtlich, dass die Nationalstaaten über die letzten Jahre wieder an Bedeutung gewonnen haben, auch wenn in der aktuellen Krise die Gemeinschaftsinstitutionen und insbesondere die Kommission zunehmend sichtbar werden. Die heutige EU ist intergouvernementaler, als die meisten Beobachter das vor zwei oder drei Jahrzehnten erwartet hätten. In akuten Krisensituationen gilt das noch einmal verstärkt. Zugleich bedeutet es aber nicht, dass gemeinschaftliches Handeln in der Union durch die hypothetische Summe der Maßnahmen ihrer Mitglieder ersetzbar wäre. Noch in diesem Jahr haben die Mitgliedstaaten die Chance, durch einen überzeugenden und ausgewogenen neuen Haushalt die Handlungsfähigkeit der EU in der Post-Krisenphase aktiv zu gestalten.

Kann das Weimarer Dreieck als verbindendes Format der drei großen EU-Mitglieder Deutschland, Frankreich und Polen im Management dieser schweren Krise eine nennenswerte Rolle spielen? Seit seiner Gründung 1991 haben große Erwartungen das Dreieck begleitet – häufig gefolgt von großer Enttäuschung. Selbst das deutsch-französische „Tandem“ spielte in der Eurokrise nur eine begrenzt konstruktive Rolle, bedingt durch gravierende Unterschiede der nationalen Präferenzen. Polen war als Nichtmitglied der Eurozone nur indirekt betroffen, und die polnische Regierung entzog sich darüber hinaus jeglichen Versuchen, die Migrationskrise von 2015 gemeinschaftlich zu lösen. Auch in der aktuellen Krise ist das Weimarer Dreieck bislang nur durch Abwesenheit aufgefallen.

Europäisch handeln!

Die (sozio-)ökonomischen Folgen der Coronakrise könnten sich als ernster als die der Eurokrise erweisen, vielleicht sogar als verheerend. In der EU besteht eine offensichtliche Spannung zwischen Zusammenarbeit und Abgrenzung bei der Bewältigung von Krisen, die nicht direkt und ausschließlich Gemeinschaftspolitiken betreffen. Polen, Frankreich und Deutschland bilden keine Ausnahme von diesem Befund. Trotzdem ist klar, dass die Länder des Weimarer Dreiecks eine entscheidende Rolle bei der Entwicklung einer wirtschaftlichen Wiederaufbaustrategie spielen müssten – einer Strategie, die soziale und politische Stabilität in allen EU-Mitgliedstaaten garantiert – und den Zusammenhalt unter den EU-27.

Die Bewältigung der Coronakrise in der EU hängt stark vom Erfolg der jeweiligen nationalen Maßnahmen ab. Dennoch wäre die Herausforderung für die einzelnen Mitgliedstaaten ungleich schwieriger, insbesondere auf längere Sicht und jenseits der Gesundheitspolitik, wenn sie ohne enge Zusammenarbeit und die Unterstützung durch die EU auskommen müssten. Und vor allem gilt: Der EU Nicht-Handeln in Bereichen vorzuwerfen, in denen die Mitgliedstaaten in der Vergangenheit ihre Kompetenzen nicht teilen oder übertragen wollten, ist verantwortungslos und wird der Union mehr schaden als die Coronakrise selbst. Es gibt keine Alternative zu europäischem Handeln.

Die Reihe

Die Reihe “Acting European? The European Union and the Weimar Triangle in the coronavirus crisis” diskutiert aktuelle Reaktionen und neue Politikansätze zur Bewältigung der langfristigen Folgen der Pandemie sowohl auf EU-Ebene als auch in den Ländern des Weimarer Dreiecks. Der erste Teil der Reihe betrachtet die nationalen Maßnahmen Frankreichs, Polens und Deutschlands, die Zusammenarbeit unter ihnen und ihre Vorstellungen von einer europäischen Antwort auf die Krise. Der zweite Teil nimmt die europäische Ebene in den Blick und fragt nach möglichen Einflüssen der gegenwärtigen Krise auf zentrale Dimensionen der Zusammenarbeit innerhalb der Union und darüber hinaus.

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