Grenzschließungen ohne Ende? Das Schicksal des Schengen-Raums während der Corona-Krise

Eine geschlossene Grenze zwischen Portugal und Spanien. Die Kontrolle der Landgrenzen zwischen Portugal und Spanien begann am 16. März um 23.00 Uhr. Gleichzeitig wurden auch die Luft-, Bahn- und Flussverbindungen zwischen den beiden Ländern ausgesetzt. [EPA-EFE/NUNO VEIGA]

Als Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch in Europa wurden im Schengen-Raum massive Mobilitätseinschränkungen verhängt. Während interne Schengen-Grenzkontrollen mittlerweile weitgehend aufgehoben wurden, hat die unkoordinierte Wiedereröffnung der Schengen-Außengrenzen zu einem Flickenteppich von Grenzbestimmungen geführt, welcher in diesem Beitrag dargestellt wird. Dieser Zustand riskiert eine erneute Einführung weitgehender interner Grenzkontrollen im Schengenraum. Um dies zu vermeiden müssen die Mitgliedstaaten an den Schengen-Außengrenzen nun gemeinsame Regeln befolgen, statt im Alleingang zu handeln.

Dr. Daniel Schade ist Policy Fellow beim Progressiven Zentrum und beschäftigt sich mit Fragen der europäischen Politikgestaltung sowie der Zukunft des Parlamentarismus. Er ist Visiting Assistant Professor am Government Department der Cornell University. Nach seiner Promotion an der London School of Economics and Political Science (LSE) war er zunächst an der Diplomatischen Akademie Wien und der Otto-von-Guericke-Universität als Forscher und Dozent tätig.

Grenzkontrollen im Schengen-Raum im Rahmen von COVID-19. [Europäische Kommission, Frontex, Politico.eu]

Die COVID-19-Pandemie hat nicht nur die Kultur zwischenmenschlicher Interaktionen in Europa radikal verändert, sondern auch die für EuropäerInnen selbstverständliche Reise-Freizügigkeit im Schengenraum, also die Möglichkeit ohne Grenzkontrollen frei zu reisen, erheblich eingeschränkt. 

Bis Mitte April 2020 hatten aufgrund der Pandemie die meisten Mitgliedstaaten des Schengen-Raums die Grenzen zu ihren Nachbarn einseitig geschlossen. Dies führte zu einem Flickenteppich interner Reisebeschränkungen (siehe Karte, entwickelt in Zusammenarbeit mit Anna Cavazzini, MdEP). Zunächst wirkten sie sich besonders auf den freien europäischen Handel, auch lebenswichtiger Güter einschließlich medizinischer Geräte, aus. Letztlich trafen sie jedoch Einzelpersonen am härtesten. Tatsächlich wurden EuropäerInnen durch die Grenzschließungen auf ihre Aufenthaltsländer beschränkt, wodurch Familien und Paare voneinander getrennt wurden.

Seitdem haben die europäischen Regierungen wichtige Anstrengungen unternommen, um die Schengen-Binnengrenzen wieder zu öffnen. Bis Mitte Juni wurden die meisten Kontrollen an den Binnengrenzen beendet und Familien konnten wieder zusammengeführt werden. Viele EuropäerInnen verbrachten sogar ihre Sommerferien in anderen europäischen Ländern.

Dies rasche Aufhebung der internen Reisebeschränkungen geschah entgegen vieler gegenteiliger Vorhersagen zum Höhepunkt der Pandemie und unterstreicht die große Bedeutung der Reisefreizügigkeit innerhalb Europas. Während diese teilweise Rückkehr zur Normalität eine große Errungenschaft darstellt, wird diese jedoch nun an den Schengen-Außengrenzen aufs Neue riskiert. Dies ist der Flüchtlingskrise ähnlich auf Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Management der Schengen-Außengrenzen zurückzuführen und kann nur durch verstärkte Zusammenarbeit überwunden werden.

Problematische Schengen-Außengrenzen

Zum Höhepunkt der Pandemie Mitte März hatten sich alle Schengen-Mitgliedstaaten darauf geeinigt, ihre Außengrenzen zu schließen. Der letztlich zwischen allen Schengen-Staaten koordinierten Wiedereröffnung der europäischen Binnengrenzen ähnlich, war es geplant solch ein koordinierter Ansatz auch für die Wiedereröffnung der Schengen-Außengrenzen ab dem 1. Juli zu nutzen. Leitendes Prinzip hierbei war, dass der Schengen-Raum langsam wieder für den Rest der Welt geöffnet wird, dabei das Infektionsrisiko durch die Grenzöffnungen jedoch so gering wie möglich gehalten werden sollte. Die Schengen-Staaten einigten sich daher darauf, wissenschaftliche Kriterien zur Bestimmung der kontrollierten Wiedereröffnung der Außengrenzen zu verwenden, und somit politische Erwägungen bei der Wiedereröffnung zu vermeiden. Letztlich wurde aufgrund der wissenschaftlichen Kriterien entschieden, dass die Mitgliedstaaten ihre Grenzen zu 14 als sicher geltenden Drittstaaten zum 1. Juli wiedereröffnen können (sowie China falls es auch die eigene Grenze für EuropäerInnen öffnet). Diese Liste sollte dann aufgrund des weltweiten Infektionsgeschehens alle 2 Wochen überarbeitet werden. Zudem einigte man sich darauf, dass davon unabhängig spezielle Personenkategorien wie etwa Studierende oder Familienmitglieder auch aus Risikoländern wieder in den Schengenraum einreisen dürfen.

Da die Entscheidung über einzelne Grenzöffnungen allerdings bei den jeweiligen nationalen Behörden liegt, stellte die Liste der sicheren Drittstaaten lediglich eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten dar, wie diese ihre jeweiligen Grenzöffnungen gestalten sollen. Vor die eigene Wahl gestellt verschwand bei diesen jedoch jeglicher Sinn für einen gesamteuropäischen Ansatz. Wie die Tabelle zeigt, so öffneten tatsächlich einige Schengen-Staaten ihre Grenzen innerhalb der ersten 14 Tage wie empfohlen. Andere folgten der Empfehlung jedoch nur teilweise oder öffneten ihre Außengrenzen überhaupt nicht. So öffnete Deutschland seine Grenze für elf Länder, Tschechien für acht und Belgien für keines. Zudem gab es Meinungsverschiedenheiten im Hinblick auf die Einreise der gesondert betrachteten Personengruppen: So öffneten nur wenige Staaten ihre Grenzen für unverheiratete PartnerInnen von im Schengen-Raum lebenden Menschen.

Anfängliche Grenzöffnungen der Schengen-Mitgliedsstaaten zu Drittstaaten.

Diese Entwicklung gefährdet letztlich die zunächst geglückte Wiedereröffnung der Schengen-Binnengrenzen. Falls ein Land wie Belgien seine anhaltende Grenzschließung für alle DrittländerInnen aufrecht erhalten möchte, so müsste es auch seine Schengen-Binnengrenzen aufs neue schließen. Falls dies nicht geschieht, so könnte etwa eine Georgierin, die regelwidrig nach Belgien reisen möchte in die Niederlande fliegen, und dann über die geöffnete Schengen-Binnengrenze ohne Kontrolle nach Belgien einreisen. Die daraus resultierende Unsicherheit für viele Reisende wird nicht nur von Fluggesellschaften und Flughäfen, sondern auch von vielen binationalen Paaren und Familien kritisiert. Mit Hashtags wie #LoveIsNotTourism fordern diese etwa die einzelnen Regierungen auf, eine unkomplizierte Einreise ihrer PartnerInnen zu ermöglichen.

Dieses Beispiel veranschaulicht den erneuten Flickenteppich, den die fehlende Koordinierung an den Schengen-Außengrenzen geschaffen hat. Dieser Zustand ist nicht mit den wiedereröffneten Binnengrenzen und des dadurch notwendigen europaweit koordinierten Managements der nächsten Pandemiephase vereinbar. Erschwerend kommt hinzu, dass sich einige Mitgliedsstaaten dafür entschieden haben, den koordinierten Ansatz gänzlich zu ignorieren. Beispielsweise hat Ungarn zunächst BürgerInnen aus Ländern wie den Vereinigten Staaten oder Russland die Einreise gestattet. Genauso hat Malta die Einreise von Einwohnern aus Ländern erlaubt, die nicht auf der EU-Liste stehen. Dieses unkoordinierte Verhalten birgt letztlich die Gefahr politischen Taktierens durch Drittländer bei der Wiedereröffnung ihrer Außengrenzen für BewohnerInnen des Schengen-Raums. So könnten diese etwa in einer Retourkutsche ihre Grenzen zunächst auch nur für die Einwohner Maltas öffnen.

Schengen durch gemeinsame Regeln wiederbeleben 

Die COVID-19-Pandemie hat erneut die schwerwiegenden Konstruktionsfehler des Schengen-Raums in den Vordergrund gerückt. Es ist schlichtweg unmöglich, die offenen Binnengrenzen Europas ohne ein gemeinsames Management der Außengrenzen aufrechtzuerhalten. Während die Flüchtlingskrise bereits bewiesen hat, dass dies für die Land- und Seeaußengrenzen des Schengenraums der Fall ist, so zeigt sich nun das dies auch für die Senator-Lounges an europäischen Flughäfen gilt.

Die aktuelle Situation verdeutlicht, dass die Abschaffung der Binnengrenzen langfristig ohne eine gemeinsame Verwaltung der EU-Außengrenzen nicht funktioniert. So muss der Schengen-Raum letztlich durch eine Veränderung seiner Funktionsweise wiederbelebt werden. Dies erfordert die einheitliche Anwendung gemeinsamer Regeln, die mehr als reine Handlungsempfehlungen sind. Der Entwicklung in anderen Bereichen der europäischen Integration gleich ist letztlich nur die Europäische Kommission dazu in der Lage solche Entscheidungen zu treffen, ohne auf gesonderte nationale Einzelinteressen Rücksicht nehmen zu müssen.

Bis dahin liegt es in der Verantwortung aller Mitgliedstaaten und insbesondere der rotierenden EU-Ratspräsidentschaft, die derzeit von Deutschland wahrgenommen wird, die anderen zu anhaltender Zusammenarbeit aufzufordern. Ein erster vernünftiger Schritt wäre dabei, europaweit einheitliche Regeln für die Einreise unverheirateter Paare zu schaffen, und somit den Forderungen der #LoveIsNotTourism Kampagne nachzukommen.

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