Eurokrise: Deutschland hat EU-Entscheidungen nicht „diktiert“

Insbesondere in Griechenland war/ist die Austeritätspolitik von Kanzlerin Merkel und ihrem ehemaligen Finanzminister Wolfgang Schäuble verhasst. Im Bild: Ein Graffiti in Griechenland, das Merkel mit Premierminister Alexis Tsipras zeigt. [Dimitris Kamaras/Flickr]

Deutschland wird allgemein zugeschrieben, großen Einfluss auf die Reaktion der EU auf die Eurokrise ausgeübt zu haben. Aber wie korrekt ist diese Darstellung in der Realität? Der Wissenschaftler Magnus Lundgren erklärt, dass der „durchschnittliche Verhandlungserfolg“ der EU-Staaten überraschend ausgewogen war.

Magnus Lundgren ist Wissenschaftler an der Fakultät für Politikwissenschaft der Universität Stockholm. Die Arbeit wurde vom Forschungskonsortium EMU Choices durchgeführt, das durch das Forschungs- und Innovationsprogramm Horizon 2020 der Europäischen Union finanziert wird. Das Projekt untersucht die Reformen der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Den Originaltext (englisch) finden Sie hier.

Als Reaktion auf die Eurokrise haben die EU-Regierungen mehrere aufeinanderfolgende Reformen zur Regierungsführung („Governance“) in der Eurozone ausgehandelt. Diese Reformen, die zwischen 2010 und 2015 ausgehandelt wurden, stellen eine bedeutende Vertiefung der europäischen Integration dar.

Während die Beobachter über die tatsächliche Angemessenheit der Reformen unterschiedlicher Meinung sind, sind sie sich in einem Punkt einig: Die Eurokrise hat jede Spekulation darüber beendet, wer in Europa am mächtigsten ist und das Sagen hat. Von den ersten Gesprächen über Rettungsaktionen im Jahr 2010 bis hin zu den schier endlosen Gesprächen über die makroökonomischen Reformen Griechenlands hat sich Deutschland durchgesetzt, so die nahezu einhellige Meinung. Die Financial Times schrieb  beispielsweise, Berlin sei „die dominierende Stimme bei Eurozonenthemen“, und Der Spiegel stellte fest, Deutschland werde vorgeworfen, durch den Euro den Süden Europas wirtschaftlich zu „beherrschen“.

Schuldenkrise in Griechenland: "Deutschland hat kollektiv versagt"

Deutschland hat es zugelassen, dass öffentlich die alleinige Schuld für die Griechenland-Krise den Griechen angelastet wird. Die Große Koalition in Berlin muss Schluss machen mit diesem Märchen und Athen zum ersten Mal seit 2010 echte Solidarität anbieten, fordert Petra Erler.

Doch hält diese Darstellung einer wissenschaftlichen Überprüfung stand? Die im Rahmen des EMU Choices-Projekts gesammelten Daten ermöglichen uns einen empirischen Test. In den Daten werden die Präferenzen aller Mitgliedsstaaten zu allen wichtigen Reformvorschlägen – wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem Fiscal Compact – festgehalten. Durch den Vergleich der ursprünglichen Präferenzen mit dem ausgehandelten Ergebnis kann man berechnen, welche Länder am meisten „gewonnen“ haben oder Zugeständnisse einräumen mussten.

Deutschland weniger dominant als angenommen

Im Gegensatz zur herkömmlichen Darstellung zeigen die Daten von EMU Choices, dass es bei den Verhandlungen in Wirklichkeit keine klaren Gewinner und Verlierer gab. Über die 39 untersuchten Verhandlungen hinweg war der durchschnittliche Verhandlungserfolg – also: ob ein Land am Verhandlungstisch bekommt, was es will – überraschend gleichmäßig verteilt (siehe Abbildung unten). Entgegen der Vorstellung, dass große Länder wie Deutschland das Endergebnis einfach bestimmt oder gar diktiert haben, scheinen die Verhandlungen von Kompromissen geprägt gewesen zu sein. Die meisten Länder haben einige ihrer Ziele erreicht; kein Land hat sich durchgängig durchsetzen können.

Durchschnittlicher Verhandlungserfolg der EU-Staaten in den Verhandlungen 2010-2015. Der Erfolg wird auf einer Skala von 0-100 angegeben und zeigt an, wie oft ein Staat sein gewünschtes Ergebnis erzielen konnte. Die Daten basieren auf 39 Verhandlungsrunden.

Innerhalb dieser relativ ausgeglichenen Tabelle fallen kleine Unterschiede auf: Wie in der Abbildung zu sehen ist, schneiden die Mitgliedsstaaten, die als „alt“ (über der aktuell durchschnittlichen EU-Mitgliedsdauer) und „groß“ (über der durchschnittlichen Bevölkerungsgröße) eingestuft sind, die Mitglieder der Eurozone und die südeuropäischen Mitglieder weniger gut ab als die neuen, kleinen, außerhalb der Eurozone stehenden Mitglieder, die sich im Norden oder Osten der Union befinden.

Außerdem lässt sich in den Daten erkennen: Mitgliedsstaaten mit mehr „zentristischen“ [also gemäßigten] Präferenzen waren erfolgreicher. Dies gilt insbesondere, wenn sie sich auf Seite der EU-Kommission stellten. Die Entscheidungsfindung über qualifizierte Mehrheiten hat diese Tendenz weiter verstärkt. Diese Ergebnisse zeugen von der Bedeutung der EU-Institutionen und der institutionellen Regeln für die Verhandlungsergebnisse in der Europäischen Union.

Überraschenderweise sind die drei großen Länder der Eurozone – Deutschland, Frankreich und Italien – bei den Verhandlungserfolgswerten allesamt auf einem eher niedrigen Niveau. Warum haben die mächtigsten Länder nicht die von ihnen gewünschten Ergebnisse erzielt?

Drei mögliche Ursachen

Zunächst ist es denkbar, dass größere Mitgliedsstaaten durch ihr tiefgehendes Engagement für den Euro in ihrer Haltung geschwächt bzw. neutralisiert wurden. Auch das Fehlen einer glaubwürdigen Ausstiegsstrategie [für Griechenland] von deutscher Seite könnte Berlins Einfluss in diesen Verhandlungen untergraben haben.

Zweitens scheint es vor allen Dingen wahrscheinlich, dass größere Mitgliedsstaaten bereits vor den Verhandlungen Einfluss ausgeübt und somit die Gespräche selbst „vorgeformt“ haben. Am Verhandlungstisch waren sie danach weniger erfolgreich. Es gibt einige Hinweise darauf, dass größere Länder an dieser Art von „Agenda-Setting“ im Vorfeld der eigentlichen Gespräche beteiligt waren.

Drittens hatten größere Mitgliedsstaaten oft recht extreme Wünsche, die sie dementsprechend auch zwangen, mehr Zugeständnisse zu machen, um gemeinsame Lösungen zu finden. Da die Verhandlungen scheinbar vor allem von Kompromissen und gegenseitigen Zugeständnissen geprägt waren, dürfte dieser Faktor einen erheblichen Teil des (vermeintlich) geringeren Verhandlungserfolgs größerer Länder ausmachen.

Deutschland verdient fast drei Milliarden Euro an Griechenlands Krise

Deutschland erweist sich als einer der Hauptnutznießer der Schuldenkrise Griechenlands: Zwischen 2010 und 2017 wurden durch Zinsgewinne insgesamt 2,9 Milliarden Euro erwirtschaftet.

Insgesamt deuten die im Rahmen des EWU Choices-Projekts gesammelten Daten darauf hin, dass Macht nicht über die Ergebnisse am EU-Verhandlungstisch entscheidet. Dies wurde zwar bereits in früheren Untersuchungen festgestellt. Es ist aber bemerkenswert, dass dieses Ergebnis sich ebenfalls auf einen Verhandlungsbereich zu erstrecken scheint, der für das nationale Interesse so zentral ist. Dieses Muster unterscheidet die EU von einigen anderen internationalen Verhandlungsgremien – zum Beispiel bei der globalen Klima- und der globalen Wirtschaftsgovernance. Bei diesen hatte sich gezeigt, dass Machtressourcen von großer Bedeutung sind.

Antworten auf die „Legitimitätskrise“ der EU

Diese Ergebnisse könnten auch Antworten auf Bedenken hinsichtlich Legitimität innerhalb der EU geben. Einige Forscher haben auf die negativen Folgen für die tatsächliche und die wahrgenommene Legitimität der EU hingewiesen, wenn einige Staaten systematisch und unverhältnismäßig einflussreicher bei der Festlegung von europapolitischen Entscheidungen wären. Eine durchgängig asymmetrische Verteilung von Vorteilen und Lasten würde den normativen Grundsatz der „Fairness“ in Frage stellen. Dies könnte das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU als politisches System im Dienste eines kollektiven Interesses untergraben.

Für viele gelten die Reformen der Eurozone als Inbegriff eines unfairen Prozesses und Ergebnisses, bei dem eigennützige Gläubiger [wie Deutschland] das Sagen hatten und leidende Schuldner [wie Griechenland] gezwungen waren, die Entscheidungen weitestgehend hinzunehmen. Die EMU Choices-Daten werfen ein anderes Licht auf dieses Thema und sollten einige Befürchtungen bezüglich mangelnder Legitimität zerstreuen.

Es ist klar, dass die wirtschaftlichen Leiden aufgrund der Krise sehr ungleich verteilt waren. Die zur Lösung der Krise ergriffenen Maßnahmen scheinen aber eine gewisse Balance von Gewinnen und Zugeständnissen widerzuspiegeln: Demnach war keiner der EU-Staaten in den Verhandlungen ein eindeutiger Gewinner oder eindeutiger Verlierer.

Weiter Informationen zu dieser Forschungsarbeit finden Sie im Journal European Union Politics (gemeinsame Forschungsarbeit mit Stefanie Bailer, Lisa M. Dellmuth, Jonas Tallberg nd Silvana Târlea).

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